中国都市公共体育服务均等化发展的实证研究

中国都市公共体育服务均等化发展的实证研究

G80-05：A1000-520X(2009)09-12-05修回日期：2009-07-18基本公共服务是社会公平的底线，是政府的基本责任和公民的基本权利，它体现发展的社会属性。经过了30年的改革开放，我国又处在了一个新的历史起点上，由于我国经济发展和社会发展不够协调，特别是城乡发展不协调，城乡之间基本公共服务非均等化态势不断扩大，已经成为全面建设小康社会、促进社会协调发展的制约因素，需要在进一步完善社会主义市场经济体制的过程中，以满足全社会成员的基本公共需求为目标，尽快形成惠及全民的公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务均等化。1公共体育服务均等化内涵公共体育服务是指公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品[1]。符合公共体育特征的体育既有竞技体育中的“奥运争光”部分和高校高水平运动队部分，又有群众体育中的社区体育和职工体育等部分。此外，体育科研、体育医疗卫生等也可归于公共体育范畴。公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同的利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品和服务，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面的内容。其实质是强调“底线均等”，是指以政府为主体的各类公共组织考虑到公民的生活需要，在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，公民不因性别、年龄、民族、地域、户籍而受到不同的待遇，通过某一个层面的结果平等来达到机会的均等，为社会公众提供基本的、不同阶层具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共体育服务均等化作为公共服务均等化的下位概念，是政府公共服务均等化政策在体育领域的体现，是一种相对的要求，一般是指公共组织考虑到公民的生活娱乐需要，能够按照全国一般和一致的标准，提供基本的公共体育产品和服务[2]。由于我国各地在自然环境和资源禀赋方面存在差异，公共体育资源在地区和项目上分布不均等，按照经济学边际效益原理，将个别地区富余的公共体育资源投入到公共体育服务严重不足的地区，可以产生不同的边际效益，提高公共体育资源的配置效率。今天的改革，就是要以构建和谐社会要求为标准，加大政府对公共体育产品和服务建设的投入，优先安排和提供与人民群众体育需求相吻合的基础性产品和服务，加快建立覆盖全社会的公共体育服务体系，从而为公共体育服务均等化发展在公平与效率之间寻找一个博弈均衡的支点，促进地区间公共体育服务均等化进程[3]。2公共体育服务均等化发展应坚持的原则2.1公共性和公平性原则在公民社会，政府本身就是公民推举的管理公共事务的一个组织，公共性是它的核心。我国现阶段的基本公共体育服务对象指的不是某一部分人，也不是指的多数人，而是指“全体人民”，中共十六届五中全会已提出，要使“全体人民”共享改革发展的成果，因而基本公共体育服务具有公共性和公平性。2.2中央与地方分工协作原则考虑到我国现阶段的特点，尤其是地区差别较大，可以把我国现阶段的基本公共体育服务分为全国性基本公共体育服务和省级基本公共体育服务。重点改革和理顺中央与地方关系，合理界定中央与地方分工，强化中央和地方政府在基本公共体育服务供给中的责任，使基本公共体育服务职责分工与能力相匹配。2.3规范性和法制化原则推动我国现阶段的基本公共体育服务均等化，要充分借鉴国际经验，从我国的实际情况和公共体育需求出发来界定基本公共体育服务。实现基本公共体育服务均等化将是一个渐进过程，应加紧制定和完善基本公共体育服务的法律法规，在操作和运转中，做到有法可依，有法必依。