东北三省培育中小城市的对策研究

东北三省培育中小城市的对策研究

当前，我国正处于城镇化高速发展时期，培育新生中小城市作为推进新型城镇化的重要内容，国家“十三五”规划纲要中明确提出，要以提升质量、增加数量为方向，加快发展新生中小城市，在《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）中也将加快培育中小城市和特色小城镇作为重点任务，加快拓展特大镇功能，培育发展一批中小城市，必将给东北三省加快培育中小城市带来新的机遇。当前，东北三省正处于经济转型升级、老工业基地全面振兴、民间投资下降的关键时期，加快培育新生中小城市，推进新型城镇化健康发展，对东北三省经济社会健康发展意义重大。一东北三省培育中小城市取得的成绩“十二五”期间，东北三省围绕中共中央、国务院的战略部署，高度重视新型城镇化建设，大中城市辐射带动作用不断增强，小城镇建设步伐加快，城乡基础设施不断完善。截至目前，东北三省共有地级市34个、县级市54个、建制镇1500多个，其中市辖区人口100万以上的大城市9个（沈阳、大连、鞍山、抚顺、长春、吉林、哈尔滨、齐齐哈尔、大庆），人口50万以上的中等城市20个，20万～50万以下的Ⅰ型小城市5个，县级市均为Ⅱ型小城市。在中小城市发展中，东北三省已建成一定数量经济发展较快、城镇规模较大、有特色的中小城市。2015年全国县域经济与县域基本竞争力评价中，辽宁省的瓦房店市、海城市、庄河市、普兰店市、东港市、大石桥市、大洼县，吉林省的延吉市、公主岭市，黑龙江省的肇东市被评为东北三省县域经济基本竞争力十强县（市），辽宁省海城市的西柳镇、析木镇、腾鳌镇三个镇进入建制镇综合实力百强镇。（一）重视规划引领，城镇发展质量不断提高1.高度重视规划引领近年来，东北三省高度重视规划引领，不断完善城镇发展规划体系，中小城市建设和管理水平得到了较大的提升。辽宁省坚持以促进大中小城市协调发展为城市化工作的重点，加快培育中小城市，提出了“一群、一带、一轴”的城镇空间布局结构。2015年颁发了《辽宁省“十三五”推进新型城镇化规划实施方案》，制定了《辽宁省新型城镇化规划（2015～2020年）》，为推进新型城镇化提出了具体路径和重要举措。吉林省不断完善区域发展规划体系，制定了省内东中西三大板块的区域发展战略，极大地促进了东中西协调发展。《吉林省新型城镇化规划（2014～2020）》提出构建以“一群三组团”为主体、以“两轴一环”城镇轴带为骨架、以节点城市为支撑、以重点小城镇为补充的吉林省新型城镇化格局。黑龙江省高度重视城镇化工作，制定了《黑龙江省新型城镇化规划（2014～2020）》，提出加快培育重要节点城市，推进县城和132个重点城镇的建设，进一步提升中小城市吸纳农业转移人口的能力，促进就近就地城镇化。2010年开展“百镇建设”以来，依托各城镇地理和资源优势，培育了一批基础较好的城关镇、重点镇和特色小镇，初步形成了区域中小城市和外围农村协调发展的新型小城镇体系。2.城镇发展质量显著提高“十二五”时期，东北三省城镇化不断发展，县（市）城镇发展水平不断提高，辽宁省、吉林省、黑龙江省2015年常住人口城镇化率分别为67.4%、55.3%、58.8%，分别比2010年提高了5.2个、2.0个、3.1个百分点。东北三省基础设施更趋完善，哈尔滨至大连高铁、长春至珲春城际高铁、沈阳至丹东铁路客运专线、大连至丹东快速铁路、哈尔滨至齐齐哈尔铁路客运专线、丹东至通化高速公路、阜新至盘锦高速公路、长春至四平4条改扩建高速公路等一批重大交通设施投入运营；民生保障进一步加强，辽宁省、吉林省、黑龙江省城乡居民人均可支配收入年均实际增长分别为8.1%和9.7%、7.9%和10.1%、10.6%和14%，社会事业协调发展，城乡社保体系日趋完善，城市综合承载力明显增强。（二）注重产业支撑，推进产城融合发展培育新生中小城市的外在表现是人口集聚，实质上是产业集聚带动人口集聚。东北三省十分注重依托各地资源禀赋、产业基础、文化特色发展主导产业，以城促产，以产兴城，推进产城融合，为中小城市城市化水平的提高、吸引农村剩余劳动力向城镇转移提供有力支撑。