深圳市生态市建设回顾及展望

2007～2008年深圳市生态市建设回顾及展望

2006年12月26日，深圳市政府印发实施《深圳生态市建设规划》，2007年1月9日，中共深圳市委、深圳市人民政府以“深发\[2007\]1号”文作出《关于加强环境保护建设生态市的决定》。这两个文件标志着从2007年开始深圳正式步入全面建设生态城市和生态文明的道路。2007年深圳生态市建设工作全面展开，多数规划指标值与规划年限目标的距离缩小，环境质量得到明显改善，90%以上工程任务按年度计划完成，保障机制逐步健全，生态市建设开局良好。一2007年深圳生态市建设的基本情况（一）生态市建设规划指标值全面提高深圳市生态市建设指标体系，包含了经济社会、资源利用和生态环境三个部分的23项规划指标。此外，根据节能减排要求，增加了二氧化硫排放总量在2005年基础上削减以及化学需氧量排放总量在2005年基础上削减两项附加指标，构成23（+2）项指标体系。以2006年为基准年，根据生态市考核条件与标准中的23（+2）项指标，深圳市仅有4项指标达到生态市要求，未达标指标共21项；2007年，深圳市在经济社会发展、资源集约利用以及生态环境保护三个方面发展迅速，2007年现状值与规划年限目标（2010年）的差距缩小，在已有统计结果的10项指标中，8项指标有所提高，其中4项指标值，即生活垃圾无害化处理率达95.0%，环境空气质量好于或等于二级标准的天数达361天，环保投资占GDP比重达3%，二氧化硫排放总量在2005年基础上削减22.8%，已经提前达到2010年规划年限目标。具体指标体系见表1。尤其突出的是，2007年深圳市环境质量总体保持良好，多项环境质量指标比2006年明显改善，表明生态市建设和污染减排工作取得实际成效。1.总体空气质量有所改善全年空气环境质量优良天数达361天，比上年增加2天，占总天数的98.9%。主要指标均达到国家环境空气质量二级标准，二氧化硫和硫酸盐化速率年均值有明显下降，二氧化硫浓度0.023毫克/立方米，下降23.3%，酸雨频率为56.5%，较上年下降24.6个百分点，pH年均值为4.73，好转了0.22，说明深圳市脱硫和国III油替代取得明显成效。2.饮用水源水质进一步提高饮用水源水质达标率98.86%，提高0.79个百分点，除石岩水库（V类）和罗田水库（IV类）外，其他水库均达到国家地表水III类标准。特区内河流水质改善明显，深圳河高锰酸盐指数、生化需氧量等主要污染物浓度下降，降幅达27.5%～36.6%，布吉河、皇岗河、福田河、新洲河综合污染指数降幅达14.8%～25.3%。东部近岸海域功能区水质达标率78.57%，提高7.14个百分点。表12007年深圳生态市建设指标对比3.噪声环境略有好转全市区域环境噪声等效声级平均值为56.5分贝，与2006年持平，但达标率较上年略微下降2.5个百分点，达到82.2%。其中，城市交通干线噪声值69.4分贝，下降0.5分贝，表明道路改造工程取得成效，交通干线噪声略有改善。（二）年度工程建设任务基本完成2007年，深圳市生态市建设依托原有的深圳市治污保洁工程这一平台，全面开展各项工程建设，工程任务完成率超过90%。1.8个广东省治污保洁重点工程项目全部完成2007年深圳市完成广东省的最后两个治污保洁重点工程项目：一是妈湾电厂1、2号机组分别于2007年10月、11月顺利投运，合计新增二氧化硫削减能力14000吨/年，至此，妈湾发电总厂6台机组全部完成了脱硫系统的建设；工业废物预处理基地及安全填埋场（二期）投入运行，进一步提高深圳市危险废物的处理处置能力。