我国邻避决策风险评价的关系谱系与政策比较（2002~2014）

我国邻避决策风险评价的关系谱系与政策比较（2002~2014）

第一节风险评价的关系谱系随着中国重大决策科学化、民主化进程的深入，重大决策的社会稳定风险评估在风险源头治理上的功能日益凸显，各级政府纷纷出台指导文件规范重大投资项目的稳评工作。许多地方甚至提出将稳评作为项目审批的前置条件，赋予其“一票否决”的效力，某地某项目因稳评不过关而被“暂缓实施”或“终止决策”的消息频现。这看似“民主”，但并非都“科学”。它常常让与之相关的经济评价、安全评价和环境影响评价等风险评价工作处于尴尬境地，而且在不考虑这些风险评价的情况下开展稳评，由于缺乏经济、安全和环境方面的科学依据而变成“空中楼阁”，其评估结论就不一定“真实”。少了经济、安全和环境评价的支撑，稳评难以发挥应有的作用，更无法实现决策的科学化与民主化结合的目标。因此，有必要审视针对重大决策的经济、安全、环境和稳定风险评价的关系谱系，阐释它们之间的内在逻辑关联及其背后的价值演进，为风险管理与决策提供理论依据。由于重大邻避设施一般兼具经济、安全、环境、稳定等诸方面的风险，所以本章的研究以重大邻避设施决策为例展开说明。一重大决策风险及其构成识别重大邻避设施决策过程所蕴含的主要风险类型并找出它们的关联，这是风险评价的关键环节。本章按照以下两个维度——风险来源（内与外）和作用机理（自然与社会）——将邻避设施决策风险划分为四大类：经济风险、安全风险、环境风险和稳定风险。经济风险属于内生性社会风险，它源自决策内部，由市场经济的不确定性和政策、投资、融资等社会性干预因素导致。它或表现为政府产业、税收、金融和环保政策的调整引发税率、利率以及补贴等方面的变化造成设施经济效益的波动受损；或表现为决策之初对市场供需总量估算偏差以及设施提供的产品服务缺乏市场竞争力导致价格偏差所造成的经济损失；或表现为项目实施计划不周、对设施工程量预计不足导致的投资额不敷需要和工期延长等。安全风险属于内生性自然风险，它源自邻避设施采用的工艺流程的设计缺陷或是原材料、产品副产品的危险属性（易燃、易爆、有毒）以及不合适的工艺布置、设备安装缺陷等因素。它主要表现为物资设备、原料、产品副产品的燃烧、爆炸引起的火灾，有毒有害物质的泄漏等化学反应引起的生化危害，以及高温、高压、噪音、粉尘对操作人员的健康损害等。环境风险属于外源性自然风险。尽管从广义上讲，邻避设施决策所包含的环境风险可能是人为的或自然的，但依据国际通行的环境风险评价（ERA）界定，环境风险是指建设项目在建设和运行期间发生的突发性事故（一般不包括人为破坏及自然灾害）引起有毒有害、易燃易爆等物质泄漏，或特定物质持续释放所造成的对人身安全与环境的影响和损害。[1]从这个意义上分析，环境风险关注设施外部人群的伤害、环境质量的恶化及对生态系统的负面影响，而造成这些影响的危险物质主要是毒性物质、可燃易燃物质以及爆炸物质等，导致环境危害的作用机理是由物理和化学反应产生的三废（废气、废水、废渣）、粉尘、噪音对周边生态环境要素（空气、土壤、水质、动植物、居民）的污染和损害。稳定风险属于外源性社会风险，邻避设施与周边公众的切身利益（生命健康、财产收益、环境权益）密切相关。当这些公众的权益因设施的建设和运行而受损时，会频繁地向决策者、项目承建方和设施营运方发起维权行动，在各项诉求得不到回应和满足的情况下，还会抵制乃至干扰、破坏项目施工运转，造成官民之间、企业与居民之间的矛盾冲突，引发社会舆论压力和社会秩序混乱等不稳定状况。图6-1邻避设施决策的风险类型二四类风险评价的比较（一）四类风险评价的依据根据国家发改委和住建部联合编制的《建设项目经济评价方法与参数》的要求，在对重大邻避设施投资决策前，需要进行拟建项目的可行性研究。该研究的目的就是减少和规避决策的经济风险，提高投资的经济效益。[2]经济风险评价主要包括对拟建设施未来的营运企业的财务分析、以项目的经济效益和对国家社会福利贡献率为核心的国民经济分析以及针对重大邻避设施项目的区域经济影响分析，在此基础上开展盈亏平衡评估、敏感性评估和概率树评估等项目风险评价，并提出相应的经济风险防范对策。根据《中华人民共和国安全生产法》《安全评价通则》和《安全预评价导则》的规定，安全评价主要是针对拟建或运行的工程投资项目（或工程系统），采用安全检查表、危险度评估、火灾爆炸指数以及事故树评价等定性、定量方法，对存在于工程内部的各种危险、危害因素进行客观描述，确定工程在技术方面的危险程度、安全隐患以及发生危险的可能性、损失的严重程度，提出相应的防范措施，目的是预防、消除或降低项目技术性风险和职业危害，保证设施设备正常运转和操作人员的人身安全。[3]根据《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，在建设项目决策时都要进行环境影响评价，包括环境质量评价、环境影响预测和环境风险评估等多个环节。目的是识别、预测和评价有关邻避设施的决策一旦实施对环境所造成的负面影响，并在此基础上制定出消除或减轻负面影响的措施。所谓环境负面影响包括累积性的影响和突发性的影响，它们都属于邻避设施决策所蕴含的、可能对环境造成危害的潜在风险。环境影响（风险）评价过程包括环境现状调查、环境影响预测和建设项目的工程分析，确定在设施建设和运行过程中所产生的有害物质对周边环境的负面连续累积效应和突发灾难效应的风险水平，最终提出环境保护措施。[4]根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》的要求，以及国家发改委的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的规定，稳评就是对涉及人民群众切身利益的重大固定资产投资项目进行先期评估，采用定性分析与定量分析相结合的方法找出风险点，确定风险等级，提出防范、控制、化解风险的意见与措施的风险评价过程，目标是预防和减少因决策事项而引发的社会不稳定因素。（二）四类风险评价的主要区别表6-1四类风险评价的对比经济风险评价安全风险评价环境风险评价稳定风险评价评价角度经济收益技术安全生态保护公民权益评价目标经济可行性

