我国税务行政复议制度功能定位与完善建议概要

我国税务行政复议制度的功能定位与完美建议【纲要】税务行政复议制度对于解决税务行政争议,保护纳税人的合法权益,推动税务机关依法行政,建立和睦征纳关系拥有重要意义。税务行政复议制度既是一种监察制度,又是一种救援制度,仍是一种解决行政争议的制度。本文从行政复议制度立法沿革的角度着手,简要剖析了税务行政复议制度功能定位,并提出了该制度的完美建议,以期对税务行政复议实践有所帮助。【重点词】税务行政复议功能定位制度完美税务行政复议是指纳税人和其余税务当事人以为税务机关作出的详细行政行为入侵其合法权益,依法向税务行政复议机关提出行政复议申请,复议机关对该具体行政行为的合法性和适合性进行审察并作出判决的制度和活动。这一制度对于妥当解决税务行政争议,保护纳税人的合法权益,推动税务机关依法行政,建立和睦征纳关系拥有重要意义。跟着改革的深入、税务行政复议案件数目在不停增加,反应的问题也日益复杂,每一次税务行政复议政策的变化都遇到全社会的高度关注,牵动着亿万纳税人的心。一、我国税务行政复议的功能定位(一立法沿革法律制度的目标或基本功能是创建一项法律制度的基础和前提,对法律制度功能定位的误差必定的影响到该项制度的拟订和在实践中的运转成效。正如耶林所言:“目的是所有法律的创建者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种事实上的动机。”1税务行政复议制度亦是这样,怎样理解该项制度的功能并对其进行正确的定位,是关系到可否发挥该项制度在化解税务行政争议时的主渠道作用的重点性问题。在我国,税务行政复议产生于新中国成立早期,最早于1950年政务院宣布的《税务复议委员会组织公则》和《印花税暂行条例》中初次出现了“复议”一1[美]博登海默著《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学第一版社1999年版,第109页。词。21991年1月1日开始实行的《行政复议条例》是我国第一个特意规定行政复议制度的法律规范,陪伴着《条例》的奏效,国家税务总局于1991年9月29日拟订颁发的《税务行政复议规则》第一条规定:“为了正确展开税务行政复议工作,依据《行政复议条例》和税收法律、法例的有关规定,拟订本规则。”该规定只是将拟订规则的目的表述为“为了正确展开税务行政复议工作”而,并未对税务行政复议的功能作出详细的描绘。1993年11月6日,国家税务总局依据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实行细则的有关规定,对1991年的《规则》进行了订正,其第一条为:“为了保护和监察税务机关依法履行税收执法权、防备和纠正违纪或许不妥的税务详细行政行为,保护纳税人和其余税务当事人的合法权益,依据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实行细则和《行政复议条例》,拟订本规则”从这条规定能够看出,《规则》将税务行政复议的主要目的确定为对行政机关履行职权进行法律上的监察及对违纪或许不妥的详细行政行为进行纠错,并在此基础上实现对纳税人及其余税务当事人合法权益的保护。与此功能相对应的有关税务行政复议的定位,即是将其视为税务机关的一种内部纠错体制,税务行政复议更为重视于行政属性而非司法属性,行政复议自己缺少独立性,难以实现此中立和公正的价值取向,此时的行政复议定定被视为可是是另一种详细行政行为。1999年《行政复议法》出台此后,国家税务总局于1999年9月23日颁发了《税务行政复议规则(试行》,该规则第一条对于税务行政复议的功能作了次序上的改变:“为了防备和纠正违纪的或不妥的税务详细行政行为,保护纳税人及其余税务当事人的合法权益,保障和监察税务机关依法履行职权,依据《中华人民共和国行政复议法》和其余有关法律、法例的规定,拟订本规则。”依据这条规定,纳税人的合法权益被放到了更为重要的地点上,但正若有学者指出,固然任职能定位次序上有所调整,但有关行政复议性质的认识和定位,新旧规则两者间并没有实质变化。32007年8月1日起实行的《行政复议法实行条例》第一条规定“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建想法治政府、建立社会主义和睦社会中2孟鸿志,王欢:《我国行政复议制度的功能定位与重构――鉴于法律文本的分析》,载《法学论坛》2008年第3期。3王周户:《行政复议的功能应该是解决行政纠葛》,载《行政管理改革》2011年第9期。的作用,依据《中华人民共和国行政复议法》,拟订本条例。”该条例突出重申了行政复议制度在“解决行政争议”中的作用,为了更好地发挥行政复议制度的这一功能,《条例》中初次规定了对于申请人和被申请人依法进行和解、行政复议机关依法对行政争议进行调停等制度,并对《行政复议法》中的规定作了进一步的完美,为行政复议成为解决行政争议的主渠道创建了条件。