二是龙华污水处理厂自2005年12月动工，至2007年底已全部完工，总投资1.6亿元，处理规模15万吨/日，采用二级生化处理工艺，出水达到国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》中的一级A标准；其管网工程完成管道铺设39.98公里，累计完成投资约19212万元，已具备通水条件。具体情况见表2。2.流域截污治污能力提高，水库污染防御体系进一步完善龙华、固戍、沙井三座污水处理厂2007年底通水，新增污水处理能力54万吨；南山污水处理厂二级生化工程完成40%的工程量；横岭污水处理厂二期工程、布吉污水处理厂、滨河污水处理厂改造工程动工建设；福永、燕川污水处理厂管网完成部分工程量；特区内完成8个河涌整治；桂花村片区建成人工快渗工程；观澜河清湖段生态改造—人工湿地工程完成95%的工程量；西乡河综合整治工程完成55%的工程量；特区内完成10个城中村排水管网改造；沙头角湾清淤工程提前完成；4个住宅基金开发小区完成雨污混排整治；布吉河上游垃圾、公厕污染综合整治工程完工；布吉农批市场排水整改工作如期完成；13个主要饮用水源一级保护区隔离工程进入施工招标；深圳水库周边地区视频监控系统建成运行；深圳水库公路新增6处雨洪存贮池等污染事故预防设施；石岩水库累计完成水下环保清淤量135万立方米；铁岗、石岩水库沿岸公路完成防污设施建设。表2广东省治污保洁工程重点工程项目表（深圳部分）3.蓝天保护工程成效显著南山热电厂两台燃油机组改烧天然气，每年减少二氧化硫排放量3000吨、粉尘排放量300吨，可有效减少酸雨的形成；深圳市车用燃油升级为国Ⅲ标准，2007年7月1日起新车注册登记执行国Ⅲ标准；黑烟车举报及查处机制进一步完善，新增或更新为国Ⅲ标准公交车1840辆，10家公交营运公司共18条线路被授予“绿色公交线路”称号；5家加油站安装了二期油气回收装置。4.固体废物无害化、资源化收集处理能力进一步提高深圳市建成环保型垃圾转运站336座；平湖垃圾焚烧厂二期渗滤液处理投入运行；南山垃圾焚烧电厂渗滤液处理工程进入调试；老虎坑垃圾卫生填埋厂一期渗滤液处理扩建改造工程接近完成；深圳市工业废物交换中心建成运行，创建了危险废物产生单位、接收单位、管理机构的信息联络平台，实现了危险废物产生、接收和管理三方的网络联系以及废物信息与实物交换。5.生态恢复和建设工程取得实效深圳市盐田区成为华南地区第一个通过国家生态区考核验收的行政区，其余五区也全面启动创建工作；全市建成生态风景林6483公顷，退果还林524公顷；1.58万亩蔬菜生产基地通过无公害农产品产地认定（占全市总面积的84.5%），100%畜禽规模化企业通过无公害基地认定；杨梅坑人工鱼礁建设效果显著，已成为广东省目前投资最大、标准最高、效果最好的人工鱼礁区。6.循环经济促进工程和热点民心工程进展明显循环经济小区示范工程顺利推进，下沙村太阳能利用工程完成，梅山苑小区11处化粪池实现污水零排放；下坪固废填埋场滤液处理厂氨吹脱塔含氨废气治理完成；后海、登良两个污水泵站除臭工程建成运行，泵站周边环境空气质量大为改善；深南路等16条道路完成降噪改造；全市多部门联合监管重污染机制基本形成；建成6个地表水水质自动监测站；环境敏感区域、“菜篮子”工程基地环保监测力度明显加强。（三）生态市建设保障机制逐步健全1.建立了环境与发展综合决策机制2007年6月6日，深圳市政府成立了市环境与发展综合决策委员会，制定了委员会的章程、组织方案、议事范围、议事程序、议事规则；明确了深圳市凡有可能对环境产生重大影响的政策、规划和大型开发建设活动，与环境密切相关的重大环保规划、计划、方案、重要规章，以及环境与发展中的重大问题均需经委员会审议。2.