规避经济风险技术可靠性

规避安全事故环境相容性

防范生态灾难社会相适性

化解社会矛盾评价范围内生性评价内生性评价外部性评价外部性评价评价方法成本-收益分析事故树分析

风险-收益分析工程分析

环境损益分析社会接受度分析表6-1四类风险评价的对比1.评价角度各不同经济风险评价主要是从企业效益和国民经济的视角分析问题，拟建设施能否让企业获利、是否有利于国民财富和社会福利的增长是其评价考虑的核心。安全风险评价是从设施设备系统的安全性角度考虑问题，包括所采用的各项技术的安全性及保障操作员工职业的安全性两个层面。环境风险评价是站在人与自然和谐相处的立场上，以生态环境保护、可持续发展为主要内容。稳定风险评价更加关注邻避设施的社会效益，特别是要维护利益相关者的权益。2.评价目标有差异经济风险评价的目标是通过项目的经济财务状况、项目对国计民生的价值等关键问题来呈现决策实施后项目运行的经济质量与可行性，从而判断项目所蕴含的经济风险并提出相应的规避措施。安全风险评价是通过精确地估算技术风险的概率及其严重程度，在此基础上提出防范技术风险的措施，实现设施建设和运行过程中最低事故率与最小事故损失的目标。环境风险评价的目标是通过分析项目建设和投产后可能对环境产生的影响，估算出项目与环境的相容程度，提出环境污染防治对策。稳定风险评价是通过分析和估算邻避设施与本地社会人文环境的相适程度，提出预防措施，以达到化解由拟建项目决策所引发的社会矛盾，达到促进决策落地、顺利实施的目标。3.评价范围有侧重经济风险评价的范围包括对设施的经济合理性、财务可行性及抗市场、金融风险能力做出全面的分析与评价。安全风险评价的范围是从项目的设计、施工方案和运行过程模拟中找出技术系统固有的、潜在的危险因素。环境风险评价的范围既包括预测项目建设后产生的各类污染物对外界环境产生的累积性影响，又要兼顾评价事故造成的突发性环境影响。稳定风险评价的范围涵盖项目周边和影响区域，评价项目被当地人文条件所接纳的程度、支持程度以及与当地社会环境的相互适应状况。4.评价方法本质相通有关邻避设施各类风险评价方法从表面上看名称各不相同。如，经济风险评价常用的方法有财务分析、国民经济分析、市场分析、概率分析；安全风险评价较成熟的方法包括安全检查表法、火灾-爆炸危险指数评价法、事故树分析和故障类型分析；环境风险评价常用的方法为工程分析、事故概率分析、环境影响经济损益分析；稳定风险评价的方法主要有利益相关者调查、社会风险识别、社会风险概率估计与等级确定等。但是，这些五花八门的方法在本质上都属于技术范式方法体系，大多是先进行定性的风险分类和辨识，然后使用定量的方式汇集现场的、历史的、文献的或专家经验估算的数据，通过对数据的数学建模分析确定风险等级，最终再以定性的方式给出风险防范的措施。三四类风险评价的内在逻辑关联经济、安全、环境和稳定等四类风险评价虽然存在上述诸多差异，但它们之间依然存在着内在的逻辑关联。这些风险评价活动的终极目标都是为了应对因邻避设施决策、实施过程中的不确定性，最大限度地降低各个决策、实施环节的特定风险，实现决策的科学化。也就是说，四类风险评价在最终目标上具有逻辑一致性，都为决策的科学性和可行性服务，但又各司其职，其中经济评价是基础，安全评价是保障，环境评价是深化，稳定评价是归宿（见图6-2）。图6-2四类风险评价的内在逻辑（一）经济评价是基础科学详实地评价设施的融资能力、盈利能力、偿债能力、对国民经济的贡献以及抵御政策、市场、金融等风险因素的能力，这是整个风险评价的基础，是重大决策依据之所在。从邻避设施的经济属性看，很多属于公共基础设施（电站、垃圾污水处理厂、加油气站等），即便是一些化工企业（如PX项目）也大多是经济发展必需的基础工业原料产业，是基础性重大固定资产投资项目。从这个层面讲，一个投资项目如果不具备经济上的可行性，如果缺乏抵御市场风险的基本能力，又不能提出改进措施和风险防范方法的话，那么它存在的现实基础就消失了，其被决策并实施的可能性微乎其微。（二）安全评价是保障精确完整地评价邻避设施所采用设备、技术、工艺的先进性、可靠性以及处置安全事故的能力，这是整个风险评价的保障。一项决策无论经济上如何可行，如果设施的技术安全性无法保证，那么预期的经济目标也无法实现，职工的人身安全更无从谈起，其后果将是巨大的经济浪费和惨重的人员伤亡。认真查找来自设施设备内部的技术安全隐患，有效规避这些风险，可以确保邻避设施投产后的长期安全运转，而这又可以降低事故带来的经济损失和人身赔偿等成本，保证设施的盈利能力。设施设备高效安全地运转，更会面对公众呈现出安全可靠的形象，成为无形的信任资源。（三）环境评价是深化科学合理地估算拟建设施对周边生态环境（包括附近居民）负面影响的规模、范围和水平，既评价这些风险的累积性影响，又兼顾环境事故的突发性影响，这无疑是对重大决策风险评价的深化。一方面，环境评价拓宽了经济评价的视野，从设施内部的单一成本-收益核算转化为内部成本和外部成本的双重核算，决策风险的考量范围拓展到设施外部，在强调决策预期的经济收益和自身安全的基础上开始重视决策结果的负外部性，使得风险评价的体系更加完整。另一方面，环境评价改变了安全评价只以邻避设施自身损益为中心、以规避安全事故等有形危害为主要目标的评价方式，将那些无形的、不易察觉的物理性危险纳入到评价体系中，关注设施之外的居民健康和生态环境的质量。这一深化与改进，奠定了邻避设施与周边环境相容的可持续性之基础，反过来促进其经济效益的实现。（四）稳定评价是归宿重大邻避设施决策要确保经济收益、安全运行和环境友好，并最终提升整个社会的福利水平和人们的生活质量，那么它就可以为广大公众所悦纳。在这个层面上理解，稳定风险评价是整个风险评价体系的归宿，也是其他各项风险评价及防范措施效果的“试金石”。开展稳评，是把经济评价中的利益主体由企业和政府延伸到周边居民甚至是区域公众，重新权衡经济利益分配的公平合理性；也是把确保设施内部人身财产安全的承诺与措施延伸到周边居民、企事业单位的人身财产安全的保护上来；更是把风险评价体系中的“设施-环境”双中心并重的评价指标完善为“设施-环境-社会”互为依靠的三角形评价体系。