武汉发展新型农村合作医疗研究

武汉发展新型农村合作医疗研究

一农村合作医疗制度及其历史变迁新型农村合作医疗制度（简称新农合）是由政府、农民个人和集体多方筹资形成新农合基金，农民看病就医时费用得到报销补偿的医疗保障制度。合作医疗在中国将近50年的发展历程中，先后经历了20世纪30～40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60～70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复与发展阶段。50年代，我国的农村合作医疗与“赤脚医生”、农村三级卫生保健网一起，被称为解决中国农村卫生问题的“三大法宝”，开创了解决发展中国家农村卫生问题的“中国模式”，它曾经被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。但随着农村公社的消失和集体化的瓦解，农村合作医疗几乎全部瓦解。2002年10月，我国政府明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，启动了新型农村合作医疗制度的建设。新型农村合作医疗与传统合作医疗比较，主要特点有以下方面。一是加大了政府的支持力度，明确了中央和地方财政对农民给予一定补助的责任。二是农民以家庭为单位自愿参加，体现了农民互助共济的合作原则。三是以区县为单位统筹和组织实施，增强了抗风险和监管能力。四是以大额医疗费用补助为主，重点减轻农民因患大病造成的经济负担。二武汉市新型农村合作医疗现状及做法2003年底，武汉市在广泛调研的基础上自筹资金近1000万元，率先在全国省会城市开展了新型农村合作医疗试点工作，并提前2年实现了新型农村合作医疗制度全覆盖的目标，为建立和健全覆盖城乡的基本卫生保障体系做了有益的尝试，得到了省政府的充分肯定。在全省新农合工作表彰大会上，武汉市黄陂区被评为全省新农合工作先进区。新农合启动之初，农民互助共济和抗病风险意识不强，不愿参合，筹资难度大，成本高。为了营造良好的宣传氛围，通过采取各种办法，如走村入户，印发宣传册、制作公益广告、磁带标语，编排群众喜闻乐见的文艺节目和利用典型事例的切身感受等，全方位、立体式宣讲政策及参合的好处，吸引农民自愿参加，经过几年的努力，农民自愿参合积极性大幅度提高，参合人数由最初的33万人增到2008年的265.4万人，参合率达96.4%。新农合政策逐步得到农民的信任和支持，形成了从动员参合到自愿踊跃参合的良好局面，目前，武汉市基本做到了应参尽参。据统计，2008年1～10月，新农合基金共支出2.2亿元，补偿人数达150万人次，补偿比达40.4%，受益率达56.5%，参合农民受益面不断扩大，受益水平明显提高。1.提高筹资水平，让农民从新农合中得到更多实惠市委、市政府高度重视新型农村合作医疗工作，出台了关于完善和推进新型农村合作医疗制度的一系列文件。同时加大投入力度，逐年提高筹资水平。2003年筹资标准为每人35元，2006年人均筹资标准达到50元，2007年人均筹资标准达到85元以上，2008年，提高人均筹资标准至140元以上；其中国家补助40元，省补助30元，市补助25元，区补助25元，个人20元。2.科学设计方案，使农民补偿水平不断提高随着筹资水平的不断提高，加大市级统筹力度，在科学测算的基础上，统一全市药品及诊疗目录管理，降低起付线，提高补偿比例。目前，武汉市乡镇卫生院的起付线为50元，补偿比例最高可达80%以上，年度封顶金额最高达4万元，扩大门诊重症慢性病补偿范围及补偿水平，对门诊重症慢性病大额费用给予20%～40%的补助，严格控制各级定点医疗机构目录外药品费用比例。这些措施初步缓解了农民小病拖、大病扛的现象，减轻了农民的医疗费用负担。3.加强监督管理，新农合各项工作不断规范发挥新农合制度设计优势，成立了领导机构、办事机构、监督机构。一是各区成立了监督委员会，明确要求农民代表不低于总数的30%，让农民个人参与监督管理。实施区、乡、村报销补偿的定期公示制度，保障农民的知情权与监督权。二是制定了《武汉市新型农村合作医疗制度建设管理工作规范》和《定点医疗机构管理管理办法》等文件，建立了举报投诉制度和定期审计等制度，落实了乡镇经办机构“管办分离”工作。三是发挥卫生行政主管部门对医院监管的优势，采取了专家督导分片，专项检查及交叉互查等方式，对定点医疗机构服务行为、收费等方面进行监督、管理与评价，实行动态管理，切实维护农民的合法权益。四是建立了市、区两级合作医疗数据中心，初步实现了网上费用公示、信息汇总查询、报表统计分析等功能。