形成了党政领导环保实绩考核机制2007年12月12日，中共深圳市委市、政府制定发布了《深圳市环境保护实绩考核试行办法》，对全市各区和有环保工作任务单位的领导班子和党政正职开展环保实绩考核，规定了不得评为优秀的三种情形，以及必须评为不合格的八种情形，同时明确了考核结果的运用方式以及相应的奖惩措施。3.环保投入机制进一步完善深圳市环保、财政部门制定了《深圳市环境科研资金与课题管理办法》，进一步规范了环境科研资金的使用，加大了对环境科研的支持保障力度，环保科研资金重点投向重大环境保护战略性研究、环境基础、环境管理、环境标准和技术等领域研究，目前对全市环境资源的测算分析与研究、“深圳环境展望”课题研究、与耶鲁大学合作开展的“城市环境危机管理”专题研究等均顺利进展。深圳市环保、财政部门制定了《深圳市环保专项资金管理办法实施细则》，发布了《2007年度专项资金申报指南》，落实了环保科研奖金安排。4.环境法制体系建设逐步展开深圳市政府发布规章《深圳经济特区在用机动车排气污染检测与强制维护实施办法》，规章《深圳市扬尘污染防治管理办法》草案已经完成，《深圳经济特区环境保护条例》修订案和《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》修订案已经由市法制办公室征求公众意见。二生态市建设面临的主要问题（一）提升差距指标的难度增大1.经济增长的集约化程度不高，发展模式转型尚需时日，经济社会指标提升的难度加大深圳城市建设一直保持高速扩张态势，粗放式、外延式的土地开发不仅加剧了土地资源的短缺，而且造成环境污染和生态破坏等问题。由于城市面积小，经济密度大，单位数量的土地资源和水资源承受的经济量、人口量和污染物排放量相当惊人。有限的环境容量在支撑了全市20多年高速发展后已难堪负荷，水环境容量已经透支，大气环境容量接近饱和。环境容量对经济体系的支撑作用已十分有限。预测2010年深圳市污水产生总量将达17.85亿吨，是2005年的1.6倍，能源消耗比2005年增长60%。按照国家的要求，深圳市“十一五”期间二氧化硫和化学需氧量排放总量要在2005年基础上削减20%，即到2010年二氧化硫控制在3.48万吨，化学需氧量控制在4.47万吨。此目标任务使深圳实现经济社会快速发展的难度急剧增大。2.资源瓶颈日益突出，资源利用模式转型尚需时日，资源利用指标提升的难度加大深圳市水资源短缺状况日益加重。预计到2010年深圳市城市生活、工业用水总需量将达到19.43亿立方米，每年缺水量将达6.84亿立方米。土地开发速度快、强度大，未来可建设用地短缺。受地貌地形、地质和生态保护等条件的限制，深圳市实际可建设用地为910平方公里（不包括填海造地）。其中，特区内可建设用地为178平方公里（不包括填海造地）；特区外可建设用地为732平方公里（不包括填海造地）。依据土地利用总体规划修编前期工作“四查清，四对照”成果，1997～2004年深圳市新增建设用地232平方公里，年均增加约29平方公里，其中2000～2005年土地消耗尤为严重。年均建设用地增量47平方公里。剩余可建设用地量仅剩余343平方公里，土地资源紧张，土地资源的供给出现与经济产业发展不适宜的被动局面。3.人口、经济增长对环境产生的压力持续加大，生态环境指标提升难度大由于经济快速发展和人口持续增加，城市污水产生量大幅度增长，而污水收集处理设施的建设仍滞后于经济社会的发展，不能适应日益增加的污水处理的需要。特区内污水处理能力虽然可以基本满足污水处理的需要，但污水管网配套仍需要进一步完善；特区外污水收集和处理设施建设相对滞后，大量污染物未经处理排入地表水体和海域。产业结构不合理导致结构性污染。