2.4可持续性原则应充分考虑基本公共体育服务的供给对于社会成员发展能力的培养和对社会可持续发展的影响，考虑“代际之间”的公平，对资源、环境等可持续发展问题，不仅考虑当代人的发展，还要顾及下一代的可持续发展，应量力而行，循序渐进。当前我国推行基本公共体育服务均等化的重点应把缓解基本公共体育服务供给的区域差距放在首位。3都市公共体育服务均等化发展评价实现区域间公共服务均等化要求协调好政府与市场之间的关系，积极促进各地经济快速协调发展，但不应把地区生产总值的大小或经济增长速度的高低作为促进区域协调发展的唯一途径，而是应将不同地区的居民享有均等化的基本公共服务并享有大体相当的生活水平作为目标，确立转移支付力度，提高各地公共财政提供公共服务的能力和力度，其重点应定位于对教育、卫生、文化、体育等公共事业的支持。国内学者对公共服务均等化的研究时间并不长，但取得的成绩却是令人鼓舞的，已经基本形成较为完整的研究框架[4]。在基本公共服务均等化的主要范围、均等化的度量方法、实现均等化的主要途径等方面取得了不少共识；对财政转移支付的均等化效果进行了深入的研究，并取得了不少有价值的研究成果；计量分析方法在研究中的广泛应用，等等。判断公共体育服务是否均等以及均等的程度，除了依据定性的均等准则，更需要依据定量的判断指标。对此，国内学者对公共服务主要从财政均等化程度与公共服务水平两方面来设计相关指标，前者间接反映公共服务均等化的程度，后者直接反映公共服务均等化的程度，至今还没有提出评价公共体育服务均等化程度的指标体系[5-7]。本文在对体育发展程度、体育可持续发展、体育现代化、体育公共服务等评价指标中筛选出使用频率较高的指标，并考虑到数据的可获得性因素，初步选取人均占有公共体育场地面积、公共体育投入与财政支出的比例、体育管理人员与总人口的比例、每万人拥有社会体育指导员数这几项指标的最大最小之比和变异系数来衡量都市之间的差异[8]。3.1人均财政收支国际经济发展史表明，当一个国家人均GDP达到1000至3000美元，发达地区接近中等发达水平(人均GDP约为5000～6000美元)时，就进入了矛盾凸显期，有可能出现贫富悬殊、失业增多、城乡差距拉大和社会矛盾加剧等问题，必须从全局的角度统筹区域间发展，缩小地区间公共服务差距，实现社会公平正义。2006年，我国人均GDP首次突破2000美元，2007年12月末，我国外汇储备余额为1.53万亿美元，同比增长43.32％。财政收入连年增长，经济实力迅速增强。但是，经济上的飞速发展并没有带来社会的全面发展。相反，公众对公共服务的强烈需求与政府公共服务供给的明显不足或质量低劣之间的矛盾日益严重，纵向和横向基本公共服务非均等化程度突出，它已深深地制约着经济的进一步发展、社会的全面进步和人民生活质量的提高。主要表现在纵向和横向的不均等。纵向基本公共服务不均等是针对多级行政管理体制中，上下级政府之间提供基本公共产品差异状况而言的，它反映的是不同级次政府间各自所承担的基本公共产品供给职责与政府财政支出或财力之间的不均等[9-11]。在各级政府之间的事权和财权确认后，当某一级政府提供基本公共产品实现较高的水平，而其他级政府处于很低的状态，就意味着纵向基本公共产品不均等的存在。统计显示，2005年县级人均财政支出与其省级相比，东部的上海相差10.59万元，辽宁7.06万元，中部的安徽约6.5万元，西部的陕西12.5万元；比较市级与县级，上海相差4.27万元，陕西3.94万元。数据表明，在我国无论是经济发达或较发达的东部和中部省份，还是欠发达的西部省份，人均财政支出一致呈现按行政级次纵向层层递减的趋势，且差距很大，据此不难判断出我国纵向基本公共服务不均等的严重程度。横向基本公共服务不均等是指一国内部位于同一级次政府间各自所承担的基本公共产品供给不均等。在同级政府所承担的职责相同的前提下，当一个政府提供基本公共产品水平很高，而其他同级政府处于较低的状态，就意味着横向基本公共产品不均等的存在。在我国，基本公共服务横向不均等与纵向不均等同样存在很大差距[12]。就省级而言，2005年上海实现人均财政支出25.35万元，是同处东部沿海地区辽宁省的2.3倍，中部河南省的3.3倍。同处西部地区的西藏与青海相差近3倍。就市级而言，2005年东部的上海、广东、江苏和辽宁等四省市级人均财政支出均超过10万元，上海和广东接近20万元，而中部和西部其他省份均在7万元以下。