1.新城、新区推动型充分发挥重要节点城市区位优势，加快新城新区建设，提升城市品位，提高集聚产业、吸纳人口的功能。辽宁省灯塔市在实践中，推进城镇化与产业化有机融合，全力打造佟二堡和灯塔两座新城，培育优势主导产业，在佟二堡新城大力推进皮装裘皮产业发展，延伸产业链条，努力打造世界皮草之都，在灯塔新城规划了日化和工业铝材产业园区，促进人口与产业集聚，加快产业发展步伐，进而提升城市发展水平和竞争力。2.产业园区拉动型为促进中小城市快速发展，依托各城镇资源特色和产业基础建立了各具特色的产业园区，产业园区具有高效的管理体制与运行机制，为地方经济发展做出较大贡献，极大地促进了人口集聚。吉林省梨树县在培育新生中小城市过程中，探索出了一条“建设一个园区，集聚一批企业，形成一片城镇，繁荣一方经济”的产业园区拉动型“就地城镇化”的新路径，梨树县霍家店村2007年成立霍家店经济园区（省级开发区），将农民的宅基地等村集体建设用地集中起来，统一变成经济园区建设用地，以园区辖村，高起点、高标准建设发展二、三产业，将工业和农业、城市和农村紧密地结合在一起，对推进中小城市发展，加速城镇化进程在全国率先进行了探索，积累了宝贵的经验。3.龙头企业引导型依托地域特色，充分发挥龙头企业的引领和带动作用，促进产业发展和提高吸纳人口和转移农村劳动力的能力。黑龙江省的青冈县积极探索引入市场机制，吸引龙头企业入驻祯祥镇，强化产业支撑，由企业出资建设农民新居，并吸纳农民入企务工，实现土地规模经营，走出了一条龙头企业带动型就近城镇化模式。（三）深化体制机制改革，鼓励先行先试1.深化体制机制改革深化体制机制改革，在户籍制度、土地供给方式等方面进行积极探索。在户籍改革方面，为贯彻落实《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）的精神，东北三省均先后出台了户籍制度改革的相关文件，全面实施居住证制度，取消农业户口与非农户口的区别，全面放开小城市和建制镇的落户限制，有序放开中等城市落户限制，为农业转移人口实现就近城镇化提供政策支持；此外，创新土地供给方式，积极开展盘活存量土地改革，探索建设用地增减挂钩，争取新增建设用地等措施，拓展城镇建设用地空间，为中小城市快速发展提供用地保障。吉林省公主岭市范家屯镇探索利用建设用地增减挂钩政策，通过盘活集体建设用地存量解决城市建设用地增量问题，在土地供给方式上开辟了新思路，积累了经验。2.积极开展试点鼓励先行先试，通过试点示范，探索推进新生中小城市培育的路径和模式。积极争取国家新型城镇化综合改革试点，东北三省先后两批共16个城（镇）列入试点，鼓励各试点城镇在农业转移人口成本分担机制、推进产城融合、加快培育新生中小城市等方面积极探索，先行先试（见表1）。同时，全国中小城市综合改革试点也已经布点开展，东北三省的沈阳市于洪区、公主岭市、珲春市列入试点范围，赋予试点城市在投融资体制、行政体制、公共服务等领域自主改革的权利。此外，东北三省先后开展扩权强县、强镇试点等工作，赋予相应市县先行先试的权利，完善重点县、特色镇功能，积极探索培育新生中小城市的路径模式。如吉林省选择了18个作为扩权强镇试点，采取多种方式赋予相应试点镇部分县级经济社会管理权限，2015年县域经济预计完成8430亿元，极大地激发了小城镇发展活力，探索城镇向城市转型路径。表1东北三省列入国家新型城镇化综合改革试点城（镇）二东北三省中小城市发展存在的问题东北三省在推进新型城镇化，培育中小城市过程中积极探索，敢于创新，积累了一些成功的经验，取得了较大的进展，实现了诸多的突破，但仍然存在中小城市发育相对不足、基础设施薄弱、遭遇人口流失及体制机制障碍等问题，影响和制约着中小城市持续、健康发展。（一）中小城市发育不足，产业基础薄弱东北三省除沈阳、大连、长春、吉林、哈尔滨、齐齐哈尔等几个大城市发展水平较高，辐射和带动作用较强以外，其余中小城市普遍存在发育不足，工业基础相对薄弱，第三产业发展滞后，且主要以商贸等传统的服务业为主，缺乏有利的产业支撑，现有的产业支撑能力不能有效吸纳农村剩余劳动力向城镇转移。