特区外污染比较严重的龙岗河、坪山河、茅洲河、观澜河流域内的生产布局主要是劳动密集型的企业，这些企业排放的工业废水和生活污水在一定程度上加重了河流水体的污染负荷。受污水排放的影响，主要河流中下游发黑发臭，劣于国家地表水V类标准；部分饮用水源水库个别指标劣于国家地表水III类标准；西部海域污染较为严重，达不到国家海水第四类标准。机动车数量增长过快，2007年本地机动车超过115万辆，加上外地车辆和过境车辆，路面上行驶的车辆已超过130万辆。受机动车尾气排放的影响，二氧化氮浓度上升较快；由于电力行业等的快速发展，带来燃料消耗量的增长，致使燃烧废气排放量大幅增加，二氧化硫浓度呈上升趋势；由于机动车排放、交通扬尘、建筑施工等原因，可吸入颗粒物成为主要的空气污染物。受污染气象条件以及区域性污染传输等的影响，酸雨污染和阴霾现象较为突出。固体废物处理设施建设滞后，资源化程度低。虽然特区内生活垃圾无害化处理设施比较完善，但是特区外相对而言差距较大，还存在生活垃圾简易填埋、露天堆放等现象，无害化程度较低。大件垃圾、有害垃圾及餐厨垃圾尚未形成单独处理系统，垃圾分类收运未能推广实施。总体上讲，垃圾处理还停留在无害化处置阶段，资源化和减量化程度低。全市危险废物处理处置设施和技术尚不能完全满足“减量化、资源化、无害化”的要求，有机废物、废旧家电、电子废物、废电池等专业处理处置设施缺乏，对环境带来潜在的隐患。同时，土地资源短缺又增大了生态保护和建设的难度。深圳维持相对良好的生态条件所需的生态用地面积为1053平方公里。扣除农业等保护用地外，可建设用地总面积应当控制在900平方公里以内。但如按现有开发建设速度，剩余土地已不能满足“十一五”期间用地的需要。一方面，水源保护区、重要生态功能区难免受到开发建设活动的干扰和侵蚀，生态环境监督管理难度陡然增大，生态恢复和重建任务更加艰巨。另一方面，污染治理工程所需用地更趋紧张，城市环境基础设施选址、征地、拆迁、补偿等面临多重压力和障碍；山体、河岸、库滨及海滩等重要的环境生态土地资源不断被新的开发建设活动挤占，开山填海工程仍在继续，一些关键的生态廊道支离破碎，对全市的生态保护建设带来重大的负面影响。4.环保投资不能满足环保需要，环保投入历史欠账多尽管目前全市环保投资占GDP的比例已从2000年的1.84%提高到2007年的3%，但其增速与建设生态市实际要求相比仍有较大的差距。发达国家在大规模治理污染时，环保投资增长速度通常为GDP的2～3倍，深圳仅高于GDP增长速度的15%左右。深圳的环境“欠账”比较多，处于大规模治理污染的关键阶段，城市环境基础设施建设和完善、机动车尾气污染控制、河流污染综合治理、自然生态建设和恢复、环境管理能力建设等均全面展开，环保投资需求量大而且集中，环保投资远不能满足当前环境保护的刚性需要。（二）生态市建设执行机制尚需统一和健全深圳生态市建设以转变发展模式为主线，以构建协调发展的生态经济体系、自然宜居的生态环境体系、集约利用的资源保障体系、持续承载的环境支撑体系和环境友好的社会发展体系为主要任务，涉及经济、环保、社会、文化等方方面面和政府各个部门，是一个庞大的系统工程和长期经济社会变革过程，迫切需要建立一个专门的权威的工作机构统一推进。根据《深圳生态市建设规划》第七十条的规定，应当“完善工作机构及职能，由市人民政府负责组织实施，建立市生态市建设工作领导小组，下设生态市建设办公室”。但是，当前执行生态市规划的工作机构尚未成立，生态市建设的行动计划尚未正式发布，规划实施的考核评估、信息发布、公众参与工作尚未形成机制，导致市区之间、政府部门之间在生态市建设工作上的配合不够密切、步调不尽一致，生态市建设的责任体系、指标体系没有细化和硬化，生态市建设对城市总体发展的优化作用尚未充分发挥。