鉴于此，重大邻避设施决策稳评工作的开展并非无源之水、无本之木，它建立在其他三项风险评价基础之上并对其评价效果进行检验。在开展各项风险评价时，如果不考虑当地居民的风险与收益，就无法在稳评时取得他们的支持；如果不考虑当地居民在安全风险和环境风险感知方面的“建构性”及其与专家评价之间的差异性，就无法获得居民的风险接受水平并招致他们的反对。这就要求，经济评价中除了重视企业和政府的收益外，还要增加对地方经济获益的评价（当地就业岗位，当地居民收入，当地居民公共服务便利性，当地居民社会福利补偿等）；还要增加安全事故风险和环境事故风险影响评价的深度和广度，开展回应式风险沟通与全程化公众参与，将公众尤其是当地居民的风险感知作为安全风险评价和环境风险评价的指标加以考虑。因此，一定要改变为“维稳”而仓促稳评的做法，没有基础的稳评只会越评越不稳。把稳评看作是其他各项风险评价效果的“试金石”和重大决策前的最后“闸门”，这不失为未来风险评价机制改革的新思路。第二节风险评价体系的价值演进重大邻避设施决策风险评价体系的不断完善本质上源自人们对生存不确定性的认识升华和价值演进，现实风险的类型及威胁程度影响着人们决策价值的选择方向与转换方式。传统与现代的社会转型，工业文明逐步向风险社会转化，开发主义、科学主义、生态环保主义与邻避主义等价值形态轮番登场，在很大程度上影响着风险评价的主旨方向。一开发主义与经济风险评价重大投资决策需要优先考虑项目的经济成本与收益，对决策进行经济风险评价被放在各项评价的首位，规避经济风险确保盈利成为重中之重。这背后体现的是开发主义价值理念。开发主义（Developmentalism）又被称为发展主义，是在“二战”后兴起、一直持续至今、席卷全球的社会潮流。它强调经济增长是社会进步的先决条件，[5]将发展简化为经济增长，将经济增长等同于GDP或人均收入的提高。[6]中国近30多年的高速发展期就是开发主义大放异彩的历史阶段，这一时期的政治-经济政策和重要的制度安排都围绕开发主义展开，“以经济建设为中心”“效率优先”成为最响亮的政策口号。开发主义指导下的经济发展，即依靠投资重大项目带动相关产业发展进而增加GDP。中国作为“后发外生型”国家，[7]在学习西方和东亚成功经验后，也形成了具有鲜明中国特色的固定资产投资决策与风险评价体系。该体系有如下特征：经济发展上升为国家意志，政府主导经济并实施宏观调控，以GDP为核心的地方政绩考核。与之相应，中央和地方的经济发展形成了以投资重大工业项目和城乡公共基础设施为重点的模式，这些项目设施的可行性论证和审批依据都是其经济效益与经济风险规避；政府成为项目设施的最重要开发主体和唯一审批主体；从事经济风险评价的机构绝大多数是具有深厚官方背景的“红顶机构”；风险评价方法则是围绕促进国家和地方经济增长目标来设计评价指标。开发主义指引下的国家经济战略与地方经济决策都是“生产优先、投资先行”，以物质财富增长为终极目标的发展理念左右着经济风险评价的全过程。这就使理应起到决策风险规避作用的经济风险评价不得不屈从于经济增长的目标，经济评价强调收益，忽略风险，结果项目总能通过审批而建成投产。这样的发展包含着更大的风险，因为在任何事物都不应妨碍经济增长这一理念的保护下，会产生各种社会问题，从而使发展偏离公共目标。[8]中国现代化进程中所秉承的这种发展主义理念将无可避免地走向极端化。[9]重视经济增长而忽略技术创新及安全性，使得安全生产事故频发，强调物质收益而无视环境成本，又使环境污染成为公害。一次次重特大安全生产与环境污染事故为决策层敲响了警钟，“GDP崇拜”的价值观被重新审视，亟待更新。二科学主义与安全风险评价一般来说，越是投资规模大、预期经济效益高的项目，其工艺流程越复杂，对技术的安全性要求越高，这样的项目决策过程中蕴含的安全风险也就越大。20世纪70年代以来，世界范围内连续发生了美国三里岛核事故、墨西哥城液化气站爆炸事故、[10]印度博帕尔化工厂毒气泄漏事故、[11]苏联切尔诺贝利核事故等恶性安全事故，造成的人员伤亡数量之大、财产损失之巨，迫使各国颁布严厉的相关法律法规，制定更加严格的安全评价与操作细则，用以规范工程项目的开发与营运。安全评价也随之成为继经济评价之后又一个不可或缺的决策风险评价环节。重大邻避设施作为现代文明的突出标志，创造了巨大的经济社会效益，改善了人们的生活质量，而它们的建设和投产无一例外地都与工业技术紧密相关。所谓“解铃还须系铃人”，人们设计、建设、营运、管理这些设施需要先进的科学技术，发现、分析、预警、规避由这些设施内部技术导致的安全风险时首先被用到的也是科学技术，并由此形成了工程技术安全评价的一系列指标和方法。由于安全评价以科学技术为基础，它就成为保证决策项目获得稳定经济收益的内在依据，在重大决策风险评价中获得“唯一科学方法”之地位而被广泛推崇。这背后真正起作用的则是科学主义的强大影响力。科学主义（Scientism）也被译为“唯科学主义”。斯滕马克（Stenmark）认为，科学主义就是相信科学的能力是无限的，没有什么人类生活领域是科学不能成功运用的，一切事物的科学解释构成了宇宙及其人类的全景。[12]坚持科学主义的人相信，科学是求得真理和有效控制自然界以及解答个人及其所在社会中面临问题的一种正确途径，经验科学和数学科学是解决普通问题的一种模式，也是世界无限完美的一个象征。[13]对科学的崇拜自然形成技术决定论的思潮，科学指导下的技术进步可以带来美好生活，一切技术缺陷带来的风险也可以通过技术改进得以解决。国内外的安全评价方法无不体现出科学主义的经验性、数量性、机械性。在“科学万能”的预设前提下，科学和技术专家成为一切风险问题争辩的最佳仲裁者，被认为能够澄清舆论和激情的混乱状态，可以为决策者提供没有任何偏见的客观事实和决策依据。[14]科学主义指引下的重大邻避设施决策安全评价确实可以在很大程度上减少和规避来自技术本身的风险问题，但这仅限于项目工程内部而已。