我国殡葬行业火化污染控制标准体系框架提升建议

我国殡葬行业火化污染控制标准体系框架提升建议

随着我国法制、经济、社会各方面的飞速发展，环境问题和民生问题已经成为社会的热点，而兼顾环境和民生的火化行业更是公众关注的焦点。据民政部统计，2013年我国死亡人口972.8万人，火化遗体数为468.9万具，火化率48.2%。而这个数据随着老龄化提速将逐年增加。尽管近年我国火化机制造技术有了较大进步，但火葬引起的环境问题依然严峻。经过几十年的发展，我国火化行业陆续出台了涉及火化污染控制和管理的规范说明，但尚未形成一套完善的法律法规标准体系。相比之下，发达国家对火化造成的环境污染更加重视，在市场和公众的需求下不断地完善相关法律法规标准、改进火化污染控制和管理技术，形成了切实有效的行业体系。本文将参照对比国外殡葬行业火化污染管理和控制现状，提出国内建立火化污染物管理和控制法律法规、完善标准体系的建议，并尝试构建我国火化污染物管理和控制体系框架。一国外火化污染物管理和控制经验借鉴（一）国外火化污染物的管理体系本文主要选取了美、日、德、英四国对火化污染管理和控制的经验，对其具体做法进行了研究分析。主要原因是上述四个国家的殡葬行业起步早、市场化程度高，且四个国家在污染物控制管理以及环境保护领域建立了完善的体系，在各自体系的基础上形成了高效的管理和运行模式，取得了令世人瞩目的成果，具有相当的参考价值。在火化污染物的管理方面，四国政府或国家环保机构的职能主要为制定国家环境保护基本大法，为环境保护提供强大的法律支持；各州及以下政府和环保机构制定当地的综合或专门性的法规标准，构成了殡葬法律管理体系的主要框架。以美国为例，联邦政府制定了《清洁水法》《清洁空气法》《国家环境政策法》《污染预防法》《噪声控制法》《固体废物处置法》，将火化污染纳入环境污染物的整体防治体系中。同时通过存在于联邦和州立法中的行政法典、健康卫生法典或其他综合内容的法典，构成了美国殡葬法律管理体系的主要框架。政府管理部门的职责还在于许可证的审批和监管。四国政府普遍采用了许可证制度作为殡葬管理的基本法律制度，且许可证制度涉及的范围非常广泛，火葬场运营和殡葬操作人员上岗均需获得许可证，许可证的申请和审批内容中必须涵盖项目建设环境评价、采取的防治污染的设备和技术、预计排放的污染物的种类和浓度、火化污染物的防治措施以及火葬场建设的环节评价。此外，政府和环保机构还设立环境监测站，对全网内火葬场污染物的排放进行实时在线监测，并同步更新在信息平台，供民众查阅。对于未达标的运营机构，管理部门根据标准法规上的罚则判定对企业的处罚。火化污染物排放企业和运营单位则需按要求提交许可证申请报告。在实际运行中，排污企业还必须对于涉及污染物的信息在线监测和记录，备份所有的运营记录，供管理部门和公众查阅。同样，火葬场的操作人员以及从事殡葬服务的工作人员也需要申请从业许可证，接受国家认证的专业培训部门定期培训，并及时更新从业许可证。公众和公益机构对于管理部门的工作和运营机构的服务有监管评价的权利，并有权要求政府管理部门召开项目或者污染防治的听证会，还可通过法律途径对违规的操作进行上诉。（二）国外火化污染物的控制体系在火化污染物的控制方面，美、日、德、英四国的控制标准涵盖大气污染、固体灰分处理、二英污染、水体污染、重金属污染以及噪音污染等诸多内容。控制标准中一般包括污染物的限值、区域控制、监测评价和罚则制度。污染物的排放限值明确火化运营企业需要控制的污染物的种类，限定企业的排放总量和排放浓度。由于区域环境状况的不同，还按区域进行划分，限定了各区域的排放浓度和总量，并要求区域内的信息、技术资源的共享以及合作交流。在火化污染物的控制体系方面，四国还普遍采用了最佳可行技术和监测技术指标，对火葬场及排污企业进行管控。同时污染物的控制和监测设备的安装必须按照标准或导则的规范进行。