房地产市场调控与住房保障制度建设

房地产市场调控与住房保障制度建设

第一节我国房地产市场调控的历程和得失一房地产市场调控的历程我国房地产市场的发展变化，大致可分为5个时期：一是初步形成时期（1978～1991年），随着住房制度改革和土地使用制度改革的启动与推进，房地产市场从无到有；二是房地产过热时期（1992～1993年），以炒地皮、炒项目为主的房地产市场异常活跃，在部分地区，主要是海南、广西北海，房地产开发出现过热，形成了较严重的房地产泡沫；三是市场调整时期（1994～1997年），随着整个经济出现通货紧缩，房地产市场进入了低潮；四是培育新的经济增长点时期（1998～2002年），全国城镇停止了住房实物分配，各项搞活住房二级市场的税费减免等优惠政策纷纷出台，住房建设加快，住房金融快速发展，住房二级市场开始活跃；五是宏观调控时期（2003～2012年）。从1998年下半年停止住房实物分配至2002年，是房地产市场发展的升温期，这段时间的宏观调控措施大多以“规范、鼓励、支持、优惠”为主，但房地产市场一直波澜不惊。为了抑制2002年房地产市场过热苗头，国家相继出台了多项政策，涉及房地产投资、信贷、财政等多方面。从2003年的121号文的隆重出台，到18号文对121号文的“反戈”，再到2004年的“8·31”大限，以及此后2005年的新旧“国八条”，到2006年的“90/70”新政，2007年的“二套房”新政，2008年12月松绑二套房贷、取消城市房地产税，到2011年出台的“限购令”，中国的房地产市场经历了漫长、曲折的调控历程。宏观调控时期（2003～2012年）大致可以分为三个时期：紧缩时期（2003年4月至2008年9月）、放松时期（2008年10月至2009年12月）和严厉时期（2010年1月至2012年）。表10-12003至今我国重点房产调控政策续表续表伴随我国房地产市场的发展，房地产业的宏观调控已是一种常态化现象。一方面，从2007年下半年开始，宏观调控的着重点转向大力建立健全城市廉租住房制度；改进和规范经济适用住房制度；2010年12月中央经济工作会议指出，“逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系”，从增加供给角度抑制房地产价格过快上涨。另一方面，2009年底开始，中央密集出台了多种房地产调控政策（2010年政府对房地产实行的一系列调控被称为“史上最严厉的调控”），旨在加强和改善市场调控，稳定市场预期，遏制部分城市房价过快上涨的势头。二房地产市场调控的得失在住房制度改革和土地使用制度改革的推动下，房地产市场从无到有，规模从小到大，交易从不活跃到活跃，市场力量从弱到强，在传递房地产供求信息、配置房地产资源等方面发挥着积极的作用。通过房地产市场，以住宅为主的房地产业得以快速发展，并带动了多个行业的发展，成为国民经济的支柱产业。1998～2009年，房地产开发投资对经济增长的贡献率平均为10.4%，拉动经济增长平均为1个百分点。在经济危机爆发后最为关键的2009年，房地产业对经济增长的贡献率达到19.4%，拉动经济增长1.77个百分点。在房地产市场上，人们可以依靠自己的经济实力，根据离自己工作地点或者子女就学地点等的远近，购买或者承租住房，不再在住房问题上受制于工作单位，身心得到了解放。城镇居民的住房水平明显提高了，人均住房建筑面积从1978年的6.7平方米（居住面积3.6平方米）提高到了2007年约28平方米，住房的质量和居住环境有了较大的提高和改善，城镇居民的自有住房拥有率至2008年已达87.8%。（一）我国房地产市场调控的经验第一，在结构调整中管理好供给和需求。2003年、2004年政策调控主要从供给着手，控制土地供应总量、抑制房地产开发规模。2005年、2006年政策调控从供给、需求双向调控，一方面改善供应结构，限制高档住房开发，增加普通商品房供应，另一方面通过税收政策、外资限炒令等措施遏制投资、投机性需求，密集的调控政策虽然使当年的房价增长放缓，但并未给快速上涨的楼市以实质性的遏制。从国办发〔2010〕4号文和国发〔2010〕10号文开始到各地区各部门的调控政策，都强调增加普通商品住房有效供给和加快推进保障性安居工程建设，同时强调抑制投资、投机性购房需求，而且两者并重，比以往只重视调节一个方面更加科学有效。更为关键的是调控政策更加注重调节结构：需求方面，既坚决遏制投资、投机性购房需求，又保护合理的基本居住需求，如差别信贷政策紧缩的就是二套及以上住房；供给方面，既坚决控制高档住房的建设，又大力推进保障性安居工程等中低收入家庭急需的住房建设，如土地政策在保障“三类住房”供地70%的同时，查处违法的囤地、炒地行为。