设施设备的安全运行只是带来企业利润和职工的人身安全，在没有超出这个范围时，在没有重新审视这些短暂的盈利和安全外部成本时，设施与周边环境（包括附近居民）的物质能量交换却早已产生了诸多负面影响，对自然资源的掠夺性开发和孤立的自我安全关照，导致了区域性乃至全球性的环境污染和生态失衡。于是，要求重估工具理性之限度、拓展风险评价之范围的呼声日益高涨。三生态环保主义与环境风险评价重大项目决策的环境影响（风险）评价是对越来越严重的环境污染和生态失衡的政策回应，其背后的价值理念则是生态环保主义。环境保护主义（Environmentalism）可追溯到19世纪末20世纪初美国的资源保护运动，当时人们围绕“对自然资源是有计划的开发还是维持原生态”展开激烈的争论，但资源保护的诉求终不敌开发主义的扩张。直到20世纪60年代环境恶化的灾难性后果重又触发了人们的危机感，环保意识得到增强，发达国家开始制定诸如《环境影响评价法》等法律法规，将决策项目的外部性风险纳入决策风险评价体系。与世界潮流相适应，进入20世纪80年代以后，环境保护也成为中国的一项基本国策。环境保护自身也从早期的合理利用自然资源逐渐提升到生态主义的高度，将环境污染解读为人类和自然之间的伦理问题，以非人类中心主义心态提出了可持续发展的理念。20世纪90年代的《里约宣言》明确将发展与环境联系在一起，将自然纳入道德关怀的范畴，要求人类规范和约束自身行为，建立人与自然和谐共生的新型关系。[15]中国政府提出的科学发展观即是这一价值的本土化实践。为了践行生态环保主义价值理念，达到经济发展水平和自然资源消耗水平、环境质量及其承载力之间处于协调状态，就需要在政策上做出调整，重大项目决策的环境影响（风险）评价应运而生。当然，重大项目决策环境风险评价并没有完全摒弃开发主义和科学主义的价值导向，而是吸收了它们当中的合理成分。这表现在：一是在原有的经济成本-收益评价体系中加入了环境成本指标的权重，核算诸如废物处理成本、环境恢复成本以及环境治理的综合收益，以此形成“绿色经济分析”的评价方法；二是在环境风险评价技术运用上采取科学方法体系，综合使用环境科学、生物学、化学等学科的理论方法来进行工程技术分析，以确定决策项目实施前的环境状况以及实施后对周边乃至区域生态环境的直接危害和累积影响。换言之，环境风险评价将固有的成本-收益分析拓展为风险-收益分析，将强调设施内部的安全性扩展到关照设施外部的安全性。不过，无论是重大决策的经济评价、安全评价还是环境评价，在价值层面上都充分强调“物”的安全性，却忽视决策项目最终服务的对象“人”（尤其是决策项目周边居民）的需求和权益。结果，不少提供公共产品和服务的设施或是涉及国计民生的大型工业项目屡遭附近居民抵制，即便是这些项目在决策前已经进行了经济评价、通过了安全评价和环境评价，也未必能很好地说服公众接纳它们。研究者将公众的这种抵制心理称为邻避（NIMBY，全称是NotInMyBackYard，即不要在我家后院）情结。四邻避主义与社会稳定风险评估邻避情结与邻避行为背后的价值观可称为邻避主义（NIMBYism）。它本质上是一种新的风险价值观：站在特定风险承受者立场上，以有别于政府和企业等投资主体的视角评价重大决策的各类风险，用非专业的方式理解风险，试图凭借风险恐慌和不满情绪表达其价值诉求，希望得到参与决策的机会和平等地位。邻避主义包含两类价值诉求：环境正义观（EnvironmentalJustice）和后物质主义（Post-materialism）。环境正义观再次把风险评价体系的焦点从生态环境拉回到人类（周边居民）本身。由于开发主义、科学主义和生态环保主义的不断演进和深入人心，有关重大项目的决策越来越多地考虑节约成本以及降低安全事故和环境事故对城市密集人群的危害，转而将许多设施迁移或者选址在远离城市的乡村及少数族裔居住地，以“最小抵抗和最小成本”的方式实现上述三种价值主张的目标。结果，邻避设施往往被决策层以各种手段强迫设施所在地的居民接受，其主要风险也由后者来承担。村民和少数族裔原本占有和使用社会资源就最少，对各种风险缺乏清晰的认知，原子化的边缘状态又使他们对政治权力和资本运作最不具备抵抗力，他们在非自愿状况下遭受邻避设施所带来的威胁。社会不公和环境恶化的双重危害迫使这些人借助环境正义观进行抵制运动。自1982年美国的沃伦抗议首次把种族、贫困和工业废物的环境后果联系到一起，环境正义观越发成为邻避设施选址所在地居民的主要价值支柱。环境正义观坚称，所有人（无论其种族、肤色、族裔、收入高低）在环境法律、法规和政策的制定、实施与执法方面都应受到公平对待，并真正参与其中。[16]给予少数群体及弱势团体有免于遭受环境迫害的自由，让每一个社会成员对干净空气、水和其他自然环境都有平等的享用权，[17]这些都与开展重大决策稳定风险评价的目标不谋而合。如果说环境正义观还只是少数贫困边缘群体“倒逼”决策者开展稳评的价值根源的话，那么后物质主义则是越来越多日益富裕起来的城乡中产阶层期待在重大邻避设施的决策过程中获得参与权和发言权的根本动因。罗纳德·英格利哈特在《寂静的革命：西方公众变化中的价值观和政治方式》一书中第一次提出“后物质主义”概念，它包括：让人们在政府决策中更多地说话，让人们在工作中更多地发言，拥有一个更个人化的社会，保护言论自由等基本价值原则。[18]关心生活质量，进而强调环境关怀，已成为后物质主义价值观最显著的特征。仅以中国近些年的PX抗议事件为例，就可以发现厦门、大连和宁波等地的市民参与反PX行动的积极性更为高涨，这恰是后物质主义发轫的最好注脚。后物质主义的兴起反映出相当一部分公众的价值观正从关注经济增长、公共秩序、国家安全，转向注重生活品质、个人自由以及社会参与。这个转变进一步促使重大决策风险评价体系向社会公众的维度靠拢。邻避主义（环境正义观和后物质主义）重塑了人们对风险的认识角度，环境权益维护和主动参与重大决策过程的需求改变了传统的公共政策流程，更改变了原有的决策风险评价体系的框架和内容。