（三）部分工程建设进展缓慢2007年，深圳市仍有部分治污保洁工程项目建设进展缓慢，主要原因有以下几点。一是项目用地问题。多个项目建设用地或未列入转地范围，或虽已转地但附着物补偿未到位，或存在大量违章建筑要拆迁，严重影响项目前期工作进程。如：主要饮用水源一级保护区实施隔离管理、坪山大工业区垃圾焚烧发电厂、茅洲河上游楼村人工湿地工程及燕川、沙田两座污水处理厂等用地涉及附着物补偿问题；深圳水库支流梧桐山河河道整治工程涉及收回原市园林公司约9万平方米用地问题；君子布、丹坑污水分散处理工程选址涉及基本农田保护用地问题，征地手续十分繁琐，耗时长；光明污水处理厂涉及公明街道约5.7万平方米用地，经多次协调，但双方对于赔偿数额标准的差距太大，难以达成一致，致使工程无法正常进场施工；横岗污水处理厂场地被违章建筑挤占，屡禁不止；水头、葵涌、横岗、福永、上洋、沙田等7个厂在做地质勘探时被村民阻拦，虽经积极介入协调，但仍有部分无法协调下来，严重影响工作进度。二是项目排期审批问题。从2007年起，深圳市治污保洁工程均可进入直通车服务，各相关审批部门也均给予了极大的支持，已大大缩短了审批时限。但由于审批环节太多（如污水处理厂建设每个项目均存在18项审批、9次招投标、6次专家评审等复杂繁琐的环节），项目立项、专家评审等环节未纳入直通车服务范围，再加上全市市政项目过多造成“拥堵”，审批耗时较长。三是BOT污水处理厂项目政策缺位问题。深圳市一直没有出台污水处理厂BOT管理办法及实施细则，由于情况复杂，相关政策研究制定进程较为缓慢，至今未出台。（四）配套政策法规体系建设需要加速由于受到立法程序和周期限制，环境立法进展速度较为缓慢，《深圳经济特区环境保护条例》修订案和《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》修订案虽已经由市法制办公室征求公众意见，但尚需要经过市政府审议，以及市人大常委会审议等一系列程序，在短期内出台的可能性不大；循环经济配套制度、污染物排放削减等方面的立法工作尚在部门调研阶段，相应法规、规章出台所需时间更长。此外，一系列重要的环境经济政策如生态补偿政策、排污权交易政策、排污费征收和使用政策、环境基础设施特许经营政策、环保产业发展优惠政策的制定进程较为缓慢，目前尚未出台既有创新性又符合地方实情的具体政策。三2008年生态市建设展望在2007年生态市建设良好开局的基础上，2008年的生态市建设将在以下方面加速推进。（一）生态市建设执行机制逐步健全完善生态市规划实施执行机构，建立生态市建设工作领导小组，在深圳市治污保洁工程基础上，由治污保洁工程平台向生态市建设平台转换，建立生态市建设的计划统筹、协调服务、监督考核体系。出台和实施《深圳生态市建设行动计划（2008～2010）》，明确各责任单位及其具体任务和进度要求。在制订提升城市品位、提高城市管理水平的行动纲领及配套文件和城市总体规划等未来总体建设与发展等重要规划、计划时，将充分融汇《关于加强环境保护建设生态市的决定》和《生态市建设规划》的相关内容，发挥生态文明建设对城市发展的优化作用。（二）配套政策法规体系建设加速加快地方环境保护立法进程，出台《深圳经济特区环境保护条例》修正案和《深圳经济特区噪声条例》修正案。在地方环境经济政策方面深入开展调研，研究制定生态补偿机制、环境基础设施特许经营（尤其是污水处理厂BOT管理办法及实施细则）、排污权交易、提高排污费征收标准、一次性塑料袋有偿使用政策以及重点污染企业水污染责任保险制度等。（三）生态市建设任务全面细化制订《深圳生态市建设行动计划（20