对于污染控制防治不利的，管理部门根据火化行业的法规和标准对实际情况进行判定，并依法予以相应的处罚。在评价机制上，公众、管理审批部门和运营机构承担不同职责：管理审批部门需要针对立项申请、项目建设以及项目运营进行评价，并将结果及时反馈给企业和公众，以便开展司法救济和污染防控听证；公众有权监督管理机构的工作和企业的运营，依法维护自身的权益。总体来说，发达国家火化污染控制和管理体系可以概括为图1的框架图。图1发达国家火化污染控制和管理体系框架二我国现行火化污染物管理和控制现状（一）我国火化污染管理和控制的法律法规体系我国在殡葬火化污染管理和控制方面的法律法规体系，按照法律的位阶可划分为涉及火化污染管理和控制的法律、涉及火化污染管理和控制的法规以及涉及火化污染管理和控制的行政规章3部分（见图2）。1.涉及火化污染管理和控制的法律。我国殡葬行业没有法律层面的基础文件，对火化污染物的控制和管理主要参照环境污染物的相关法律执行。由《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》等8个相关基本法提供相关的法律支撑。2.涉及火化污染管理和控制的法规。法规由火化行业的专门性法规和相关环境污染物控制和管理法规两部分组成。其中火化行业的法规以1997年颁布的《殡葬管理条例》为核心，各地区根据实际情况制定相应的地方性殡葬管理条例，这些法规提供火化行业原则性的说明，作为行业纲领性的参考标准。相关的环境污染控制和管理的法规则包括《公共场所卫生管理条例实施细则》《中华人民共和国大气污染防治实施细则》等，为火化行业的环境污染控制提供了补充说明。3.涉及火化污染管理和控制的行政规章，如《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》等。这些部门的规章性指导意见，进一步解释和补充污染控制和管理内容，为管理机构提供建议和指导（见图2）。图2我国现有火化污染管理和控制法律法规图（二）我国现行火化污染管理和控制框架根据我国火化行业污染管理和控制方面的实际情况，总结火化污染物的控制和管理的现行框架（见图3）。图3我国现行火化污染管理和控制框架在火化污染物管理方面，根据火化行业目前的管理现状，各级民政部门是我国火化行业的主导机构，权限涵盖行业法规和标准的制定、火化项目的审批、火化项目的运营、火化污染物的监测和评价以及环境污染的处罚；相应的环保机构职能只是为民政部门的决策提供建议，而公众的权利以及市场的需要更是缺失于整个管理模式；“一条龙”的行业管理体制，不对等的权利分配是目前行业不规范的主要原因。火化污染物的控制方面，目前国内对殡葬行业污染物的控制主要集中在大气污染以及水体污染领域，火化污染物的控制标准主要针对火化大气污染物控制和火化机的制造两部分，对于噪音污染、水体污染、重金属污染和二英污染只是附带提及；标准中的内容偏重于污染物的种类和浓度限值以及火化机的制造要求，对于环境污染的管理和控制的具体措施没有说明。三我国火化污染物管理和控制的法律法规体系亟待完善对比美、日、德、英等发达国家的法律法规体系，我国殡葬行业相关法律标准体系在法律的权威性和内容细化程度、火化设备污染物的控制和管理、服务人员和行业运营者的资格认证等方面都不尽完善，未能建立和形成一套合理的框架体系。针对上述情况笔者特提出如下建议。（一）加强法律权威性，制定火化行业专门性法律目前，我国火化污染控制与管理领域的最高法律性文件是《殡葬管理条例》，在我国的司法体系中排在宪法和法律之后，属于法规的范畴，权威性和强制性欠缺。这也导致在现场执法过程中相关部门的执法力度和权威性受到限制，具体的指标不能或很难达成。此外，现行的《殡葬管理条例》以及各省区的地方性条例只提供原则性的说明，内容不够细化。