政治精英和技术精英在旧的经济观、安全观和环境观的指导下主导并开展的各项风险评价活动，尽管可以确保经济增长、设施安全和生态平衡，但还不足以让公众满意，公众的知情权、同意权和参与权没有得到充分的满足，持续稳定的社会秩序就依然无法实现。所以，强调多元参与治理的重大决策稳定风险评价就成为回应公众诉求，减少邻避情结的重要途径。若能赋予稳评在整个决策风险评价体系中更为重要的权重，以开放的姿态征询公众对邻避设施决策的接纳度，系统性地打通经济评价、安全评价和环境评价“条块分割”的障碍，面向公众公开、共享风险评价报告的核心信息，那么可以预期不久的将来，邻避情结和邻避行为的负面效应会越来越小，而它倒逼出来的稳评也将会成为一个“自发自觉”的风险评价机制，更好地为重大决策的科学化、民主化目标服务。第三节环评与稳评的政策比较在近几年的邻避冲突事件中，2012年江苏启东排污入海事件、2013年广东鹤山核燃料项目事件、2014年浙江余杭九峰垃圾焚烧事件较为典型。社会舆论聚焦此类事件时不断追问：为什么启东项目通过了“环评”还是会发生激烈的邻避冲突？为什么广东鹤山的核燃料项目刚进行“稳评”公示就引发了大规模的公众抗议而不得不宣布取消立项申请？为何在经济发达的浙江省杭州市，政府在规划一个垃圾焚烧设施时却“不知道”应该先开展项目“环评”还是先进行项目的“稳评”？种种迹象表明，目前各地在治理邻避设施决策风险上还处于探索阶段，“环评”和“稳评”的工作还存在着诸多模糊地带。面对上述情况，一方面，有研究者指出目前我国的重大建设项目的环境影响评价存在着很多薄弱环节，呼吁将环境影响评价机制和社会稳定风险评估机制有效地衔接起来，对环境风险和社会风险进行源头治理。[19]另一方面，学界关于环境影响评价和社会稳定风险评估的关联性研究还非常少，少数文献对“环评”与“稳评”的关系进行过初步分析，认为二者在评价形式上虽类似，但在评价角度、内容和方法上都存在较大差异，不能混为一谈，更不存在隶属关系。[20]不过这些研究结论没有经验文献材料的支撑，也并没有对二者存在差异的原因以及如何开展衔接做出说明。在本章的第一节中，我们对邻避决策的四类主要风险评价做了简单的对比，本节内容则是要对“环评”和“稳评”的关系进行细致梳理，提出二者在实践中进行有效的政策衔接的建议供有关部门参考。笔者认为，国内大多数城市基础设施都具有邻避属性，而城市公共基础设施开工前必须进行建设项目环境影响评价，而且目前重要的城市基础设施又都属于重大固定资产投资项目，所以本章所比较对象特指具有邻避特性的“建设项目环境影响评价”和“重大固定资产投资项目的社会稳定风险评估”。本节使用文献研究和实地调查两种方法收集和分析资料，凭借对各级各部门环境影响评价法律法规和社会稳定风险评估实施办法等政策文件的内容分析来揭示二者的结构化差异，[21]通过对环境影响评价和社会稳定风险评估的决策与实施部门的结构式访谈资料的解读，展现两类风险评价的实施过程与最终结果的区别与联系。一邻避设施项目“环评”与“稳评”在结构上的差异[22]结构化的比较有利于我们从静态角度把握两类风险评价政策的制度设计的意图和出发点，从而清晰地呈现出邻避设施的环境影响评价与社会稳定风险评估各自的侧重点。（一）评估目标的差异邻避设施决策开展环境影响评价与社会稳定风险评估的根本目标有着显著的差异。环境影响评价关注的是拟开工建设的邻避设施对周边生态环境、社会人文环境造成的负面影响，估计评测项目在实际施工建设和投产运行中所蕴含的环境风险，而最终的目标是根据预测出的负面环境影响程度进而制定环境保护措施。可以认为环境影响评价的目标物是环境的质量。社会稳定风险评估的目标则完全不同，它的目标物是社会秩序的稳定性，政府及其职能部门之所以建立“稳评”机制，目的就是想通过“稳评”及时发现邻避设施决策过程中那些有可能激化社会矛盾进而冲击社会秩序的风险隐患，从而能通过源头治理的方式先期化解社会矛盾，防患于未然。（二）评估依据的法律位阶的差异开展邻避设施决策的环境影响评价依据的是《中华人民共和国环境影响评价法》，该法是第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2002年10月28日修订通过，自2003年9月1日起开始施行的专门法。而对邻避设施决策进行“稳评”的依据则是根据国家发展改革委2012年第2492号文件《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，它在法律体系中属于中央部委的部门规范性文件。可见，“环评”依据和“稳评”依据的法律法规的位阶存在着较大的差异，这将影响到二者在实际执行时的实际法定效果。表6-2二者的结构化比较环境影响评价社会稳定风险评估评估目标预防建设项目对环境的不良影响预防和化解由固定资产投资项目引发的社会矛盾评估依据中华人民共和国环境影响评价法重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法责任主体项目建设单位项目建设单位实施机构具有环保部颁发资质证书的提供建设项目环境影响评价技术服务的机构，不得为建设单位指定环境影响评价的机构。县级以上人民政府或有关部门指定的评估机构或乙级以上工程咨询资质的机构。评估范围能源开发、交通运输、城市基础设施及房地产、生态保护与环境治理、核与辐射等项目的建设。各级发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在各级政府管辖区内建设实施的固定资产投资项目。评估内容建设项目周围环境现状、建设项目对环境可能造成的影响、建设项目环境保护措施及其技术、经济论证、建设项目对环境影响的经济损益分析等。固定资产投资项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性等内容。表6-2二者的结构化比较（三）评估主体的同与异从目前国家和地方对建设项目环境影响评价和固定资产投资的社会稳定风险评估的规定看，拟建项目的建设单位都是其直接责任主体，并规定建设单位都可以委托有资质的第三方工程咨询机构开展实际的“环评”和“稳评”工作。该第三方机构对评价报告的真实性、可靠性负责，且评估机构不能与项目单位以及报告的审批机关有任何利益关联。