第二，坚定调控决心，力度不断加强。2009年底政府密集出台土地、税收、信贷等一系列房地产宏观调控政策，全面加强楼市调控力度，一轮更为严厉的房产调控由此打开。为了遏制房价的非理性上涨，2010年伊始，房产调控就拉开帷幕。2010年1月10日，《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》为2010年的房地产市场定下了基调：遏制房价过快上涨。2010年楼市调控政策中，“限制”成为主基调。2010年4月17日的新国十条、9月29日的新国五条、11月15日外管局《关于进一步规范境外机构和个人购房通知》都在表达限制的声音：限制贷款、限制购房、限制外国人。2011年，房地产调控仍继续加码。继2011年1月《国务院关于进一步做好房地产市场调控工作的通知》面世后，各级政府部门纷纷出台“限购令”，调控力度空前，楼市交易急转直下。同时，上海、重庆试点房产税，为在全国范围内推行埋下伏笔。第三，调控政策兼顾当前和长远。十余年的发展和调控历程证明，中国房地产市场存在的问题十分复杂，有历史原因也有时代特点，非一朝一夕可以彻底改变。因此，2010年以来的调控在解决当前突出问题的同时，更加强调了长远的制度建设，力争通过构建根本的制度框架解决房地产市场问题。例如，既实行差别化信贷政策，又开始着手完善个人住房信息系统，为将来的住房市场发展和管理提供信息基础；既开展住房市场的监督检查，又推进房产税试点改革，将住房问题放在税制改革的大背景下统筹考虑。第四，调控手段丰富多样，开始引入行政手段。2010年以来，中国出台了一系列房地产调控措施，将政策由此前的支持转向抑制投机，遏制房价过快上涨，其中包括土地、金融、税收等多种调控手段。2010年的房地产市场调控不仅运用了差别信贷政策、财税政策等经济手段，也运用了法律手段，如推出《商品房屋租赁管理办法》《房地产经纪管理办法》等带有法规性质的部门规章。2011年1月28日，上海和重庆正式实施房产税，深圳宣布成为第三个房产税试点城市。此外，住房改革10余年来，房地产市场调控还首次引入问责和限购等行政手段。各种手段的综合运用，促进了房地产市场向健康、理性回归。第五，保障房调控政策的实施。鉴于保障房建设对经济的拉动作用以及市场需求，我国政府越来越关注保障性住房建设。2006年政府政策开始关注城镇廉租房以及中低收入者住房困难，直到2009年12月14日国务院会议的“国四条”，加大保障房建设这一思路真正确定，并在随后出的调控文件中不断强化。2010年年初的“国十一条”中明确提出要增加保障性住房和普通商品住房有效供给，4月份国务院会议和“新国十条”，再次明确提出加快保障性安居工程建设，保障房建设逐渐从幕后走到了调控前台。2010年我国出台财政、税收等优惠政策大力促进廉租房、经济适用房和公共租赁房建设。2011年大规模实施保障性安居工程，保质保量完成开工建设1000万套的任务，努力改善群众住房条件。（二）我国房地产市场调控有待完善之处中国房地产市场快速发展的过程中存在的突出问题包括：部分城市房价上涨过快、涨幅过大、住房保障制度建设明显滞后以及房地产市场频繁大幅波动。1.住房保障制度建设相对滞后1998年，中国终结福利分房，进行住房市场化改革，同时设立保障性住房体系。1998～2006年，保障房建设曾一度和商品房齐头并进，但在城市化进程中，资本向城市高度集中，土地价格飞涨，地方政府日益依赖土地财政，转而倾力开发商品房，保障房建设严重滞后。2007年之后，城市化进程加快，房价高企，社会矛盾深化；中央调控商品房价格，加大保障房建设。2010年我国开始建立公共租赁住房制度。2010年我国房地产情况见表10-2。2011年我国政府提出“十二五”期间建设保障性住房和各类棚户区改造住房3600万套，到“十二五”末，保障性住房覆盖面要达到20%左右。据REICO报告，2010年全年保障性住房完成投资约8400亿元，拉动房地产开发投资增幅增加约5个百分点，即在2010年房地产开发投资33%的增长幅度中，保障性住房完成投资增幅为5%，商品房完成投资增幅为28%。表10-22010年房地产总体情况2.地方政府过于依赖土地收益在现行体制下，由土地产生的资产性收入和大部分税费主要归地方所有，造成地方政府高度依赖土地收益。例如，2005年，全国土地出让金总价款高达5505.15亿元，占同期地方本级财政收入15092亿元的1/3还多，土地收益在一些地区已成为典型的“第二财政”。2010年，全国70个大中城市土地交易价格同比涨幅保持高位，前3季度同比上涨21.5%。