东北三省主要以装备制造业、农产品加工以及资源型产业为主，而这些支柱产业主要集中在大中城市，产业链条难以延伸到中小城市。同时，在全国262个资源型城市中，东北三省资源型城市共计37个，伴随着城市资源逐渐枯竭，而接续替代产业培育尚需时间，城市发展面临困难，集聚和吸纳人口的能力难以发挥。此外，与南方发达省份中小城市发展情况相比，东北三省大部分市（县）民营经济发展不充分，大多数集中在资源初加工等领域，企业规模偏小，技术水平不高，在当前经济下行压力加大的形势下，企业的生产经营较困难，难以创造更多的就业岗位，因此，对城市经济社会发展的带动力、整合力不强，发展后劲不足。（二）基础设施薄弱，建设资金短缺相对完善的基础设施和公共服务设施是中小城市发展的重要条件和基本保障，薄弱的基础设施不能适应当前经济社会发展的需要，在一定程度上成为制约中小城市快速发展的瓶颈。东北老工业基地振兴以来，东北城镇得到了较大的发展，但中小城市仍存在基础设施相对滞后，道路、供排水、集中供暖等基础设施不完善，医疗、教育等公共服务设施相对不足等问题，中小城市基础设施建设的短缺，制约了其人口集聚和辐射带动效应的发挥。以吉林省为例，省内区域间交通基础设施建设水平不高，全省高速公路通车里程还不到规划5600公里的一半，白山市及9个县市（长白、临江、集安、桦甸、和龙、舒兰、榆树、通榆、乾安）未通高速，长岭县和长白县尚未通铁路。此外，在基础设施领域还存在建设资金投入不足、资金短缺的问题。尽管近年来基础设施领域投融资机制改革持续推进，但是在城镇化建设过程中，政府仍然发挥主要作用，投融资模式比较单一，政府承担着大部分基础设施和公共服务设施建设的投入，伴随着新城、新区建设，需要大量的资金投入，由于各城（镇）财力有限，建设资金仍有较大的缺口，而多元化、多渠道投融资体制尚未建立。（三）遭遇人口流失、人口老龄化困境一个城市能否发展，其中一个很关键的因素就是人口规模，人是社会发展中最活跃的生产因素，尤其是高素质的人才。当前，东北三省人口问题越来越突出，人口外流造成经济发展乏力。根据全国第六次人口普查数据显示，东北三省属于人口净流出的省份，人口流失问题突出。此外，据统计2014年辽宁、吉林、黑龙江的出生率分别为6.49‰、6.62‰、6.46‰，东北三省的生育率远低于全国12.37‰的平均水平。流出人口大多数为年轻人，人口自然增加率较低，社会老龄化的现状异常凸显。在此背景下，新生中小城市的培育、壮大更加举步维艰，大城市的虹吸效应比较明显，容易聚集人才，而新生中小城市就业机会相对较少，文化生活相对匮乏，对人才缺乏吸引力，尚未形成城市的大镇更是如此，年轻人求学就业都倾向于离开“小地方”，人力资源缺失比较严重。“十二五”期间，吉林省26个中小城市中除抚松县、延吉市和珲春市3个中小城市人口呈增长外，其余23个中小城市人口均呈负增长的状态，四平市总人口累计减少12.4万人。（四）体制障碍依然存在，制约中小城市健康发展随着经济社会的发展，东北三省有很多城镇依托独特的区位条件和资源优势，经济发展已达到城市水平，城市的框架和功能已初步具备，如辽宁省的腾鳌镇、熊岳镇、岫岩镇，黑龙江省的五常镇、青冈镇、海伦镇，吉林省的范家屯镇、二道白河镇等，虽然城镇人口规模大、经济发展快，但没有独立的规划权、管理权、审批权和融资权，大多责任大、权力小，存在着“小马拉大车”的窘境，仅仅靠扩权强镇对原有镇级行政管理体制的改良，很难解决特大镇发展中的“半城市化的问题”。此外，国家新型城镇化发展规划是以人为本的城镇化，重点是推进农业转移人口市民化，但是，在我国特有的城乡二元户籍制度下，以及嵌入户籍制度之中的城乡二元福利性制度阻碍农民市民化，在医疗、养老、教育等方面，农民工很难享受到与城市居民同等的待遇，农村和城镇的社会保障尚未实现有效对接，不能与城镇居民在养老、医疗等保障方面享受相同的待遇，“农村人”和“城里人”身份界限依然存在，制约中小城市的健康发展。