不同的是在评价实施主体的选择上，环评法明确规定任何单位和个人不能为项目建设单位指定环评机构进行环境影响评价，项目单位有可能的话应该采取公开招标的方式寻找有资质的工程咨询机构承担“环评”任务，而邻避设施项目“稳评”的第三方评价机构却被明文规定必须由县级以上人民政府或有关部门指定。（四）评估范围的重合根据环保部部务会议2015年3月通过的《建设项目环境影响评价分类管理名录（修订草案）》的内容，国家对包含能源开发、城市基础设施建设等14大类的建设项目进行环境影响评价分类管理。而各级发改委也有自己的《固定资产投资项目目录》，以国家发改委2004年制定的《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）》为例，其中规定了包括核电站项目、城市快速轨道交通项目在内的22类固定资产投资项目。地方发改委制定的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估办法》更为明确地指出城市基础设施、工业项目和部分社会事业（戒毒中心、殡葬火化设施等）也属于需要进行社会稳定风险评估的重大投资项目。[23]从二者的目录名单对比可知，环保行政主管部门和发改委固定资产投资主管部门对各自管辖的“环评”和“稳评”在评估范围有着很大程度的重合。（五）评估内容各有侧重邻避设施项目决策的环境影响评价包括项目建设前的环境状况、项目建设中和运行时对环境产生的负面影响估计、针对项目环境保护措施以及整个过程中需要说明的技术和经济损益分析等内容。其中，项目的工程技术分析和经济上的成本收益考量是两个重点的内容。项目决策的社会稳定风险评估内容的重点则是要放在该项目实施的合法性、合理性、可行性和可控性等方面。其中，合法性关注的是拟建设项目实施的法定前置条件是否具备、审批主体是否合法有效、审批程序是否合法等内容；合理性评价关注的是项目利益相关者之间利益平衡的问题；可行性关注的是项目的建设时机和条件是否成熟、相应配套措施是否齐备等问题；可控性重点关注的是项目实施引发群体性事件的风险概率与相应防范措施充分程度等内容。在各地单独制定的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估办法》的指标体系中，特别强调了合法性和可控性指标具有“一票否决”的权重。可见，邻避设施项目“稳评”的重点内容强调的是拟建设施的法定条件的完备性和对社会稳定的影响程度。二评价过程比较（一）启动与批准时间有先后大中型建设项目从开始决策到建成运行，一般都经过提交项目建议书、审批可行性研究报告、初步设计、施工图设计直至施工及竣工验收等几个阶段。[24]项目需要经过多个行政审批环节，包括项目建议书的提交和审批（由建设单位提交给发改委审批），项目建议书经发展改革部门批准后，项目单位依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价等审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发改委报送可行性研究报告（包含邻避设施项目的社会稳定风险评估报告的篇章），并附规划选址、用地预审和环评审批文件。[25]从这个项目的审批流程看，项目的环境影响评价批复是作为项目可行性研究报告审批的前置条件存在的，而项目的社会稳定风险评估报告又是项目可行性研究报告的组成部分，与其一起提交审批，因此邻避设施项目的“环评”启动要早于项目的“稳评”工作的启动，“环评”文件审批后才能进行“稳评”报告的批复。（二）评估方法和技术的成熟度不同我国的环境影响评价制度建立于20世纪70年代，从1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》中首次确立了环境影响评价制度到2003年正式实施《中华人民共和国环境影响评价法》，我国已经建立了较为完善的环境影响评价法律体系。这些法律法规都强调环境评价方法的科学性，国家不断加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究。2012年环保部开始实施《环境影响评价技术导则总纲》，对环境影响评价的具体方法、工程分析、环境现状调查与评价、环境影响预测与评价、社会环境影响评价、环境保护措施及经济技术论证、污染物总量控制、环境影响经济损益分析等环节的评价方法与分析技术要点都做出了详细的说明和操作指导。反观各级发改委出台的《重大固定资产投资项目的社会稳定风险评估办法》，无论是国家发改委的指导纲领还是各省市区发改委的部门规定都没有完整的风险评估方法体系和操作性强的评估指标。绝大多数社会稳定风险评估办法只是笼统地提到某些社会科学研究常用的调查方法，虽然要求使用定性和定量分析相结合的方法进行风险识别与估计，却没有具体可行的风险概率统计方法，地方发改委只能根据“四性”要求制定一些粗略的评分权重，评估指标的成熟度和科学性有待提高。表6-3组织与实施环节的比较50315327表6-3组织与实施环节的比较①环境影响评价社会稳定风险评估启动、批准时间项目建议书批准后启动环评；在可行性研究报告之前报批。项目可行性研究阶段启动稳评；与可行性研究报告一起报批。评价方法环境影响识别法、环境影响预测法、环境影响综合评价法。社会风险调查法、定性分析与定量分析相结合的风险识别与估计指标体系法。技术要求环境因素核查表、数学物理模型预测、德尔菲专家判断、工程类比、指数法、矩阵法、图形叠置法、网络法等技术。问卷调查、公告公示、实地勘查、召开座谈会、舆情分析；对照表法、案例参照法、项目类比法、风险概率估计等。公众参与有公众参与的目的和意义、适用范围、环境信息公开的内容和方式、征求公众意见的时间和方式、公众参与的组织形式和结果运用等技术参数。只笼统规定要采取多种方式听取各方面意见，没有具体说明保证公众参与的广泛性和代表性的操作方法。评估质量监控评价报告需经过预审、审查、审批多个环节来保障质量，5年内未开工或者有重大变更的评价报告需要重新审核。