国土资源部1月7日公布数据，2010年全国土地出让成交总价款达2.9万亿元，较前一年增加71%。（北京1628亿元，上海1513亿元，大连1157亿元）。2010年全国土地出让收入占地方本级财政收入的71%，比上一年增加22.17个百分点（见表10-3）。土地财政比重持续上升，地方政府是最大的受益方。在这种利益的驱使下，一些城市政府早期尽量多卖地，甚至被戏称为“吃掉了子孙饭”；后来尽量少供地，或明或暗地支持甚至助推房价上涨，抬高地价。这也是造成房地产市场不稳定发展的一个因素。表10-3我国土地财政收入及其比重3.市场基础性作用未充分发挥在后期的改革和发展中，体制、机制上的设计和建设较少，操作层面上的政策措施较多，没有注重发挥市场的基础性作用。例如，目前的房地产市场中土地使用权出让市场是龙头，但这个市场不是真正意义上的市场，特别是实行土地收购储备制度以来，政府完全垄断了土地供应，使土地供应不能随着商品房供求和价格的变化作出适时、适当的调整，甚至加剧了房地产市场的不稳定。近年来即使根据有关情况制定了土地供应计划，但往往执行不到位。再如，在住房建设方面，根据人多地少、资源短缺的基本国情，限制建设大户型住房，倡导建设节能省地型住宅，建立科学、合理的住房建设模式和消费模式，这些无疑都是正确的。但由于没有采取经济手段去引导居民自觉自愿地购买这种住房，也没有引导房地产开发商自觉自愿地建设这种住房，仅采取行政手段进行强制性规定，效果不大，甚至事与愿违。4.对房地产市场特点考虑不够第一，调控行为短期化。自2003年央行121号文件发布以来，8年来国务院及有关部委对房地产调控共颁发了40余个全国性文件，但是多以“通知”“意见”形式下发，包括2011年出台的“限购令”，基本上没有上升到法律和法规层面，说明我国至今对房地产调控总的路数仍然是边看边调，具有较大的临时应对性质。第二，调控政策“一刀切”化。由于房地产的不可移动性，房地产市场是地区性市场。中国幅员辽阔，地区之间的经济发展水平、房地产市场发育程度、干部素质、老百姓思想觉悟等差异很大。但某些房地产市场的调控政策措施对各地情况和房地产市场发展阶段考虑不够，缺乏区别对待、分类指导，往往采取“一刀切”。第三，调控政策变化快。房地产开发建设周期较长，房地产市场对调控政策措施的反应速度较慢，或者说，房地产市场调控政策措施需要经过一段较长时间才能出效果。但某些政策措施急于求成，恨不得立竿见影。例如，2010年12月中央经济工作会议公报指出，“逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系”，对房地产市场首次提出了双轨制，但是还没有看到如何培育这两个体系，两个月后就铺开对商品房全国性的限购，这可能和2011年1月份房价上涨过快有关。所以，房地产市场很难预料，某个临时性事件发生也会促使重要决策出台。又如，2010年3月“两会”刚刚结束，北京央企便争拿地块、争当“地王”，随后国资委强令78家央企退出房地产行业。这使政策执行者难以理解政策制定者的真实意图，或者根据自己的需要来解读，从而难以很好地贯彻落实。5.房地产财富和收入上的差距未受重视房地产是一种价值很大的财产。过去人们占用的房地产的面积、位置、新旧等差异较大。但在住房制度改革和土地使用制度改革中，都较少考虑到缩小这种差距。通过改革，房地产价值显化并可以通过转让、租赁等取得收益，扩大了人们之间的财富和收入差距。例如，在旧的住房制度下，虽然居民对住房没有所有权，但存在着占用上的较大差距。住房制度改革没有打破这种住房占用上有较大差距的格局，而是在旧的有较大差距的基础上，将住房以大大低于市场价并且不考虑位置好坏的价格出售给现住户，导致他们之间所获得的住房在价值上存在着很大差距。住房分配货币化，像以前依靠所在单位来解决住房一样，仍然依靠所在单位来解决住房补贴所需的资金。这样，有的人虽然在政策上可以得到住房补贴，而实际上却可能得不到。按照现行住房补贴资金解决渠道，那些有钱建房、买房的单位，也有钱发住房补贴；那些无钱建房、买房的单位，难以发住房补贴。因此，对于许多无房、缺房的人来说，住房补贴就像画饼充饥。当前房地产市场发展中还有许多具体问题，例如，房地产价格特别是住房价格上涨过快，房地产交易行为不够规范，房地产市场服务体系尚不健全，房地产市场规则尚不完善等。三防止房地产市场出现大起大落统计显示，2011年12月全国70个大中城市中，新建商品住宅、二手住宅价格环比下降或持平的范围继续扩大。而房价出现如此变化的主要原因，正是因为全国各地以限购、限贷、限价为主导的调控手段，有效地“控制”住了房价。