对民办学校出资人权益强制执行问题初探

对民办学校出资人权益强制执行问题初探改革开放以来，我国实行了鼓励公民个人、企事业组织和其他社会力量办学的政策。从1985年5月的《中共中央关于教育体制改革的决定》，1993年2月中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》，到2002年2月《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称民办教育促进法）都做了十分明确的规定，包括鼓励社会力量举办民办教育。截止2008年，我国共有民办高校640所，在校生总数为4012486人；民办初高中10562所，在校生总数为9606897人；民办普通小学5760所，在校生总数为4804015人；民办幼儿园83119所，在校生总数为9820338人\o""[①]，民办学校呈现蓬勃发展的态势，成为我国社会主义教育事业的重要组成部分。我国民办学校大部分是由举办人出资兴建的。民办学校的出资人权益产生于举办人对民办学校的出资行为。对于民办学校出资人因创办民办学校所形成的出资人权益可否成为执行标的，是人民法院民事强制执行中随着民办学校的蓬勃发展而衍生出来的一个新型的执行问题。对民办学校出资人权益的执行因涉及诸多的法律法规，政策性极强，且事关民办学校的发展和我国法院的司法权威，因而在民事强制执行中需谨慎对待。纵观我国有关民事强制执行的法律法规及司法解释，对民办学校出资人权益能否强制执行以及如能执行应如何执行均无规定，是一盲区。但笔者相信，随着《民办教育促进法》的深入实施以及我国民办学校的蓬勃发展，事关民办学校的纠纷会越来越多，相应的此类执行案件也会越来越多，法院应如何应对？它将会客观而现实的摆在执行法官的面前。本文拟对这一执行前沿问题进行探讨，权作引玉之用。一、民办学校出资财产归属争议及其评述民办学校是相对于政府办学而言的一种现代教育组织形式，类似于西方国家的世俗性私立学校。依据我国《民办教育促进法》及其实施条例的相关规定，民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人利用非国家财政性经费而出资或捐资举办的各级各类学校，但不包括军事、警察、政治等特殊性质教育的学校。从这一定义可知，民办学校出资人对于民办学校的出资方式主要有两种：捐资办学和投资办学。对于由捐资而成立的民办学校，因捐资者捐出的财产一旦为学校或国家所接受，按我国《民法通则》、《合同法》等法律的相关规定，捐赠的财产不属于捐资者所有，执行法院对已捐赠出去的财产自然是无法强制执行的。\o""[②]因此本文中所论述的民办学校仅是指符合办学条件的举办者出资一定数量财产而成立的民办学校。虽然我国《民办教育促进法》第35条明确规定了民办学校财产属于法人财产，其所有权归民办学校所有并受法律保护，而投资人（不论为自然人还是其他法人）一旦投资民办学校，所投入资产的管理和使用权将归学校而不再归投资者所有；但该法第51条规定了民办学校的出资人享有取得合理回报的权利。\o""[③]同时，该法59条对民办学校终止并进行财产清算后剩余财产的处理作了规定，明确民办学校终止后，在“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财⑶谁投入谁所有说。该观点主张应当按照民办学校财产来源的结构，划分民办学校的财产归属权。具体说就是，国家、集体、私人，谁投入就应该属于谁所有，要如实分清。⑷具体区分所有权说。该观点主张应区分营利性学校和非营利性学校两种情况，分别界定民办学校的财产归属权。该说认为，非营利性学校的财产所有权应归学校本身；而营利性学校的财产所有权则尚应区分以下几种情况：一是举办者或者公民个人出资形成的校产，产权归出资者个人所有；二是社会各界的捐资、赞助以及学校自身运转过程中增加的资产，产权归学校所有；三是由企事业单位投入的资金或实物形成的校产，产权归投入的企事业单位所有；四是由政府的直接或间接投入形成的校产，产权归国家所有。