无特定要求全程评价建设前、施工期间以及运行过程中的环境影响跟踪评价。只在项目审批前进行评估，对中等风险项目暂缓实施，对高风险项目“一票否决”。审批、核准部门有审批权的环境保护行政主管部门有审批权的各级人民政府、发展改革委①这部分内容主要来自笔者在S省四地市的发改委、环保局、城市投资建设集团等机构的实地调查与访谈资料的整理与归纳。表6-3组织与实施环节的比较[26]（三）公众参与的关键环节有所区别首先是在公众参与目标上存在差异。2006年环保部（原环保总局）制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》。其中明确指出，在环境影响评价中要鼓励公众参与，目的是促使有关单位公开环境信息并强化社会监督。各地在开展邻避设施项目的社会稳定风险评估时也采用公众参与方法，其主要目标是为了收集公众对于项目的意见以便确立项目的社会风险等级。其次是在对公众意见的使用上存在差异。环境影响评价要求对公众提出的意见做出回应，规定在环评报告书中应当“附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明”，同时也意味着建设单位可以寻找理由“不采纳公众的反对意见”。社会稳定风险评估中则是把公众的一定比例的反对意见作为“一票否决”项目申请的依据，强调“公众反对即是风险”。第三，“环评”和“稳评”对于公众参与的时段要求不同。目前各级“稳评”中公众的参与基本上是“一次性”的，征求过公众意见后就算完成了使命。“环评”则要求多阶段开展“环境信息公示和意见征求”，环境保护行政主管部门在受理建设项目环境影响报告书后，要向社会公开环境影响报告书受理的有关信息，在做出审批或者重新审核决定后，也会将审批或审核结果进行公告。另外，环境保护行政主管部门在建设项目竣工环境保护设施验收、重点工业污染防治及生态恢复治理工程完成时，还要公开征求公众意见，并对公众提出的合理意见予以采纳。[27]（四）评价质量监控的程度不同环保行政机关通过多环节和多阶段的工作程序来保证邻避设施建设项目的环境影响评价的质量。环境影响评价报告需经过预审、审核、审批多个环节来保障质量，并规定五年内未开工或者有重大变更的环境影响评价报告需要重新审核。为了确保环境影响评价的有效性，环保部门对邻避设施建设项目进行全程评价，包括建设前的环境影响预评价、施工期间的环境影响评价、运行过程中的环境影响跟踪评价多个阶段。与之相比，邻避设施建设项目的社会稳定风险评估既没有预审环节，只在项目审批前进行评估，其评估质量监控流程相对松散，有关部门的监控方式也大多流于形式。（五）审批核准的部门完全不同环评法规定邻避设施建设项目的环境影响评价文件的审批部门是环保部和省市有审批权的环境保护行政机关（环保厅和环保局），其中核设施、跨省级区域的邻避设施项目的环境影响评价文件必须由环保部审批。根据国家发改委文件的规定，邻避设施项目的社会稳定风险报告依据项目报批层次的不同要由各级发改委审核批复。从上述行政审批机关的属性来看，环保部和国家发展改革委同属于国务院组成部门，它们是级别平行的行政机关，省市区的对应部门也是一样，属于平级机关。平级机关的审批缺乏相互监督和制约的机制，还容易产生因管辖权的不同而导致的行政条块分割等弊端。三评价结果比较（一）评估报告的内容各有侧重邻避设施决策的环境影响评价报告由建设单位编制，评价报告的主要内容则是由接受委托的工程咨询机构提供，工程咨询机构对评价结论负责。通常的建设项目“环评”报告应该包括建设项目概况、建设项目周围环境现状、建设项目对环境可能造成影响的分析预测和评估、项目环境保护措施及其技术经济论证、建设项目对环境影响的经济损益分析、对建设项目实施环境监测的建议、环境影响评价的结论等内容。邻避设施决策的社会稳定风险评估报告由项目单位编制，主要内容由指定的评估主体（工程咨询机构）提供，工程咨询机构对其提出的咨询意见负责。邻避设施决策的“稳评”报告一般包含评估过程说明、社会稳定风险识别、风险等级与评估结论、风险防范措施等内容。表6-4结果应用与问责机制的比较环境影响评价社会稳定风险评估报告的构成重点内容是环境影响与环保措施重点内容是社会风险分析与防范措施报告的法律效力环境影响评价报告是建设项目开工建设的前置条件之一，未经环评或者环评审批不通过的项目不能建设。社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。稳评报告是发展改革委审批、核准项目或者核报政府的重要依据。问责机制建设单位未报批环评擅自开工的，将受到停工、罚款和行政处分；应评未评或审批部门擅自批准的，将承担行政和刑事责任；环评机构评价失实的将受到处罚；环保部门及其人员违法批准的，将受到行政和刑事处罚。发展改革委未按照规定，对项目进行审批、核准造成损失的会被追究行政责任，项目单位、受委托的工程咨询机构、评估主体不按规定评估造成决策失误和损失的都要应依法依纪追究责任。表6-4结果应用与问责机制的比较（二）评估报告的法律效力差别大邻避设施决策环境影响评价报告是作为项目是否被批准开工建设的重要依据。一旦环境保护行政主管部门不批准建设单位提交的环境影响评价文件，那么建设单位后续的工作将无法顺利开展，即便是进行了项目可行性研究也是无法最终获得项目建设批准。从建设项目审批流程各环节的法律效力上看，“环评”报告批准是项目可行性研究报告（包括其中的社会稳定风险评估篇章）获得批准的前置条件，且“环评”是由“环境影响评价法”规定的法定程序，其效力当然高于一般性的政府规范性文件。目前各级发改委制定的针对邻避设施项目社会稳定风险评估方法中对“稳评”报告结论的认定就比“环评”报告的法律效力要低，“稳评”报告中只是作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章，它的风险评估结论只是发改委审批、核准项目或者核报政府的重要依据，起到的也是参考作用，而不是项目获批的法定条件。（三）评估的问责机制类似通过表6-3的比较可以清楚地看到，有关部门对邻避设施项目的环境影响评价过程、结果和社会稳定风险评估过程、结果都有相应的问责机制。