中国房地产市场发展的实践表明，房地产市场平稳发展是最为理想的，市场过热或者过冷，房地产价格过快上涨或者大幅下跌，都会产生不良的后果，不仅对整个国民经济不利，而且对房地产行业自身也有较大损害。房地产市场的理想状况是：供求总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定，秩序规范良好。所以，房地产调控的含义，一是抑制房价过快上涨、保持平稳，二是使房价回到合理区间。房地产调控的核心是房价，从经济角度来看是在通胀预期下如何保证经济平稳运行、防止资产泡沫上升，乃至防止房地产泡沫破裂对实体经济的破坏作用。（一）促使房价回到合理区间2012年“两会”闭幕式上，温家宝总理答记者问时明确表明我国的房价远远没达到合理价位，合理的房价应该与居民的收入相适应，房价与合理的利润相匹配。房地产调控正处于关键时期，不可随意进行“松绑”。首先，地方政府要和中央政府配合，要毫不动摇地对房地产市场实施调控，让房价回归到合理的范围。一些地方的微调政策，实际上就是“松调控”，一旦持续，极有可能导致大范围的政策放松，影响房价下降预期。其次，政策要具有连贯性，逐步做到相对稳定、适度微调，这样才有利于市场平稳运行特别是下一时期市场的平稳运行，政府也不会那么“忙碌”。再次，土地是平抑房地产市场的权重力量。一方面要抓紧进行财税和土地供应制度改革，使地方政府的土地财政比例降低，进而和房价逐步脱钩；另一方面要促进已出让土地的合理开发利用，尽快形成有效供给，最终平抑房地产市场。最后，房价调控要多用市场手段。通过培育新的经济增长点，用市场手段将社会资金吸引到国家长期发展需要的领域。这不仅有利于房地产市场缓慢降温，防止出现一下子控死的局面，而且也可以利用大量的社会资金，打造出新的产业，使更多的小微企业跟着大的新兴产业发展，从而让整个市场都充满活力。（二）整顿和规范房地产市场秩序第一，监管房地产开发建设实施的全过程。对不符合规划控制要求的，尤其是套型结构超过规定的项目，不发规划许可证、施工设计文件审查合格证明、施工许可证和商品房预售许可证。同时，对部分开发商在项目批准后违反规划许可、施工许可条件，擅自突破规划确定的建筑容积率等指标，增加层数、建筑面积，或放缓项目开发进度，谋取超额收益等行为，将依法予以严惩。第二，开展房地产交易环节专项整治工作。重点从加强商品房销售管理、房地产广告发布管理、交易展销会管理、商品房销售合同管理、房地产经纪管理等方面入手，开展集中专项整治行动，依法严肃查处虚假宣传、合同欺诈、内部认购、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为。第三，严格执行《房地产经纪管理办法》，规范房地产经纪行为，消除房产中介吃差价、分割房屋出租、挪用客户资金等现象。（三）大力培育和发展住房租赁市场住房租赁市场是相对平稳的，并能对住房买卖市场起着“泄洪”作用。发达国家和地区的住房私有率一般在50%～70%，住房租赁市场活跃，许多人是通过承租解决住房问题的。我们要鼓励租赁需求，引导居民通过承租解决住房问题。着力培育住房租赁市场，需要制定租赁住房发展规划和相关政策；积极引导开发企业，变单一的销售方式为租售并举的经营方式；降低住房租赁综合税负水平；完善住房租赁市场的规章制度；规范房地产经纪行为。如果住房租赁市场能够健康稳定发展，必将对解决住房难问题、抑制房价高涨起到有效缓解作用。进一步巩固调控成果，促进房价合理回归，离不开保障房的顺利推进和相关配套政策的完善。2011年，保障性安居工程建设大力推进，中央财政安排相关资金1713亿元，是2010年的2.2倍，全年城镇保障性住房基本建成432万套，新开工建设1043万套。规模之大、任务之重，史无前例。保障房建设不仅是落实老百姓安居工程的有效途径，也是促进房价合理回归、抑制投机的重要手段。第二节中国住房保障制度的演进保障性住房是住房的一部分，保障性住房既可以有效供给、平抑房价，又可以挤出房地产泡沫、拉动经济，可谓一箭双雕。完善住房保障制度，将对房地产市场的稳定，乃至经济的稳定起到重要作用。本文分改革开放前、后住房制度和住房保障制度三个层次进行回顾和分析，分析当前保障性安居工程建设的问题并提出政策建议。一改革开放前的住房制度发展改革开放前，住房制度可大致分为两个阶段：[1]一是1949～1958年为住房制度的社会主义改造阶段，到1957年形成了“高福利、低工资、低租金”的住房分配体制[2]。二是1959～1978年为“以租养房”到低租金阶段。这一时期住房制度总的特点是，住房为国家或单位所有、实物分配、低租金近乎无偿使用。20世纪70年代末，住房问题开始突出。公有住房由政府投资建设、实物福利分配、非市场的行政性管理，导致政府和企业不堪重负。