公共选择理论的主要内容

公共选择理论的主要内容公共选择理论是介于经济学与政治学之间的新的交叉学科。它以新古典经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究政治市场上的主体（选民、利益集团、政党官员和政治家）行为和政治市场的运行。1.公共选择理论方法论形成的理论基础。公共选择理论是以公共财政理论为理论之源的，因为财政理论是关于政府税收和政府支出的理论，涉及到公共产品的供给与消费。政府税收和政府支出是政府或集体的活动，在政府的收支过程中，消费者面对的是国家或政府，而不像在经济市场上，他面对的是企业。这些特点把财政学与经济学中的其他分支区别开来。经济学理论大都集中研究非政府的决策人（如消费者、生产者）的活动，财政学则把公共经济引入解释私人经济活动的分析体系。为此必须研究税收和支出选择的政治决策机制，而政治决策则是公共选择理论研究的主题。19世纪末，瑞典经济学家维克塞尔提出了政治自愿交易学说和一致性原则。他认为，没有个人利益就没有任何利益。人们正是基于自身利益，通过自愿的交易来形成所需要的政治过程的结构。在市场上，个人用一种物品交易另一种物品；在政治上，个人交易他们同意的公共需要的成本份额。由于政治行为人是在一定的规则内做出选择的，所以规则是极其重要的。如果判断规则是否重要，就需要确立某种标准来进行检验。用全体一致的原则来检验政府活动的效率是最好的检验原则。在维克塞尔之后，另一位瑞典经济学家林达尔提出了公共产品理论。林达尔在1919年发表的《公平的赋税》一文中，根据维克塞尔的自愿交易学说，认为公共产品的生产同私人产品的生产一样，都是社会成员各自交易的获益的行动。人们通过公共产品的消费获得满足，人们缴纳的税款则是为公共产品的生产支付的成本价格。政府在一定时期提供的公共产品的数量不是任意的，而是由不同利益的社会成员进行相互交易的均衡点来决定的，并由此确立了公共产品市场与政治市场相均衡的理论基础。19世纪的社会契约理论家们认为，人类曾经生活在一种没有法律和政府的自然状态中，并且由于这种自然状态缺少一个公正的、强有力的裁判者而相互为敌。于是人们便通过相互订立契约，把部分自然权力让给社会，从而产生了国家和政府。政府的权力不是无边无际的，它受宪法的制约；统治者也必须遵守社会契约，否则选民有权推翻他。这种自然法思想和有限政府学说构成公共选择理论中的国家学说的基础。西方主流经济学家自20世纪20年代以来，致力于分析市场的缺陷，强调政府干预的合理性，把纠正市场失灵的希望寄托于政府，把政府看成是一部超级机器，是集体利益的体现。公共选择理论并不认为政府就是公共利益的直接代表，而是只有通过政治程序或在“一致同意”的条件下，才能实现公共利益目标。塔洛克发现，资本主义企业和行政部门的区别在于个人在其中的表现不一样，而在规定他们追求个人目标时自治程度的行为准则和制度约束在私人企业中要比在政府部门中严格得多。由此产生了一个反常结果：在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在行政机构中，人们却有可能恣意追求个人利益最大化，而不管这些个人利益是否符合公共利益。这不但为“政府失灵”提供了微观分析基础，而且成为公共选择理论的重要特征。公共选择理论是布坎南从政治制度的角度出发,根据“控制官僚主义特权的蔓延滋长”的需要而创立的。它是一种用经济学的方法研究非市场决策或政府———政治行为及过程的“新政治经济学”。公共选择理论的出现,不仅对现代经济学与政治学的研究都具有一定创新和方法论意义,而且对我国政府如何更好的进进行管理,处理好政府和市场的关系具有重要的启发。2.公共选择理论它包括两层含义:一是集体性,单个个人的决策不在考虑范围内,但只要有人群的地方就必须要有集体决策。二是规则性,为使人与人之间存在的偏好差异行为能够有效的协调起来,必须进行集体决策以制定能够满足一般人偏好的规则。