法规文件中既没有污染物的划分、控制、监测等技术性的规范说明，也没有污染评价、火化项目审批模式等管理性的说明，致使其法律效应大打折扣，也进一步加大了执法难度。而美国、日本、德国和英国均有全面详细的火化行业的法律文件。以美国为例，其关于殡葬行业的立法存在于联邦和州的行政法典、健康卫生法典以及其他综合性法律中，对于殡葬经营、设施管理、评价罚则等都有详细的规定。德国的《火葬法》更是在1934年就予以制定并不断更新，其火化管理和控制法规对于火化行业污染物流通的各个环节都有明确定量的规范说明。事实证明，详细全面的行业的法律，有助于执法机关有效地施行落实规范标准，也有助于构建高效、规范、环保的行业和市场。因此，需从法律位阶上提高本行业规范的权威性，制定火化行业的专门性法律，或对现行的《殡葬管理条例》进行修定，从而明确火化行业各环节的职能，即明确立法机关、监管机关、运营部门、公众在火化污染控制和管理中所扮演的角色，建立这些主体在行业运作中的沟通交流机制和信息互动平台，并制定具体便于实施的污染物的控制和管理条例，按照火化污染物的流通环节细分并控制，加强对遗体和遗物的处理、火化机运行工况、周边区域的污染物浓度监测等全方位的管控。（二）健全完善现有行业法规管理体系对比发达国家完备的法规体系，可以发现我国现行涉及火化污染控制和管理的法规和行政规章分布零散、内容不够细化，不利于行业行政管理，也不利于标准的制定。为此需要健全和完善现有的行业法规管理体系。具体来说，可从以下几点展开。1.明确火化行业管理运行的目标火化行业管理和运行要遵循社会、市场、自然的发展规律，采取有效的手段协调理顺管理机构、服务机构、评价机构和民众之间的关系，使得这些相关环节的行为与生态环境达到平衡，达到行业内经济效益、社会效益和环境效益的统一。在殡葬运营场所的兴建和运行中，应以防为主，把环境管理放在首位，通过管理促进治理，做好对区域内自然生态平衡的维护，防止和减少因为殡葬活动对自然环境造成破坏和污染。相关部门在制定火化管理的方案时，需选择切实可行的途径保护和改善环境，选择公平公开的市场管理、经营、评价制度，处理好社会、经济、市场和环境之间的关系，推进行业的可持续发展。在行业日常管理中，需建立火化污染控制机制，定时对火化污染物进行监测，掌握好殡葬活动场所区域的环境状况及发展趋势。在火化行业的宣传普及上，加强与公众的联系，引入公众对殡葬管理和运行的监督，构建互动、交流的火化行业。2.行业许可证制度的建立殡葬行业的许可证制度有利于划分行业管理机构、监督机构以及运营机构的职责，避免垄断的发生，使得行业朝公平的市场化深化。可通过许可证制度，将环境保护纳入殡葬运营机构、从业人员的审批资格的认定中，并作为申请运营的必要文件。将环保设施的运行状况和对环境影响报告作为延续、中止或吊销许可的必要条件。并可通过许可证的申请和审批，明确运营者在火化污染物控制中承担的责任，同时还应加入对从业人员污染防治操作和应急处理等方面的考核内容，从而提高整个行业的污染控制与运营水平。3.标准化建设的推进现代火化行业是一个集社会性、服务性、生态性于一体，对技术性、应用性和集成性的要求很高的行业。推行标准化的建设，有助于拓宽我国殡葬行业火化污染管理和控制的标准化建设的深度和广度，对我国该领域的生态化、科技化和国际化都具有极其重要而深远的意义。为保证我国标准化建设的实施，需要有一套有效的管理和运行的机制和体系作为支撑。为此，首先应加强与国际标准的接轨，将国外火化污染控制领域科学的管理方法、先进的火化设施、污染控制等标准规范引进、消化、吸收。其次，在加强法规和制度的标准化建设中，应明晰各方职责，明确行政管理和技术管理的机构、适用范围、监督对象、奖惩措施等，提高实施可行性。同时，根据各个地方的实际情况，建立一批殡葬火化行业标准化监督队伍，负责对地方及国家标准的监督，如定期开展标准的检查、监督和通报。