1949～1978年，国家为城镇居民建设的住房投资近900亿元，建成4亿平方米的住房。尽管如此，住房缺口仍然很大。严格的户籍制度和20世纪50～60年代两次“人口下乡”，城镇人口大量流向农村，加上工业化和城镇化经历曲折，改革开放前城市住房问题并不突出。70年代，大量“知识青年”集中回城，短时期内城市人口急剧增加，引起城市住房短缺，成为当时突出的社会问题（冯俊，2009）[3]。1977年底，全国190个城市人均居住面积3.6平方米，比解放初期下降0.9平方米[4]。1978年底，城镇缺房户869万户，占当时城镇家庭数的47.5%[5]。究其原因，计划经济下，住房存在理论上的定位错误。人人共享的福利分房制度，与市场经济下保障性住房的社会性有原则区别[6]。事实上，住房不具有福利性，“福利是按劳分配前的扣除，是根据需要供应给全体社会成员的，就是说人人有份。住宅实际上做不到这一点。”“住宅是个人消费品……在性质上，住宅和其他消费品并没有什么不同，它们都是商品。”（苏星，1986）[7]。可见，计划经济体制下，国家把住房全部包下来，实际上是否认了住房的商品属性，错误地赋予了其福利属性。二改革开放以来住房制度改革历程改革开放初期，住房供需矛盾严重。1978～1987年，国家为城镇住房建设投资1100亿元，建成了10亿平方米住房。但数据表明，1985年我国城乡住房投资占国民生产总值的8.4%，同期的日本占5.8%，西德占5.7%，法国占5.3%，美国占3.1%，英国占2.1%，我国香港地区占4.2%。尽管建房投入不低，但因体制机制不顺，住房供需矛盾日趋严重[8]。1980年4月2日，邓小平同志发表住宅问题的谈话，这是住房制度改革最初的、权威且完备的构想。他提出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖，不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和交通不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要连续起来考虑。”[9]此后，我国住房制度改革大幕逐步拉开，先后经历了四个阶段。第一阶段是1980～1992年，住房制度改革起步。先后实施了出售公房、提租补贴、租售并举等多项改革。最开始试点向职工出售公有住房。1982年选择常州、郑州、沙市、四平四市，实施新建住房补贴改革。1988年《国务院关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》提出“提租补贴”方案，立足于原有住房投入资金的转换，把原用于住房维修、管理、建设的资金转化为对职工的住房补贴（变二次分配为一次分配），支持租金大幅提高，促进售房。1992年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求：“加快城镇住房制度改革，控制住房用地价格，促进住房商品化和住房建设的发展。”此后，我国建立了以住房公积金制度为基础的居民“自我保障”机制，同时建立以经济适用住房为基础的“政府保障”机制，初步探索解决中低收入家庭住房困难[10]。改革大幕由此拉开。第二阶段是1993～2002年，住房制度改革全面推进，不断深化。以扩大内需为契机，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，以住房为主的房地产市场开始形成并不断发展。1994年《国务院关于深化住房制度改革的决定》提出建立国家、单位、个人三者合理负担的住宅投资体制；建立社会化、专业化运作的住宅建设、分配、维修、管理体制；建立住房按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象的具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品住房供应体系；建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场[11]。住房保障制度开始逐步建立。1995年国务院决定实施国家安居工程，加快经济适用住房发展，推动住房商品化、市场化和社会化进程。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。1998年后，城镇低收入家庭无法承担市场价格，福利性住房分配又被停止，低收入家庭住房问题日渐突出。第三阶段是2003～2006年，坚持住房改革的市场化基本方向，多数人通过市场解决住房问题。