而上述变化在2010年2月20日国家税务总局宣布的《税务行政复议规则》中均获得了很好地表现,如新规则中增添了对于和解与调停的规定、完美了凭证制度、明确了地方税务机关的管辖等等。(二小结从上述立法沿革中能够看出立法者对于税务行政复议制度功能认识上的变化,行政复议自己拥有多元性,其既是一种监察制度,又是一种救援制度,仍是一种解决行政争议的制度。但从行政复议申请人、被申请人和行政复议机关构成的三方关系来看,行政复议则是从最先主要作为行政机关内部监察的制度转变成更多的用来解决行政争议的一项制度。而这一变化的背后反应的是我国政府在履行和推动经济发展职能和促使社会发展职能中角色定位的转变,从公共事务“管理者”身份逐渐转为“服务者”身份。究其原由,一方面是行政复议制度自己的不停完美使得政府的权益履行更为规范,同时也遇到了更多地限制,控权和监察必定要求政府减少管理,增进服务,保证权益真实为民所用;另一方面,纳税人权益意识的加强也对政府的角色转变起到了必定的促使作用,税收是政府的主要财政根源,所谓“取之于民,用之于民”政,府花的钱出自纳税人之手,自然应该为纳税人供给更好地服务。二、税务行政复议功能转型后的制度完美税务行政复议制度功能的变化必定陪伴着相应制度的改革,而作为化解税务行政争议主要手段的税务行政复议制度,其追求的首要目标应是其在定纷止争过程中间所表现的公正性。因为任何解决纠葛的制度,其核心要求必定是公正。然而,因为行政复议制度自己的缺点,其与诉讼、仲裁等由中立第三方进行裁判的纠葛解决体制的最大差别即为:复议是行政机关自己解决因自己行为而产生的问题,而诉讼和仲裁则是作为中立方解决别人所产生的问题。正因这样,行政机关在办理行政复议的过程中既是运动员,又充任评判员,简单使得申请人对办理结果的公正性产生怀疑,由此影响了这一制度功能的发挥。笔者以为,要改变这一状况,需要对相应的制度作进一步的完美:(一加强税务行政复议主体的独立性依据《税务行政复议规则》的规定,目前我国对各级国家税务局的详细行政行为提出行政复议的机关为其上司主管部门,对地方税务局的详细行政行为提出行政复议的机关为其上司主管部门或本级人民政府,假如作出详细行政行为的是国家税务总局,行政复议机关只好是其自己4。这样的制度设计自己就存在侧重要的缺陷,复议机关与被申请人或为上下级管理关系,或身份完整重叠,复议主体独立性难以保证,结果的公正性也就难以实现。固然《税务行政复议规则》第12条规定了“各级行政复议机关能够成立行政复议委员会,研究重要、疑难案件,提出办理建议。行政复议委员会能够邀请本机关之外的拥有有关专业知识的人员参加。”但,因为该规定过于抽象,并未对相应的人员构成状况以及复议委员会的启动条件等作出详细的规定,致使该条规定在税务行政复议实务中间作用有限。笔者以为,要使第12条规定在实践中发挥出更大的作用,挣脱行政复议“既是运动员,又是评判员”的诟病,有必需借鉴北京市政府的一系列做法,在税务行政复议制度中引入“北京模式”建,立起一套规范的行政复议委员会工作制度,包含成立复议委员会工作规则、全领会议议事规则、行政复议案件审理议事规则、委员守则、委员申明书、委员回避申请等各项详细制度,将行政复议委员会的规定落到实处,同时经过邀请社会著名学者、专家的参加办案,提高行政复议的公信力,保证行政复议的威望性、专业性和公正性。5(二提高税务行政复议程序的透明度提高税务行政复议程序的透明度,让行政权益在阳光下运转,是税务部门自觉接受社会和人民民众监察的重要措施。《税务行政复议规则》第64条规定“行政复议原则上采纳书面审察的方法,可是申请人提出要求或许行政复议机构以为有必需时,应该听取申请人、被申请人和第三人的建议,并能够向有关组织和人员检查认识状况。”从该规定能够看出,目前我国税务机关在办理行政复议时仍是以书面审察为主要方式,但书面审察因为与行政争议两方的接触较少,当事人4拜见《税务行政复议规则》第16、17、18条。5《北京行政复议,让“官官相护”没有市场》,,2011年9月27日接见。缺少陈说、争辩、质证等基本程序保障权,在办理过程中简单发生偏听偏信,致使结果的不公正。提高税务行政复议程序的透明度能够经过多种方式来实现,如改变目前税务行政复议以书面审理为主的模式,增添采纳开放式审理的案件比例,推行行政复议听证制度等。笔者认识到,江苏省扬州市在今年的行政复议工作中,确定了80%的全市行政复议听证率的目标,同时出台了《扬州市行政首长列席行政复议听证会暂行方法》,要求凡经过听证会审理的行政复议案件,行政机关行政首长都应该列席听证会。该地域的上述做法,无疑是加强行政复议透明度,提高行政复议权威性与公信力的有利试试,笔者以为在税务行政复议制度的完美过程中,上述做法可资借鉴。(三重视并完美税务行政复议中的和解与调停制度和解与调停制度是跟着《行政复议条例》和新《税务行政复议规则》的宣布而确定的一项新制度

,也是我国行政法理论和行政管理理念的一次重要改革

,是行政效率价值与公正价值最大程度的交融与表现。

6重视税务行政复议的和解与

调解制度,并对这项制度不停