环境评价法和社会稳定风险评估办法中对项目建设单位、评估主体（工程咨询机构）、评估报告审批行政机关应该负有的职责都做出了明确的规定，对于那些应评未评擅自开工建设或者评估失实的情况，要追究项目单位和评估机构的行政和法律责任，而对于环保行政主管部门和发改委的徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、违法批准等行为要受到行政和刑事追责。四“环评”与“稳评”政策差异的原因分析通过上述三个主要层面的比较可以发现，目前我国针对邻避设施项目的环境影响评价和社会稳定风险评估这两项工作既相互区别又紧密联系，它们在很多关键细节上存在着巨大的差异，二者并不是简单的“谁替代谁”的问题。在实践中，越来越多的有识之士呼吁将二者衔接起来进行综合风险评估，但要做到这一点并非易事。理顺针对邻避设施的这两大类风险评价政策，必须先要探讨它们存在巨大差异的原因何在，唯有如此才能为后续相应政策的衔接提供依据。本章基于实地访谈，初步归纳出以下几个方面的原因。（一）政策环境的差异：政治压力与社会经济状况政策行为源自环境中的冲突，环境既限制又指明了政策制定的方向。[28]因此，从分析邻避设施的“环评”与“稳评”各自的政策环境入手，可以更好地理解二者在政策制定与执行等环节存在的差异性。笔者通过实地访谈发现，当时的政治压力和社会经济背景是两个重要的政策环境要素。一个时期内有关邻避设施的环境事故频发会增加公众对生态环境的担心，进而将这种担心通过舆论转化为政治压力，让决策部门不得不有所顾虑，觉得需要采取行动（如加强环保执法、出台更加严厉的环保规章甚至修订法律法规）来平息骚动不堪的社会不满情绪。而当邻避设施在环评信息公示阶段就引发了公众抗议与群体性事件的时候，政府“维稳”部门就会责成企业停止前期工作乃至建议迁址，决策的工作重心就不再关注设施的环境影响与环境风险，转而强调“稳定压倒一切”的社会风险防控。在特定的政策环境影响下，环保部门与维稳部门经常在顾此失彼的行动中转换。这种带有迎合社会舆情压力性质的政策回应很难做到充分、及时地沟通与协调。（二）政策价值取向不同：生态环保导向还是社会稳定为先探讨邻避设施稳评与环评的差异时，决策部门所秉持的价值差异所产生的影响不容小觑。很多情况下，政策行为背后的价值导向的作用这个关键点经常被人们所忽略。实际上，不同决策部门的行政作为在形成过程中，组织的价值观都起着“优先”的决定性作用。只不过，决策部门的政策价值的偏好往往以公共利益的面貌出现。相关机构可以打着环境保护或者维持社会安定的旗号，以他们部门自身对于环保或者稳定的理解来采取行动。可深究起来，我们会发现，政府是决定强调环境保护优先还是宣称社会稳定重要，这在很大程度上取决于决策部门内部的组织信条的“顽固程度”。组织价值观最终的目的是为了部门利益，环保官员也好“维稳”官员也罢，他们进行的环评与稳评工作都得考虑如何确保本部门的发展需求、增加预算、扩张审批权限并防止其他部门争夺或者削弱自己的特权。因此，在价值层面协调不同决策部门开展环评与稳评的衔接还是有一定难度的。（三）政出多门：行政管辖权分割导致的不良后果现有的重大决策制度把一个邻避设施项目的审批权分别划归给发改委、国土资源行政主管部门、环境保护行政主管部门等多个行政机关，试图建立一个相对完整的风险规避体系来确保项目立项、规划、建设和运行等各个环节的安全性。但是，这些行政审批的每一环节都被要求与“稳评挂钩”，对自己的行政行为承担“维稳”责任。实地访谈中，无论是发改委还是环保局都坦言法定职责之外的“维稳”压力太大，而且他们无一例外地对同级的“维稳办”力推稳评却又不亲力亲为且借机转移责任的做法颇有微词。结果，各行政主管部门都对社会稳定负责，就意味着“无人真正承担责任”，反而分散了责任，出了事故就互相推诿。尤其是在邻避项目决策涉及多个部门需要牵头和协调的时候，由于各部门互不隶属，且谁也不希望压缩自己的行政职权，更不想将评估审批职权让渡给其他部门，从而加剧了权力条块分割带来的风险评估与管理体制的混乱状况。（四）政策工具选择的逻辑困境工具是行动者采用的以实现一个或者多个目标的任何东西。林格林（Ringeling）则将政策工具界定为政策活动的一种集合，关注的是社会活动的影响和治理过程。[29]就风险评价与风险管理而言，作为一项具有特定目标的政策活动，环境保护部门和“维稳”部门主要的政策工具就是制定风险评价的技术与执行标准并对邻避设施的环境影响报告书和社会稳定风险报告书进行审查与批复。换言之，管制和监督是这些部门的主要政策工具。一方面，正是由于政策工具的相似性，使得多个主管部门在选择时容易重复使用，有悖于中央简政放权的精神。比如环保部门就认为，目前针对邻避设施已经有了建设项目环境影响评价，其中包含了环境风险评估和开展信息公示、听证等公众参与环节，环保部门会重点审查这部分内容，作为批复环境影响报告书的重要依据，没有必要单独开展项目的社会稳定风险报告审批活动。另一方面，地方政府在响应中央简政放权的号召时也会出现工具选择时自相矛盾的情况。如各地逐步开始推行的重大项目“容缺预审”制度[30]与重大风险“一票否决”制度之间就存在政策工具选择性困境。地方的发改委和环保局倾向于使用“容缺预审”这个工具加快某些民生急需的邻避设施项目的进度，但地方“维稳办”却一直强调项目如有重大风险就必须执行一票否决，不允许项目上马。如此一来，报建（承建）企业在面对不同的政策工具效用时往往无所适从，总是感觉行政主管部门在推卸监管责任，让其承担了更大的经济风险与社会风险。这让不同政策间的效果衔接变得更加困难。第四节本章小结一系统性风险评价的反思正是由于重大邻避设施内外存在着自然和人为多种形态的系统性风险，才需要按照经济、安全、环境和社会稳定四类要素的逻辑关联整合成一个相对统一的风险评价体系。当前各风险管理职能部门各自为政式的风险评价工作表面上看是因为部门职责分工所致，实际上却有其内在的价值动因。社会各界尤其是决策层对开发、安全、环境和公民权益等价值观念在认知上的