上述四种观点在对民办学校出资人出资财产的归属上见仁见智，分别从不同的角度和侧重点出发，得出不同的结论。综合上述四种观点，除了第二种观点外，其他三种观点其实多少都承认“谁投入谁所有”的原则。换言之，民办学校出资人对其出资的财产享有所有权。笔者认为：民办学校出资人虽带有追求一定回报的目的，但这部分出资财产不能认定归出资人（举办者）所有。我国《民办教育促进法》第三十五条明确“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。据此，无论是捐资成立的民办学校还是出资举办的民办学校，其捐资者或者出资人一旦将财产投入民办学校，这部分财产即归民办学校所有，而与捐资者或出资人无关，出资人并不因出资而对所举办的民办学校资产享有所有权。具体而言，民办学校出资人的出资行为就其法律效果而言，主要有两个方面：其一，出资行为是出资人向民办学校让渡其财产权的行为。出资行为完成后，出资人不再享有该部分财产的占有、使用、收益和处分权；其二，出资行为是创设民办学校法人财产权的行为。出资人出资的财产作为一个独立的整体，形成民办学校的法人财产，它是民办学校法人财产的最初来源,也是主要的来源\o""[⑦]。出资行为完成后，出资人和民办学校形成了如下的财产关系：其一，出资人出资的财产成为民办学校独立的财产，它独立于出资人的其他财产，和出资人的个人财产不能混同；其二，民办学校对该财产享有完全的占有、使用、收益和依法处分权（即法人财产权），出资人不能抽逃出资或侵占民办学校的财产；其三，民办学校以自己全部的独立财产对外独立承担民事责任，资不抵债时，不需要出资人以自己的其他个人资产代民办学校偿债。概括上面分析可见，我国民办学校的出资人在出资后至民办学校存续期间，对出资到民办学校的财产不享有所有权。那么是否就意味着民办学校出资人在出资办学后对其出资的财产就无任何民事法律关系上的权益呢？答案是否定的。因为出资人在让渡其财产权的同时也获得了相应的对价，即对民办学校所享有的出资人权益。就本质而言，民办学校的出资人权益，就是出资人对其出资的民办学校所享有的股权\o""[⑧]。出资人对民办学校的股权就是确定出资人之间以及出资人与学校之间相互关系的纽带。股权是出资人权利的集中体现，出资人的各种权利，都是在股权的基础上产生，是对股权的分解和细化。民办学校与出资人的这种关系，同公司与其投资人之间的关系很相似。投资人向公司让渡其财产权，以换取公司的股权，从而成为公司股东，并享有股东权。所不同的是，出资人对民办学校的股权与股东对公司的股东权在性质和内容上都有很大差别。前者是主要以公益为目的，而后者是以营利为目的；前者以管理权等非财产性的权利为主要内容，而后者则是以财产性权利为主要内容。股权虽然彰显了出资人对民办学校的权利，但是，它也设定了出资人权利的界限。股权的存在是以民办学校具有法人资格为前提，这表明出资人和民办学校是两个彼此独立的民事主体，出资人必须尊重民办学校的法人资格，而不能对民办学校肆意而为,滥用其对民办学校的控制权。股权的行使有其特定的规则，出资人只能按照股权的行使规则来享有和行使其对民办学校的出资人权益，而不能逾越和破坏这些规则。二、出资人财产性权益的内容所谓财产性权益，是指具有财产内容的权益，这一类权益对于民事强制执行是具有决定意义的，因为：“由于民事债权主要体现为一种财产权，对财产权的满足也是以对于财产的转移为内容，民事执行主要是财产执行。”\o""[⑨]财产性权益的确认对投资性出资人具有重要意义，因为出资人可以据此对自己的利益有一个长远的明确预期，更愿意对学校进行长期投资和长远规划，从而减少其短期的“投机”倾向。根据《民办教育促进法》及其实施条例，并结合相关的法理，笔者认为出资人的财产性权益主要有三种：合理回报权、股权转让权和剩余财产分配权。(一)出资人的合理回报权我国《民办教育促进法》第51条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必须的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的办法由国务院规定。”