公共选择理论研究的范围是:国家、政府、国防、教育、分配、环境等国家各个方面。公共选择理论认为,政治是一个经济学意义上的市场,供方是政府,提供公共产品和服务。消费者是公众,购买或享受政府提供的公共产品和服务。政治和经济领域的基本行为单位都是独立的个人。同一个人,如果在经济领域是自私自利的,不可能在政治领域发生彻底的改变,不可能仅仅因为他的政治角色而变得大公无私。再次,由于其逻辑起点是“经济人”的概念,因此认为政府机构不再是具有强烈独立倾向的集体,而是由一个个“经济人”组成的。无论是作为个体的人还是组织,都有自己的利益,都需要与他人与其他组织发生联系与利益关系,为此也要通过选择以求得最大利益的实现,从而通过公共选择来整合多种利益主体的利益以求得平衡。公共选择理论把政府当作一个有自身利益的实体,政府失败是不可避免的,这就打破了传统政治学理论对政治人假设的幻想,即政治家和官僚会为了公众利益而工作,政府失败只是偶尔的操作失误,可以由政府自身加以纠正。主张为了将政府失败降低到最小的程度,公共选择的参与者所能够做到的是尽量完善政府管理过程,加强对管理者的监督,加大约束力度。公共选择理论的核心是政府与社会的关系问题。它认为没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。因而,它主张设立私营企业、非盈利机构等公共部门以取代处于垄断地位的政府官僚体制;实现公共组织之间的充分竞争以及公共服务组织小规模化;通过分权实现权威分割,允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉,等等。公共选择理论把分析政府行为效率以及促使政府最有效工作的规则制约体系作为其最高目标,认为市场常会失败,需要政府干预。但市场的缺陷或失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件,市场解决不好的问题,政府未必解决得好。因为选民与政治家的“经济人”特征及政治市场运作的特殊性,决定了政府机构工作的低效性,而且政府的公共政策也会发生偏差。因而,要想提高政府效能,不能仅指望为公共利益而奋斗的代理人的觉悟和努力,更重要的是改革约束政府运转的规则。公共选择学派主要理论贡献主要有两方面：一是政治市场学说。公共选择学派把国家的决策过程看成类似市场的、由公共品的供求双方相互决定的过程。他们分析了从个人偏好推导出集体偏好的困难，论证了公共选择过程中不同规则的缺陷，提出了以一致同意原则作为类似市场帕累托最优的效率判断的标准。这个学说的中心是关于投票理论的论述。二是对官僚主义行为的分析。公共选择学派认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团也会有自己的利益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化，由此甚至会导致政府的变异，如大量滋生寻租与腐败现象等等。他们否定了“二元性的假设”，将经济学对人的分析假设重新统一到“经济人假设”。首先关于投票理论。根据公共选择学派的投票理论，全体一致的选择制度是一种符合帕累托改进条件的制度安排。因为理性的经济人在投票表决时，只有在对自己有利时才会投赞成票，如果对自己有损害，就会投反对票，如果对自己无关，那就会投弃权票，置身事外。所以，在全体一致制度安排下，不可能发生任何非帕累托改进的变化。由于帕累托改进型的变化有利于至少一个人，并且肯定不会不利于任何人，所以这种变化不会遇到任何阻力。由于人与人之间存在着价值判断或效用函数上的差异，达成一致就要经过磋商和谈判。参加磋商的人越多，磋商所需的费用越高，达成一致同意的可能性越小。达成一致的成本被称之为“决策成本”。当决策成本相当高时，社会就会因缺乏决策效率而遭受损失，甚至根本不能达成提供公共物品的协议。因而，出现了多数票制规则。