如按地区总人口计算，县级差距同样很大。统计资料显示：2006年北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省、广东省6省市中，人均财政收入最大值为8683.6元，最小值为2194.28元，最大最小比值为3.96，变异系数为0.62；人均财政支出最大值为9892.93元，最小值为2666.56元，变异系数为0.59，人均财政支出都高于人均财政收入。由此，可以推断出各大都市居民的消费观念、消费方式和消费内容发生了巨大变化，消费需求多样化，消费结构进一步优化，消费支出呈现出不断向享受型、发展型和服务型消费升级的趋势。但是，公众对公共服务的强烈需求与政府公共服务供给的明显不足或质量低劣之间的矛盾日益严重，各省级和市级之间的基本公共服务不均等情况依然很大。3.2人均占有公共体育场地面积第5次全国体育场地普查数据显示：我国目前拥有各类体育场地85万个，占地总面积22.5亿m[2]，建筑面积为0.8亿m[2]，场地面积为13.3亿m[2]，累计投入体育场地建设资金共计1914.5亿元。以我国最近的人口普查数13亿计算，平均每万人拥有体育场地6.58个，人均体育场地面积1.03m[2]，人均投入体育场地建设资金148.15元。单看这个数据有较大的提高，而如果进行内部结构分解就可以发现，真正为普通大众享有的公共体育资源是极少的[13-14]。比如在85万多个体育场地中，属于大、中、小学校的场地占总数的65.6％，对社会开放的只占29.2％。公共体育场地设施所占比例很小，即使我国经济较发达广州地区，公共体育场地设施仅仅占其总数的4.13％，全国公共体育场馆仅占各类体育场馆设施的2.3％。全民健身活动设施主要包括室外全民健身公园、广场，室内全民健身中心、青少年俱乐部：室外全民健身公园、广场包括健身路径、小篮板、乒乓球台，室内全民健身中心包括篮排球房、羽毛球房、乒乓球房、棋牌室、健身房、游泳池。统计资料显示：2006年我国全民健身活动设施的人均占地面积为0.04m[2]，人均建筑面积为0.005m[2]。北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省、广东省6省市中，人均占地面积最大最小比值为15.49，变异系数为0.9。人均建筑面积最大值为0.02m[2]，最小值为0.0009m[2]，变异系数为0.79。用于全民健身活动设施的人均占地面积仅占全国人均体育场地面积的3.9％，人均建筑面积仅占全国人均体育场地面积的4.9‰，说明我国的全民健身活动设施严重缺乏，远远不能满足日益增长的公共体育需求，相当大的人群还是只能借助自然环境进行锻炼。3.3公共体育投入与财政支出的比例财政作为“政府从事资源配置和收入分配的收支活动”，是“调节社会总需求与总供给的平衡，以达到优化配工、公平分配、经济稳定和发展的目标”的收支活动[15-16]。因此，体育事业的政府财政就是在实现体育资源“优化配置”和“公平分配”，为体育提供公共物品，满足公共需要。体育经费收入由财政拨款、财政补助收入、事业收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入和其他收入构成；经费支出由行政事业性支出、事业单位经营支出、结转自筹基建支出、基本建设支出、对附属单位补助支出、其他生产建设支出、事业发展支出构成；在《体育事业统计年鉴》体育事业经费部分的各个收支科目中，没有群众体育经费收支科目。群众体育经费的收支情况是隐含在其他收支科目之中的，没有明确具体的群众体育经费指标及其金额。这同样反映了群众体育在体育事业中的弱势地位。我们仅以全民健身活动设施投资来说明全国以及各省市公共体育投入情况。统计资料显示，2006年北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省、广东省6省市中，年度体育经费投入占财政收入比例的最大值为10.8‰，最小值为5.4‰，最大最小比值为1.9799，变异系数为0.2414；年度体育经费支出占财政支出比例的最大值为9.5‰，最小值为5.7‰；用于全民健身活动设施的投资占年度体育支出的比例最大值为65.6％，最小值为11.08％，最大最小比值为5.9234，变异系数为0.4919。