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）明确规定，坚持以需求为导向，调整供应结构，满足不同收入家庭的住房需要；坚持深化改革，不断消除影响居民住房消费的体制性和政策性障碍，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度。这一时期开始较系统地考虑住房保障问题，经济适用住房和住房公积金制度是重要的探索形式。第四阶段是2007年以来，住房保障正式被纳入政府的住房发展目标，并在2010年以后强力推进。相应住房类型、管理制度、配套政策不断完善。三住房保障制度发展情况我国城镇住房保障制度最早始于20世纪90年代的经济适用住房。但全面的制度构建和快速发展是在2007年以后。2007～2009年，住房保障不断探索，但实际进展有限。首个专门关于住房保障的文件《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）要求，把解决城市（包括县城）低收入家庭住房困难作为住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，建立健全以廉租住房为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。“十一五”期间，中央安排保障性安居工程专项补助资金1336亿元，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难得到解决[12]。2010年以来，保障性安居工程强力推进。2010年专门出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），对公共租赁住房这种新的保障性住房形式进行规范。2011年《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）提出，把住房保障作为政府公共服务的重要内容，建立健全中国特色的城镇住房保障体系，合理确定住房保障范围、保障方式和保障标准，完善住房保障支持政策，逐步形成可持续的保障性安居工程投资、建设、运营和管理机制。随着中央政府和地方政府签订保障性安居工程建设责任书，2010年开始大规模保障性安居工程建设，当年各类保障性住房新开工590万套，基本建成370万套。2011年，计划开工建设1000万套保障性安居工程[13]，需要投资1.3万亿元（实际缺口达50%左右），实际开工1033万套，基本建成400万套[14]。预计“十二五”期间，计划投资5亿元以上，建设保障性住房3600万套，覆盖20%左右的家庭。力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。几经发展和调整，目前保障性安居工程基本涵盖了所有保障房类型：廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房、经济适用住房和限价商品住房等；对应的保障对象包括，城镇低收入住房困难家庭、城镇中等偏下收入住房困难家庭、棚户区居民、新就业职工、新毕业大学生和外来务工人员。此外，住房制度还包括住房公积金制度、土地使用制度、商业性金融、住房贷款担保、房地产税收等制度在内的住房金融、税收制度等。本文对此进行简要综述。公共租赁住房制度情况。虽然在一些地方早有探索，但在国家层面是以建保〔2010〕87号文为标志正式推出的，国办发〔2011〕45号文将其确定为保障房主体。2011年开工200余万套，但详细建设情况信息尚不充分，相关政策及保障效果尚不明朗。廉租住房制度情况。廉租住房指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。有四种实现方式，一是实物配租，即政府为低收入住房困难户直接提供低租普通住房，住房来源包括新建、收购、社会捐赠、腾空的公有住房等；二是租金补贴，即政府向保障对象发放租金补贴，受补贴者自行租房；三是对租住现有公房的双困家庭实行租金减免，租金差额由政府补贴给产权单位；四是房屋置换，即政府用新建廉租住房与双困户居住的公房进行置换，改善其居住条件[15]。经济适用住房制度情况。2004年对经济适用住房的界定是，政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。2007年修改为，政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。