三东北三省培育中小城市展望与对策建议（一）东北三省培育中小城市的展望围绕“五大发展”理念，结合东北三省城镇发展实际，将培育中小城市作为东北三省推进新型城镇化建设的核心工作，通过深化体制机制改革、提升产业支撑能力、拓宽资金来源渠道、提高配套服务设施水平等措施，力争到“十三五”期末，东北三省着力培育发展体制机制更加灵活，产业集聚和吸纳人口能力明显提高，城市发展品质和质量显著提升，人口50万以上的中等城市达到30个，人口20万～50万以下的Ⅰ型小城市30个，推动一批产业基础较好、人口规模较大的特大镇发展成为小城市。（二）东北三省培育中小城市对策建议为保证东北地区经济稳步增长，为预防大城市人口过度集聚带来的“城市病”，充分发挥中小城市在吸纳人口、促进就业、调整结构等方面的主体作用，培育中小城市势在必行。针对东北三省中小城市发育现状，培育新生中小城市已取得的成绩及目前在中小城市培育中面临的中小城市发育不足、基础设施薄弱、人口流失、体制机制障碍等问题，提出如下对策建议。1.深入推进体制机制创新，激发中小城市活力创新发展是新型城镇化的关键所在。进一步创新体制机制，积极探索镇改市。国家“十三五”规划纲要中提出，鼓励符合条件的县和特大镇有序改市，东北三省要因地制宜，鼓励试点先行，探索改市路径，探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式。在土地政策方面，需要国家层面在土地制度和土地权利方面赋予乡村更多更平等的发展权利，建议完善农村宅基地制度，在充分尊重农民意愿前提下，探索宅基地有偿使用和有偿退出机制，赋予宅基地权能，推进农村集体经营性建设用地入市，探索统一城乡建设用地、城乡建设用地增减挂钩等政策。推进公共服务均等化，建设城乡统一的社会保障制度，促进农民工在医疗、教育、社保等方面享有与城镇居民相同的待遇，实现基本公共服务均等化，为促进中小城市的发展创造良好的社会环境。建立起城乡一体的最低生活保障制度、五保老人供养制度、基本医疗保障制度、医疗救助制度、养老保险制度和公共就业服务体系，消除“农村人”与“城里人”的身份界限，实现城乡劳动者在身份地位上的平等。2.提升产业支撑能力，增强中小城市经济实力培育新生中小城市的外在表现是人口集聚，实质上是产业集聚带动人口集聚，中小城市发展要与经济发展和产业布局紧密结合起来，立足当地资源、区位、交通、人文、信息等方面的优势，选准、培育主导产业和具有比较优势的产业，推动产城融合发展，彰显中小城市特色，做大做强潜在竞争力。一是大力发展特色产业，以产业支撑城镇发展。立足各城镇资源优势，以突出特色为主导，大力培育优势和特色产业，避免产业同构。二是加大招商引资力度，多方引进项目和资金，通过不同形式宣传招商政策及优势，主动承接核心城市产业转移，注重发展配套产业。同时，可出台相应规定，对能够积极吸纳农村富余劳动力就业的工业企业，给予一些相应的政策优惠措施。此外，随着产业聚集会形成较大规模的专业市场，以及其他的批发、零售商业、餐饮业、交通运输业等，可大大增加创业与就业机会，带动人口的聚集。三是大力提倡技术创新，依靠科技创新发展特色优势产业，不断创新孵化模式，加快推进众创空间建设，提高产业的整体创新能力，扶持科技型创新创业企业以发展战略性新兴产业为重点，不断推进产业结构转型升级，增强其辐射力和吸引力。探索设立产业引导基金，主要投资于有助于推进新型工业化、新型城镇化和新农村建设的高技术、高成长和高效率的企业。3.拓宽资金来源渠道，建立多元化投融资体制加快财政体制和投融资机制改革，逐步建立多元、可持续的城镇基础设施资金保障机制。理顺供水、污水、垃圾、排水、燃气、供热、园林绿化等行业管理体制，统筹协调推进基础设施建设。按照政府主导、社会参与、市场运作的原则，加大中小城市建设资金扶持力度，完善基础设施和公共服务设施建设，提高产业集聚能力和吸纳人口的能力。一是积极争取政策性银行对城镇基础设施建设的资金支持。目前，国开行、农发行利用债券筹集的资金，建立专项建设基金，用于项目资本金投入、股权投资和参与地方投融资公司基金。国家发改委已经商定初步确定了5大领域32个专项的投资方向，符合条件的城镇应结合城镇基础设施建设，做好专项建设基金的申报工作，获得相应的资金支持。二是创新机制，着力推动用地制度改革，把用地规划、土地流转、增减挂钩、土地收储等工作统筹推进，积极探索土地经营和融资路径，着力摆脱土地制约瓶颈。三是鼓