公共选择学派的投票理论表明，在公共选择中个人的利益和偏好以及社会集团的利益和偏好必然会以某种形式来影响公共选择。一项公共选择应当是全体一致通过的才是真正反映社会全体成员利益的，也就是说从经济上来说它是能够保证帕累托最优化实现的。布坎南认为，由于“不确定性面纱”情况的存在，对公共选择的全体一致通过是可能的。但是由于人们认识到其中产生的决策成本，所以在大多数的情况下，人们是采用绝对多数规则或过半数规则。但是，对这一规则过度简单地应用，将会产生有害的效果。例如，多数人可以通过政府对市场的干预改变资本的收益和成本，使之有利于多数人而有损于少数人；可以通过过度再分配的法案使少数人的财富转移到多数人那里去，可以为建设对多数人有利的公共工程而增加少数人也必须承担的税收，等等。由于只对多数有利的法案或工程的成本要强制性地由所有人承担（以纳税的形式），对于多数派中的一员来说，成本收益计算的结果对他是有利的，因而他的投票行为是理性的。但从整个社会来看未必是有利的。多数人从再分配中所获得的利益，也许抵偿不了少数人、以至全社会所遭受的福利损失。当然，在这一公共事物中的多数，在另一次决策中可能是少数。这种情况可能会袋子投票交易。其中一种主要的形式是互投赞成票，即用今天我投你得票来换取你明天对我的投票支持。但连续不断地采取互投赞成票的策略，从整个社会看会导致对具有较低价值的公共物品评价过高。其次是关于官僚理论。官僚是一种政治体制最基本和最重要的载体，其行为动机和行为方式直接决定着制度的运作过程和运作结果。对官僚体制的经济学分析旨在回答这样几个问题：官僚的行为动机是什么？政府机构怎样作为组织来运作？官僚机构运作的外部环境如何影响官僚的行为？理性官僚的整体行为策略是什么？公共选择学派认为，官僚们所追求的是高薪、特权、权力、恩惠等等，而这些都是与财政预算的规模正相关的。由于中间投票人的意愿在实际生活中是难以准确地掩饰出来的，因此，官僚们总会扩大预算规模，造成公共产品的过剩，而公共产品的过剩就是国家机构太大的法律和制度；制度的优劣主要根据这种制度在促进“一般利益”方面的成功或失败来判定；好的或有效率的政策并不是产生于政治家的英明或智慧，而是产生于有效率的公共选择机制。公共选择学派把交易经济学的分析方法和工具用于研究政治学的问题，如选举规则、选民行为、党派政治、官僚体制等，它通过对不同民主制度下的公众选择在结果上的差异的较深入研究，发现“一致通过”和“多数通过”等不同的投票规则对决策质量产生了不同的影响，使得公共选择理论非常注重规则及规则选择。认为政治的功能就在于建立起人们都能遵守的规则以协调冲突。公共选择学派展开的“公共选择”问题分析方法是一场经济学分析方法的革命。这场革命的重要意义在于：公共选择学派把人类的经济行为和政治行为作为统一的研究对象，以经济人为基本假定和前提，运用统一的微观经济学分析方法等去研究传统上被分开的经济学和政治学两个学科领域中的选择行为，扩展了经济学分析方法的应用领域；同时，改变了经济理论的传统的发展趋势，使经济理论的研究与现实经济运转的实际联系越来越紧密了。五、评述公共选择理论的基本假设是亚当·斯密时代形成的“经济人”假说;不同的是,公共选择理论把“经济人”假设由经济市场行为分析推广到政治市场行为分析,从而运用经济学的前提假设与逻辑方法来研究政治学的相关主题,拆除了主流经济学和传统政治学之间的藩篱,重建了新政治经济学的理论体系。1．政治市场上的需求方面。作为理论性的“经济人”,没有理由认为单个选民在选票箱前的行为与单个消费者在超级市场上的行为动机有本质上的区别,其投票与否以及投谁的票要建立在自己成本——收益算计的基础上。在其他条件相同的情况下,他一般宁愿投票赞成能给他带来“更多的东西”的政治家,而不愿投票赞成另一类政治家,后者的纲领将使他付出的成本高于给他带来的利益。此外,选民的投票行为需要去搜集信息,而这明显是需要成本的;相反,投票所能给选民带来的收益却是潜在的,而且关键是自己的一票影响选举结果的概率是极低的。