说明我国体育经费的投入不足，这是公共体育服务不到位的基本原因。公共体育服务均等化首先是公共体育财政的均等化，没有经费支持，公共体育服务得不到保障，更谈不上均等化发展。但是，各大都市的全民健身设施投资基本能得到必要的经费保证，这是都市公共体育服务发展较快的决定性因素。各大都市体育经费的投入基本能够做到区域均等，全民健身活动和竞技体育经费的投入比例能够协调。3.4体育管理人员与总人口的比例人才资源是第一资源。各个都市体育局系统机构主要包括体育行政机关、优秀运动队、体育运动学校、业余体校、体育场馆、训练基地、其他事业单位。体育局系统从业人员分别为公务员、教练员、运动员、医务人员、文化教师、管理人员。因为政府人事部门管理的是国家公职人员。而群众体育没有由公共财政供养的国家公职体育专业人才，自然群众体育专业人才也就不包括在体育人才之列。所以在国家体育总局确定的体育人才分类中，没有群众体育专业人才。可见，我国体育事业职工的主体是竞技体育职工。既然体育已经纳入了公共财政框架，而公共财政是满足社会公共需要、提供社会公共物品的财政；既然群众体育活动是公众最直接的、最共同的体育公共需要，而政府公共体育资源又是满足公众体育公共需要的、最基本最主要的体育公共物品，那么，政府直属事业单位中应该设置有为群众体育服务的国家公职体育专业人才，做到有机构设置、有人才管理，真正保证公民的体育权利。这是今后我们在人力资源规划中应该考虑的重要一点。我们暂且以体育局系统从业人员和机构总数来分析体育管理人员在13亿人口中的情况。统计资料显示：2006年我国体育局系统机构数平均为226个，人数6509.83，每百万人口拥有体育管理机构5.4个，体育管理人员与总人口的比例为0.2‰；北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省、广东省6省市中，体育局系统机构数最大值为383个，最小值为88个，最大最小比值为4.35，变异系数为0.55；体育局系统从业人数最大值为11445人，最小值为3395人，最大最小比值为3.37，变异系数为0.44；每万人拥有体育管理机构数最大最小比值为2.0344，变异系数为0.2987；每万人拥有体育管理人员数最大最小比值为3.8009，变异系数为0.5702。各大都市体育局系统机构设置的数量最大差距是4.35倍，人数是3.37倍。机构设置虽然差距较大，但从业人员能够趋于均等分配。每万人拥有的体育管理机构变异系数在0.3以下，基于人口分布的体育管理机构能够做到对于基本公共体育服务的管理，人员也能较好的满足公民基本公共体育服务的需求，基本做到趋于基本公共体育服务均等化。3.5每万人拥有社会体育指导员数社会体育指导员是为社会公众提供体育健身服务的重要人力资源。自1994年我国颁布《社会体育指导员技术等级制度》以来，我国的社会体育指导员队伍逐渐壮大，广大社会体育指导员的素质日益提高，对促进我国全民健身事业的发展起到了十分重要的作用。2000年我国社会体育指导员18万余人，平均每7032人中仅有1名社会体育指导员，若按照《全民健身计划纲要》规定1000人要配备2～5名社会指导员的标准，至少还需要45万多人。公共体育资源很难满足公众最基本的体育需求。统计资料显示：2006年我国社会体育指导员人数达707422人，每万人拥有社会体育指导员的数量达5.38人。北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省、广东省6省市中，社会体育指导员人数最大值为90965，最小值为14386，最大最小比值为6.32，变异系数为0.71；每万人拥有社会体育指导员人数最大值为18人，最小值为7.71人，最大最小比值为2.33，变异系数为0.38；各大都市每万人拥有社会体育指导员人数全部在全国平均值之上，已达到了国内较高水平。社会体育指导员总数在各都市之间相差较大，但每万人拥有社会体育指导员人数却较为接近，透视出各大都市