探索了市级定点医疗机构对农民的住院费用“直补”工作，让农民及时、方便、快捷地感受到新农合政策带来的实惠。4.加强乡村卫生机构建设，医疗服务条件明显改善2008年，市政府继续把乡村两级卫生机构建设纳入为民办实事的主要内容加大投入，推进标准化建设。一是制定了《标准化乡镇卫生院和村卫生室建设方案》及《考核验收标准》，设计了乡、村两级卫生服务机构标识系统。按照填平补齐的原则，对乡镇卫生院和村卫生室必配设备进行了招标采购。改善了农民就医条件。2008年在上年已投入近3500万元完成了40家乡镇卫生院和463个村卫生室标准化建设基础上，又投入近4500万元，完成44家乡镇卫生院和500个村卫生室的标准化建设任务。二是在全国率先实施了农村公共卫生服务专项补助政策，以乡镇卫生院公共卫生科创建为平台，制定了8类32项乡村两级公共卫生服务项目考核内容及标准，2007年，市级按农民人均3元的标准，共投入约1200万元补助经费；2008年，市级提高补助标准至人均5元，共投入约2000万元补助经费。使农民免费享受预防保健、免疫接种、健康教育等公共卫生服务。三是为改善乡村医生待遇，提高其社会保障水平，按照意外身故和意外残疾最高保额为5万元，意外医疗保障最高保额为0.8万元的标准，投入近30万元，在全国率先启动乡村医生意外伤害保险工作，使乡村医生进村入户进行公共卫生服务和基本医疗时，保证其人身安全。并以村卫生室为单位，按600元/年的标准，投入108万元，设立了疫情信息电话补助专项经费，充分发挥了村卫生室公共卫生前沿哨所的作用，使公共卫生监测前移，提高了突发公共卫生事件的发现率。5.加强队伍建设，医疗服务水平不断提升近年来通过市、区、乡互动，实施了农村医疗卫生人才培养计划，开展了千名医生下基层和对口帮扶活动等多种措施，加强农村卫生队伍建设，切实提高了农村医疗服务水平。为了贯彻落实《武汉市农村卫生人才培养和水平提升计划》，2008年出台了《武汉市农村卫生人才培养2008～2010年双百计划》，建立健全了岗位培训和进修制度，开展了乡镇卫生院专业技术人员全科医学知识与技能的培训工作，启动了1800名乡村医生岗位培训工作，举办了乡镇卫生院院长和管理干部培训和899名乡村医生为期2年的中专学历教育工作，使农村医疗服务水平不断提高。三新型农村合作医疗面临的问题和建议武汉市在新农合的推进过程中也存在一些问题，面临着不少挑战。第一，新型农村合作医疗的保障水平偏低，筹资水平、补偿水平不高，与帮助农民摆脱因病致贫的目标还有相当大的距离。第二，尚未建立起稳定的长效筹资机制。在政府资金增长以及资金拨付等方面，尚未建立起相关的制度保证机制，在一定程度上还受到人为因素的影响。在农民筹资方面，受农村经济、社会文化特点、农民的价值观等各种因素的影响，在相当长时期内采取农民自愿缴费的方式进行筹资仍然有相当大的难度。第三，管理资源短缺，管理能力建设亟待加强。管理工作有人无编或无人无编的问题普遍发生。据统计，每名合作医疗管理人员要管理5.4万名参合农民。同时管理经费和日常经费不足，部分区合作医疗日常管理经费没有明确标准，随意性大，大部分由卫生局自己解决。第四，监督力度不够，政策执行存在着不规范。尽管各地都成立了合作医疗监督委员会，并制定了相应的监督制度，但由于有效监督机制缺位，监督委员会有效监督的动力不足，形式化的现象比较严重。为加快武汉市新型农村合作医疗制度的建设，不断提高农民的医疗保障水平，推进“和谐武汉”的建设。一是要逐步提高新农合保障水平，建立起稳定的、与社会经济发展及医疗费用自然增长水平相适应的政府筹资机制，并逐步提高保障水平，到2010年人均筹资补偿水平基本达到城镇居民医疗保险水平，在全国率先实现城乡公共卫生服务均等化。二是要建立健全合作医疗管理体系，加强管理能力建设。根据市、区、乡各级合作医疗管理机构不同的管理职能和实际需要，研究和确定合作医疗管理资源人、财、物的配置标准，并在此基础上明确各级政府及其相关职能部门资源配置方面的职责，保证合作医疗相关管理资源的足额配置。三是要强化新型农村合作医疗监管，提高管理效率。明确监管主体和监管对象，建立有效的各级监督链。建立健全监管制度，建立有效的激励与约束机制。增大被监管者的违规成本，保证各项制度能够有效实施。发挥农民参与监管的作用，聘请农民作为监察员和信息员等，以保证新型农村合作医疗的健康发展。五是要加强农村卫生服务体系建设，有重点的支持距离市区较远、服务提供能力较低的乡镇卫生院，以满足农民就近看病的需要。同时加强卫生人才队伍建设，加大培养基层卫生人力的力度，提高农民获得基本卫生服务的质量。推行新农合制度是我国构建和谐社会、