因此,在权衡损益之后,选民的理性行为将使他不去搜集信息,而保持对政治、政党和候选人的“理性的无知”,这就是一些国家投票率低的原因所在。2．政治市场上的供给方面。在公共选择学者看来,政治家的主要目的是争取选票力争当选,他们不一定会按最大限度地实现公共福利的原则行事,尽管增进公共利益也可能是政治家目标函数中的一个变量,但是这个变量不是他的目标函数中的首要变量或权重最大的变量。布坎南认为,为了争取更多的选票,政治家在竞选时总是向选民许诺增加就业、扩大福利,他们当选后就通过扩大政府开支而不是增加税收来兑现自己的承诺,因为增加税收是不受选民欢迎的。其结果必然是,庞大的政府开支伴随着巨额财政赤字。进一步讲,政府行为最终是由组成政府的个人——官僚——的动机确定的。他们也是“经济人”,也会在政治市场上追求着自己的最大效用,而把公共利益放在次要地位。因此,作为效用最大化的官僚将也是“预算最大化的官僚”。他们官气十足,铺张浪费,不关心群众利益,贪图个人安逸和享受,导致工作效率低下的工作作风和领导作风。公共选择理论认为,这就是官僚主义的基本含义。3．寻租理论。公共选择理论看来,政治市场上公共选择的供需双方之间极易产生寻租行为。寻租往往表现为利用各种合法或非法的手段(如游说、疏通、拉关系、走后门等)游说政府,以获得拥有租金的特权,是“用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润”。可见,寻租是政府干预的副产品,其实质就是“权钱交易”。显然,寻租行为不仅破坏了市场经济公平竞争的原则,造成社会资源的配置状况比市场经济的效果更差,而且还会导致腐败,影响政府声誉和增加廉政成本。4．政府失败及其矫正。公共选择理论基完成了对政府市场上各类政治主体及其运行的经济学分析,得出了自己的基本结论:就像市场会失灵一样,政府也会失败,甚至会把事情弄得更糟。如前分析,政府失败主要表现为:没有代表性的政府、行为短期化的政府、扩张性的政府、低效率的政府和腐败的政府。正如西方主流经济学对市场失灵的分析旨在寻找矫正市场制度缺陷的方法一样,公共选择理论对政府失败的分析也合乎逻辑地促使他们去寻找矫正政府失败的方法。公共选择理论为此提出了两条思路:其一是宪法制度改革,其二是市场化改革。所谓宪法改革是指试图通过重新确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加制度约束或宪法约束,通过改革政治决策规则来改善政治。所谓市场化改革是指试图用市场力量来改善政府的功能,提高政府的效率,以克服政府失败。在公共选择理论看来,以往人们只注意用政府来改善市场的作用,却忽视了相反的做法:用市场的力量改善政府的作用。实际上,市场力量是改善政府功能的基本手段之一。譬如在政府内部确立竞争机制和激励机制,更多地依赖市场机制(如拍卖、承包等)来生产某些公共物品或公共服务,以缩小政府机构的规模。总的来说,对兴起于半个世纪以前,无论从理论上还是实践上都处于动态发展之中的公共选择理论做盖棺定论式的全面评判,尚为时过早。新政治经济学的理论体系。从经济学说史上看,经济学在亚当·斯密时代形成为一个完整体系时就叫做英法古典“政治经济学”。19世纪70年代开始的“边际革命”把注意力集中于分析如何在稀缺条件下的各种目标中做出选择,从此,经济学被限定为在现行既定的制度(实际上是资本主义制度)下研究稀缺资源如何配置、社会经济如何运行的科学。政治经济学也逐渐蜕变成为“经济学”,其研究范围和内容被大大缩小了。主流经济学家们一般不讨论或者有意回避政治或制度对资源配置和经济运行的影响。然而,研究经济学问题不能够脱离政治或制度。公共选择理论正是将政治和经济作为一个复合体来研究,试图恢复古典政治经济学的传统,重建新政治经济学体系。