其政策性和保障性体现在：划拨建设用地；减半征收建设和经营中的行政事业性收费；政府负担小区外基础设施建设费用；商业银行可以为建设单位以在建项目作抵押提供开发贷款，个人贷款执行优惠利率；住房公积金贷款优先向购买经济适用住房者发放[16]。基准价格由开发成本、税金和利润三部分组成，其中，开发成本包括征地和拆迁安置补偿费、前期勘察和“七通一平”费用、主体工程的建筑安装费用、小区内配套基础设施和公共设施建设费等；利润控制在上述成本的3%。经济适用住房发展经历三个阶段：1994～1998年经济适用住房政策形成期；1998～2003年经济适用住房快速发展期；2003年以来，经济适用住房制度调整和完善期。经济适用住房的开发方式：一是政府专门机构从事住房开发、建设、销售和分配；二是政府给予优惠政策和住房公积金等资金支持；三是成立专营性非营利企业，建设经济适用住房，实行政府定价和分配销售[17]。民众普遍认为经济适用住房制度的问题有：数量少、价格高、分配不公、管理不到位等。限价商品住房情况。目前，限价商品住房尚无全国统一的管理制度，仅在北京、天津、青岛等城市有较完整的规定。各地具体情况不一，本文仅分析个别城市情况。以上四类保障性住房对比见表10-4。表10-4我国各类保障性住房政策对比*续表其他类型保障性住房。曾经出现的全国性的和各地方探索的保障性住房形式还有很多。如集资合作建房是房改过渡期的主要形式，2004年《经济适用住房管理办法》把集资合作建房等同为经济适用住房。2006年《关于制止违规集资合作建房的通知》规定，一律停止审批党政机关集资合作建房的项目[18]。参照经济适用住房管理的农民工住房的数量也有限。住房公积金制度情况。根据《住房公积金管理条例》，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金，归职工个人所有。住房公积金具有保障性、互助性、长期性等性质；具有普遍性、强制性、专用性、福利性、返还性等特点；管理的原则是：住房公积金管理委员会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督；管理体制是：国务院建设行政主管部门会同财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策，并监督执行，省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门以及中国人民银行分支机构，负责本行政区域内住房公积金管理法规、政策执行情况的监督[19]。住房公积金制度分为四个阶段：1991～1994年试点起步阶段；1994～1999年全面建立阶段；1999～2002年法制化、规范化阶段；2002年以来的完善创新阶段［《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发〔2002〕12号）发布］[20]。第三节现行住房保障制度的问题和原因分析我国住房保障制度对解决中低收入家庭住房困难作出积极贡献，但现行住房保障制度还不能完全满足现实需要。住房和城乡建设部部长姜伟新坦承：“从总体上看，我国住房保障工作还处于探索阶段，存在不少矛盾和问题，既有住房保障制度不够健全、政策不够完善的问题，也有管理不到位和实施过程中操作不规范的问题，需要及时总结经验、完善制度、加强管理。”[21]一现行住房保障制度存在的问题第一，现有制度设计不完备。表现有：一是住房和人群分类不够细化。现行制度中人群和住房的关系是，最低收入家庭住廉租住房，中低收入家庭住经济适用住房，其他家庭购买、租赁市场价商品住房[22]。然而，这种粗略的划分并未涵盖日益增加的流动人口和“夹心层”[23]。二是住房公积金制度覆盖范围有限。至2006年6月，公积金覆盖率仅为62%，有的省份还不足40%[24]，且住房公积金保障程度较低，很多缴纳住房公积金的家庭仍无力购房。三是经济适用住房售后交易缺乏严格规定，密切相关的个人收入申报制度不健全、诚信体系建设滞后。[25]四是住房保障的法律法规体系不完善，缺乏长期和具有约束力的基本住房保障规则。五是覆盖范围太小，2007年前覆盖面不超过5%[26]，现在提出的20%的目标是否能解决基本住房需要仍有待观察。六是各类保障性住房缺乏统一的管理办法。尽管国办发〔2011〕45号文对此作出尝试，但远未达到完善的程度。第二，现有制度执行不到位。表现有：一是保障性住房建设进度慢。2009年全国人大常委会专题调研组调研结果显示，截至2009年8月底，全国保障性住房建设累计投入394.9亿元，完成率为23.6%[27]。虽然2010年以来，建设速度有所加快，但是后续资金能否跟进、建设质量如何等问题相继出现，这种建设进度能否持续仍有待观察。