该法的《实施条例》第44条进一步规定：“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。民办教育促进法及本条例所称办学结余，是指民办学校扣除办学成本等形成的年度净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，并依照本条例的规定预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必要的费用后的余额。”这是《民办教育促进法》的一个重大突破，“是我国第一次以国家立法的形式确认了合理回报的合法性，民办学校把营利从暗箱操作变成阳光下的行为。”\o""[⑩]合理回报权类似于有限公司的股东取得股息或者参与分红的权利。但由于民办学校属于公益性教育机构，“这种回报是有条件的，是有限制的。回报的提取程序也必须依照法律法规的规范。”\o""[11]这不同于以营利为唯一目的的企业，民办学校的出资人只能提取“合理回报”。(二)出资人的股权转让权当出资人因不愿意继续从事教育事业或者其他原因需要退出民办学校时，如果他不愿意捐献自己的财产，他就要收回自己投入到学校的财产。当然，在学校正常运作的情况下，出资人不可能以解散学校、分割学校财产的方式退出。这就要求立法必须给出资人一个合理的退出的渠道，否则他就要被“套牢”。将出资人“套牢”在民办学校中，这既不利于保护出资人的权利，也会对潜在的出资人产生“吓阻”效应，不利于民办教育事业的发展。最好的退出方法就是，允许出资人将其持有的学校股权转让给其他人，通过收取股权转让价金来收回其出资。这种方法既可以让出资人平稳退出和新的出资人进入民办教育领域，又能保持民办学校的持续健康发展。为此，《民办教育促进法》第9条规定“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。”这可以看成是股权受让主体的资格条件。第54条规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关批准。”这条可以看做是对民办学校出资人股权转让的程序性规定。但对于如何转让及转让的条件并未具体规定。(三)出资人的剩余财产分配权在民办学校终止时，需要收回民办学校的全部债权和清偿其全部债务，并对民办学校的财产进行依法清算。清算完毕后，民办学校的法人资格灭失，不能再享有财产权。如果民办学校的全部财产在清偿全部债务和应付帐款后还有剩余，出资人就有权按照各自的股权份额对这部分剩余财产进行分配，这就是出资人的剩余财产分配权，它是出资人的固有权利。《民办教育促进法》第59条规定的民办学校清算时的财产清偿顺序是：“(一)应退受教育者学费、杂费和其他费用；(二)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；(三)偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。”上述规定明确了出资人的剩余财产分配权。笔者认为，确认出资人剩余财产分配权，使出资人以及潜在的出资人明确，他并不是永久性的失去其投入到民办学校中的财产，如果其在学校存续期间要求退出，他可以通过转让自己的股权来收回出资，如果民办学校终止，他也可以通过分配学校的剩余财产来收回出资。这样，就可以解除出资人的后顾之忧，让他们放心的投资办学。当然，并不是所有的民办学校在终止时都有剩余财产可分配。是否有可分配的剩余财产及其多少，还取决于学校的运行状况。例如，因资不抵债无法继续办学而被人民法院组织清算的，出资人是不可能有剩余财产分配的。以上三种权益是出资人所享有的财产性权益。民办学校出资人权益不仅包括财产性权益，还包括管理类的权益，如在学校决策机构中的成员权、表决权、知情权和监督权。\o""[12]因管理类权益不具有财产性质，不能成为执行标的，故在此不详述。