从经济学的角度看,它把政治、制度的因素看作经济过程的内生变量,把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中,这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当作经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的缺陷,较好地反映了当代社会中政治与经济、国家与市场的关系,政治过程与经济过程相互交织的现实。从政治学的角度看,公共选择理论从经济的方法入手分析政治问题,为日渐式微的行为主义分析框架注入了一针“强心剂”。这种视角革新了经济学分析政府行为的工具,揭开了政治决策过程“神秘的面纱”,构造了一整套论述官僚主义的普遍理论,从此将经济学和政治学的经济分析引入一个全新的境界。公共选择理论将“经济人”假设由经济活动分析推广到政治活动分析,这是一个大胆的创造,并由此产生了一系列富有启发性的结论。在此之前,政治学家与经济学家对人类行为的分析,采取的是两个完全不同的标准。在市场选择领域,人被假定为是自利的;在政治选择领域,人又被假设成是慈善、博爱的。现在,公共选择理论认为:人不是为了追求真善美而是为了追求自身利益而参与政治。这就打破了笼罩在政治家头上的神圣光环,对公共选择活动给出了与传统政治学不同的解释,此其一;其二,这为制度分析提供了一致的基础。对制度的分析必须假定人是自利的,否则,如果假定人人都是利他主义者,制度就没有必要被设计出来,也就无从比较各种制度的优劣。另一方面,公共选择理论以此来概括一切人的行为动机,这又未免失之偏颇。首先,自利和理性并非人永恒不变的行为动机。从历史的纵断面上看,人的自利和理性动机是随着商品交换的出现而逐渐形成的,“经济人”概念也不是从来就有的,而是直到商品经济和市场制度有了相当程度发展的亚当·斯密时代才逐渐形成的,并且必将随着市场制度的消亡而消亡。其次,“经济人”假设抹杀了政治活动和经济活动的差异性。与经济活动相比,个人往往出于理想、信念、归属感等非经济因素而参与政治。并且,个人在政治活动中对自己行为结果所承担的责任(成本)并不总是直接的,对他的行为带来的收益也不是独享的,这就淡化了人们进行理性的成本———收益计算的动力。再次,“经济人”假设把人的一切行为都归结为趋利避害、谋求自身利益的最大化是不全面的。现代社会科学,特别是行为科学的发展,提出了关于人性的种种其他假设。其中,马斯洛的需要层次理论得到了实验和观察的支持。最后,我们认为,人总是受一定的社会制度或规则塑造和约束的,分析人的行为不能脱离他生活其中的那个社会制度环境。填补空白的“政治失败”论。与正统派相比,公共选择理论毕竟敢于对资本主义进行制度分析,他们对市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端:如资本主义政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性等等进行了相当深刻的分析,在客观上粉碎了资本主义国家或政府及其官员一心为公的神话,揭示了西方政治制度的某些内在缺陷,在一定程度上指出了这样一个事实:现代西方社会面临的重重困难,与其说是市场制度的破产,不如说是政治制度的失败、政治决策过程的失败。应该说,这确实抓住了问题的关键。这就克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差,即注重市场缺陷研究,而忽视非市场缺陷或政府失败研究的倾向,在市场失灵论之外,补上对称的政府失败论,这无疑是当代西方社会科学研究上的一种突破,在许多方面填补了政府行为缺陷研究的空白。尽管相对于市场失灵论,公共选择理论的政府失败论尚未完全达到对称,但公共选择学说也的确证明了市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处