二是经济适用住房管理不到位。购买对象界定模糊、审核把关不严，保障性住房与人群存在“错配”现象[28]。三是廉租住房覆盖范围被打折扣。2005年建设部、民政部调查显示，全国符合当地廉租住房保障条件的有443.9万户，但只有34.1万户（约占7.7%）家庭正在或曾经享受廉租住房保障。四是财力薄弱地区住房保障资金不足，据甘肃省建设厅测算，2005年全省低保户中无房户约6万户，每年需要2亿元资金，财政只能列支200万元，仅占1%[29]。五是建设标准控制不严格，如保障性住房建筑面积过大、质量不过关等。六是各类保障性住房的需求和供应之间存在缺口。廉租住房供应缺口达8%以上，经济适用住房缺口至少5%，流动人口住房缺口更大[30]。第三，配套政策不健全。表现在：一是保障性住房项目规划制定缺乏统计调查，资金政策不配套。有些地方制定的保障性住房建设规划，对居民保障需求缺乏准确的调查统计，简单地根据中央补助资金数额编制建设规划，造成规划和实际需求不一致；有些地方制定的规划只有建设总规模和资金总需求，对各级政府承担的资金数额和比例等没有明确要求，导致规划难以有效实施[31]。二是财税和金融等配套政策未能及时跟进保障性住房建设和管理，影响了保障性住房供给。三是土地供应缺乏明确的政策倾斜，影响保障性住房供给。四是缺乏有效盘活存量住房的政策，住房闲置既造成了资源浪费，又影响了保障性住房的供应。总之，目前住房保障制度带有浓重的单项政策色彩，“还没有形成完善的保障性住房供应体系”[32]。第四，缺乏有力的组织机构。保障性住房的规划、供地、建设、流通和管理等工作需要专门政府机构和相应人员组织实施。但目前大部分市、县没有明确的廉租住房或经济适用住房管理部门。就全国范围而言，目前中国仅有住房和城乡建设部中2个司级部门在负责住房保障工作，迫切需要专门的、系统的、强有力的组织机构负责组织实施住房保障工作。发达国家一般都有类似的政府部门或有政府背景的机构负责协调政府各部门间的关系，组织全国住房保障工作。二现行制度存在问题的原因一是政府认识存在一定偏差。长期以来，各级政府更多地关注经济增长目标，对居民住房等民生问题没有给予足够的重视。虽然住房保障制度早在1994年就已提出，但是到2005年底才有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围，不足应保对象的1/3。近两年财政投入增加较快，但是仍比保障性住房建设任务增速慢得多。二是住房保障中，政府和市场的关系处理不当，政府承担责任过小。我国的住房制度改革在某种程度上就是政府和市场关系的探索。政策几经变化体现了对政府和市场关系的认识不断变化。一些领域出现政府职责“越位”与“缺位”现象，社会大众的普通住房需求和弱势群体的基本住房需求得不到有效保障。2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）指出，“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，此后，经济适用住房一度出现淡出迹象。三是中央和地方政府政策目标激励不相容，财力和事权不匹配，缺乏住房保障制度落实的资金保障和制度硬约束，导致地方政府动力不足。财政紧张的中西部地区和基层政府尤其如此。四是住房总供给仍面临较大压力。近年来，我国城镇化率每年提高1个百分点，城镇住房需求不断增加。至2011年底，全国城镇化率虽已达51.2%，但与发达国家相比仍有较大差距。随着经济社会的发展，城镇住房的潜在需求还将不断释放。具体到各类保障性住房，其现有数量也不能满足保障对象的需求。五是相对有限的住房供给更多地集中到了高收入家庭。近年来，随着居民收入差距不断扩大，一户多套住房和大量无房户的现象并存，商品住房价格高企，进一步将中低收入家庭拒之门外，也加大了保障性住房的需求。三住房保障制度发展的启示第一，住房发展的每个阶段有其主要矛盾和主要任务。西欧国家二战后的住房政策分为四个阶段：一是各国普遍面临“房荒”时期，政府大力建房；二是“左翼”政府当政时期，政府实行建房补贴，建造社会出租房；三是“右翼”政府当政期，住房短缺逐步缓解，租金管制取消、鼓励住房私有化；四是“右翼”政府继续当政时期，低收入群体和特殊人群住房困难问题再次突出，引起政府的重视[33]。类似的，东亚四国（地区）住房制度经历三个阶段：一是为解决住房短缺大力建设住房阶段；二是以提高住房标准为重点的发展阶段；三是以完善市场机制为主的住房政策调整阶段[34]。我国改革开放之初是主要解决计划体制下的实物福利分房的低效率和建设不足；1995年前后主要解决住房空置（生产闲置）和住房困难并存的矛盾；