三、强制执行出资人权益的可行性纵观我国有关民事强制执行的法律法规及司法解释，对民办学校出资人权益能否强制执行并无明确规定。笔者认为，对民办学校的出资人权益强制执行不违反法律的强制性规定，具有必要性、可行性。（一）民办学校出资人权益成为执行标的的必要性。从法理上讲：原则上，债务人的任何财产均可用于清偿金钱债务，所以，执行机关可对债务人的任何具有金钱价值的物或者权利执行，无论是债务人的现有财产还是债务人将来可以取得的财产。\o""[13]按照现行有关法律规定，被执行人的自有财产，不论是动产还是不动产，也不论是股权还是其他财产性权益等都是作为被执行人承担执行依据所确定债务的责任财产。从我国民办学校蓬勃发展的形势看，大量的民办学校出资人因投资、借贷或者其他经营活动，必然有一部分出资人成为执行程序中的被执行人。在民办学校出资人无其他财产可供执行或者其他财产不足以清偿所有债务的情况下，有必要将其对民办学校的权益纳入执行标的的范围。（二）民办学校出资人权益不属于法律规定的执行标的豁免范围民事执行标的豁免制度是指在民事执行程序中，法律基于基本人权和社会公序良俗等方面的考虑，明确规定对被执行人的财产和行为在一定时间和范围内免于强制执行的制度。没有法律的明文规定，就没有执行豁免。\o""[14]笔者查遍我国的法律法规，并未禁止执行民办学校的出资人权益。这里有一个需要注意的问题，一般认为学校的教育设施、医院的医疗设施等基于社会公益财产是不得作为执行标的。但通过以上的分析，民办学校出资人和民办学校是各自独立的民事主体，在民办学校存续期间，不允许直接执行出资人投入到民办学校的财产，只能执行其出资人权益。（三）民办学校出资人权益成为执行标的的可行性。一般认为，财产性权作为执行标的，必须具备的条件是：须为独立的财产权利，可以独立处分；须具有财产价值；须具有可转让性，只有通过转让，其财产价值才能得到实现。\o""[15]民办学校出资人权益基于出资人的出资行为而产生，其不附属于出资人的其他权利，是出资人的独立财产权利；民办学校出资人财产性权益中合理回报权和剩余财产分配权具有明显的财产价值和可转让性，而股权转让权在转让后也可以金钱形式量化。由此可见，民办学校出资人权益符合执行标的的条件。四、对民办学校出资人权益的强制执行在明确了民办学校出资人权益可以作为执行标的的前提下，以下将讨论对其强制执行应注意的问题以及具体的执行程序。（一）对民办学校出资人股权转让权强制执行应注意的问题在民办学校出资人三种财产性权益中，合理回报权和剩余财产分配权的强制执行相对简单：只要出资人在民办学校存续期间从民办学校取得合理回报或者在民办学校终止清算时存有剩余财产，人民法院均可向协助单位发出裁定和协助执行通知书予以提取或者扣押。相对难以把握的是出资人股权转让权的执行，笔者认为对出资人股权转让权的执行应注意如下问题：（1）财产除尽原则所谓财产除尽原则，是指债务人没有其他财产可供执行，或者其他财产不足以清偿债务时，才对出资人股权转让权进行强制执行。理由是：由于民办学校肩负着教育的功能，具有很强的社会公益性。如果将民办学校出资人的股权强制转让给第三人，会将新的合作伙伴强加给其他出资人，新老出资人可能由于办学理念及办学方向上的差异而产生冲突，最终有可能使民办学校的发展受到影响。另外，民办学校毕竟不同于单纯以营利为目的的企业，基于教育的特殊性，法律对于出资人由一定的资格限制，这也影响到潜在的股权受让人参与到民办学校中的热情，特别是对于声誉不佳、规模较小的民办学校，有可能出现无人参与竞买民办学校出资人股权的尴尬场景。所以在这执行的过程中，只要出资人有其他便于执行的财产时，那么出资人权益就应当免于执行。（2）其他出资人的优先购买权问题。笔者认为:应比照公司法的规定，在某个出资人对民办学校的股权面临转让时，其他出资人应有同等条件下优先于其他潜在购买人购买的权利，即享有优先购买权。之所以规定其他出资人的优先购买权，目的在于确保老出资人对民办学校的既得利益，使老出资人能够实现对民办学校的控制权，保持民办学校的稳定，避免强制执行对于民办学校和出资人造成过大的影响。（3）出资人股权的价值评估问题。对于出资人股权转让权的执行，其难点在于出资人在民办学校的股权价值如何确定的问题，这涉及复杂的民办学校资产的最终归属问题。民办学校的资产可以分为两块，原始资产以及办学过程中滚动积累形成的资产。民办学校的原始资产主要包括：出资人的出资、捐赠者的捐资及国家的投入。滚动积累的财产主要包括：学校经营性结余（如学费等）、社会捐赠、国家投入等。这些资产是否都能作为出资人股权评估的基础财产呢？先看一个案例，刘立民与赵淑华因离婚涉及民办学校校产分割案：\o""[16]刘立民与赵淑华于１９８７年１月登记结婚。１９９３年１２月双方在沈阳共建某武术学校（民办学校）一所，法定代表人为刘立民。１９９５年９月，赵淑华向沈阳市中级人民法院提起离婚诉讼。审理中，经委托评估，该学校的房产、汽车等校产价值近２００万元，并有２０万元学校经费在刘立民处。双方对学校的共同财产分割问题有争议，未能达成协议。一、二审法院审理后，都将学校财产（包括学校房产与汽车等动产）及２０万元经费全部认定为夫妻共同财产而进行了分割。后刘立民向最高人民检察院申诉。最高人民检察院经审查，以办学积累的财产应归国家所有，原判将学校的全部财产认定为夫妻共同财产错误为由，向最高人民法院提出抗诉。最高人民法院将该案交由辽宁省高级人民法院再审。

再审过程中，法院对适用的法律问题形成了两种不同意见并向最高人民法院请示。最高人民法院经研究，于２００３年８月７日以（２００２）民监他字第１３号做出以下答复：（１）刘立民、赵淑华夫妻共同投资办学，应共同享有办学积累中属于夫妻的财产权益。原一、二审判决将办学积累全部财产认定为刘立民、赵淑华二人的共同财产进行分割没有法律依据。（２）刘立民、赵淑华夫妻离婚，已丧失了共同办学的条件。对其共同享有的财产权益应予以分割。根据本案具体情况，为维护学校完整，学校由赵淑华单独管理，赵淑华应对刘立民丧失的财产权益以及由此丧失的期待利益予以补偿。补偿数额可参照原二审判决的数额。在该案例中，明确了民办学校办学积累的财产不是都属于出资人。出资人的股权价值评估的基础财产只能是全体出资人的出资财产及其部分增值资产。部分增值资产的计算方法为现有的总资产（包括负债）减去国家的投入、捐赠人的捐资、发展基金、及其他必须的费用。如果有多个出资人时，作为被执行人的出资人的股权份额的确定应该是按原始的出资份额来计算。（4）股权转让后的协助单位的问题。根据我国《民办教育促进法》第九条至第十八条的规定，我国民办学校的设立，需经审批机关的资格审查，符合设立条件的作出书面的批准决定并颁发办学许可证。民办学校凭借审批机关颁发的办学许可证，到民政机关进行登记，民办学校就此设立。所以，在买受人依照拍卖或者变卖取得民办学校出资人股权转让权的情况下，可以凭借人民法院的确权裁定，并提供相关的身份证明材料到审批机关（即各地的教育主管部门）接受审查。审批机关认为其符合民办学校出资人资格的情况下，应向买受人提供书面的证明材料，买受人凭此材料和人民法院的确权裁定到当地的民政部门办理民办学校出资人变更登记，正式成为民办学校新的出资人。（二）具体执行程序在以下的篇幅中，笔者重点讨论三种财产性权益的执行程序问题（1）对出资人合理回报权的执行。笔者认为可以规定为：被执行人是民办学校出资人的，其从民办学校应得的合理回报，人民法院应当向民办学校发出执行裁定和协助执行通知书予以提取。出资人预期从有关民办学校中应得的合理回报，人民法院可以采取冻结措施，禁止到期后出资人提取和有关民办学校向被执行人支付。到期后人民法院可以从有关民办学校中提取，并出具执行裁定和协助执行通知书。以上规定在执行中可能会遇到一定的问题。由于我国立法将民办学校区分为：捐资举办的民办学校、出资人不要求取得合理回报的民办学校、出资人要求取得合理回报的民办学校，不同类别的民办学校可享受的政策优惠又不一样，这导致大多数出资人出于自身利益的考虑，将民办学校的类别注册为“不要求取得合理回报的民办学校”，例如，“上海到目前没有一所民办学校要求合理回报，江西59所民办高校仅有3所要求合理回报”\o""[17]但实际情况是，现阶段大多数出资人都是出于投资目的办学，获取回报是其目的之一，这已经是一个不争的事实。根据全国人大教科文卫委员会的调查，民办高校的私人或者法人投入中，仅有10%属于非营利性、公益性捐赠，而90%是谋求营利与回报的投资。\o""[18]实践中，民办学校的出资人往往利用对民办学校的控制权而取得高于“合理回报”的利益，出于营利目的的出资人一般有两种选择：其一，采取手段变相分配学校利润或侵占学校资产；其二，由于对自己的权利缺乏明确预期，常热衷于短期套利，以尽快收回投资和收益。如抽逃资金、挪用办学经费或者有其他涉嫌经济问题的行为。\o""[19]所以对于民办学校出资人合理回报权的执行，不能仅凭民办学校章程或者办学许可证上“不要求取得合理回报”的记载而不执行，而应当由人民法院委托具有合法的审计资格的会计师事务所对民办学校的财务状况进行审计。“人民法院在强制执行中，借用社会审计力量，对被执行人履行义务能力的全部资产、负债、损益和所有者权益等强制进行审查，发现被执行人有无可供执行的财产证据判定被执行人有无履行义务能力的真实状况，为法院采取相应执行措施做好事实和法律方面的准备”\o""[20]执行审计调查，一般应由申请执行人向人民法院申请。人民法院依照审计的结果，对实际取得合理回报的出资人应当按照以上的规定提取其合理回报。（2）出资人股权转让权的执行对于出资人股权转让权的执行，笔者认为：出资人在民办学校中的股权，人民法院可以采取冻结措施；冻结出资人股权的，应当向民办学校及审批机关发出执行裁定书、协助执行通知书，通知其不得办理股权转移手续。拍卖、变卖出资人股权前，人民法院应当委托资产评估机构对股权价值进行评估。其他出资人在同等条件下享有优先购买权。对于出资人股权转让权的强制执行中，有三种变价方式：一是委托合法的拍卖机构对股权实施拍卖；二是由执行机构实施变卖；三是在拍卖、变卖不成的情况下，经申请执行人同意以股权抵偿。当然，也应当允许被执行人在执行法院的监督和申请执行人同意的前提下，自行转让其股权。执行法院应当主动监督股价的确定、交易过程，并有效控制交易款项。（3）出资人的剩余财产分配权我国《民办教育促进法》第59条规定：民办学校偿还上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。但有关法律、行政法规是指哪些法律、行政法规并不清楚。要正确适用该条规定，则必须研究立法过程，探求立法原意。笔者通过研究立法过程可以看出，在处理民办学校剩余资产的问题上，立法者的意图是既要坚持民办学校的公益性质，又要充分考虑民办学校出资人的利益，以利于鼓励社会力量办学。\o""[21]第五十九条所述的有关法律应指《民法通则》、《公益事业捐赠法》、《公司法》等民商事法律。行政法规应为《民办教育促进法实施条例》。另外，《促进法》第59条规定的“清偿上述债务后的剩余财产”并不是都可以由出资人分配，这里面可能还有国家出资或社会捐赠的资产。出资人分配的剩余财产，只能是国家出资、社会捐赠以及其他不应当由出资人分配的财产之外的剩余财产。综上，笔者认为，对于民办学校出资人剩余财产分配权的执行，应规定为：民办学校出资人的剩余财产可以执行，由人民法院的执行机构向民办学校的清算组织发出执行裁定和协助执行通知书予以提取。所谓民办学校出资人的剩余财产是指民办学校在清偿相关债务后有剩余财产的，扣除国家出资、社会捐赠后的财产。

（本文荣获金华市法院系统第二十届暨法官协会第十五届学术讨论会优秀奖）民办学校债务纠纷案件多发影响社会稳定深圳一线办案法官呼吁加大监管力度规范管理法制网记者游春亮通讯员苏华文吕静近年来，蓬勃发展的民办教育在外来人口居多的深圳市宝安区中占据了极其重要的地位。据统计，该区共有民办学校94所在校学生16万余人，分别占全区学校数量的51.65%和在校学生数量的51.59%。但该区民办学校债务纠纷案件近年来显却多