同时这些监管队伍也要接受其他相关的机关和民众的监督，并要经过严格的考核和定期的教育。在此基础上，深化改革，允许有资质的企事业单位以及个体经营者进入这个市场，形成政府、企业、社会相结合的多元化合作框架。4.完善评价监管机制目前我国对于火化行业的环境影响评价已经出台了一系列法规，如《公共场所卫生管理条例实施细则》《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等。但在实际运行中，部分建设项目根本不进行环境影响评价，结果在造成环境和经济损失的同时，也造成了不良的社会影响。因此，对评价监管机制的完善显得尤为重要：在环境影响评价的审查、监督管理机构方面，应建立审查、批准分离的制度，坚持政府审批监督管理与专家审查相结合、政府环保行政主管部门与专门性的环境影响评价审查机构相结合；在建立合适的制度和法规条例的基础上，逐步下放和开放相关行政部门关于火化污染的环境的评价的权限，引入公众和其他民间或者非营利的第三方专业环境评价的组织和协会的监督体系，加强公众参与和信息公开。5.信息和技术网络的构建信息和技术网络的综合构建，将有利于火化行业跟上社会、经济发展的需要。在信息网络的构建方面：火化项目审批前，应加强环境污染相关信息（包括污染物的种类、具体的防治措施、拟达到的效果）在行业的各个环节（审批部门、申报运营者、公众、监管部门）之间流通和反馈；在火化项目实际运行的过程中，运营者需要对污染物防控的参数、效果等相关信息进行备份公开，监管部门也可以根据需要随时调阅这些数据并及时向公众公开，这些都有利于加强公众对于项目的监管；在火化项目经过预定运行周期后，相关部门应对上述涉及火化污染的信息进行研究汇总，及时更新或者细化污染控制的管理和技术措施，在新的周期内调整并公布；此外，还应加强区域和区域之间污染物防控的交流以及国际相关组织内的交流，及时引进外界的信息，开展技术和管理方式的创新。技术网络的构建包括在火化机技术、污染物处理技术、污染物监测技术、操作员技术培训等诸多方面。在火化机技术方面，应对火化燃烧中可能对污染物排放产生影响的参数进行综合性的分析和评价，并优化燃烧；在污染物处理技术方面，应优化、精简、整合各种相关污染物的处理技术；在污染监测方面，应针对各种污染物的特性，对其传播路径中各种理化参数（如动态迁移规律等）进行实时的监控，并将技术手段和运行结果等相关信息进行备份；在技术人员的培养上，不仅需要操作人员能够熟练掌握现有的污染物管理和控制的技术手段，也应通过技术考核和技能培训等手段促进操作人员掌握新的技术。（三）健全完善现有污染物控制法规体系目前，我国殡葬行业的各项法规中对火化污染物控制更多地集中在国家以及行业的标准中，而在法规或规章层面几乎是空白，如在《殡葬管理条例》中对于火化机的污染控制只是提及“更新、改造陈旧的火化设备，防止污染环境”。而国外的相关法规规章中对于火化过程各种污染控制都进行了明确的规定。具体来说，健全和完善现有污染物控制法规体系，主要涉及以下六个方面。1.完善火化机污染控制相关法规现行的法规对于火化机的性能缺少评价和监管机制，很多地方的火化机都存在不达标或者超期服役的问题。因此，对于火化设备如火化机的相关法规完善应包括：完善火化设备制造技术要求和基本工况要求，设立行业设备制造许可制度，通过相关的法规规范对相关参数予以注解和说明，并引入火化机设备的报废标准，及时更新相关技术设计、污染物排放等标准，对于美国、德国等发达国家的先进技术也需要通过建立机制来引入、消化和吸收。2.完善大气污染物控制相关法规目前我国对于大气污染物的控制法规标准有《大气污染物综合排放标准》《环境空气质量标准》《中华人民共和国大气污染防治法》及其实施细则，以及《环境空气质量监测规范》等。但是尚未有专门性火化行业的法规对于大气污染物的控制定量乃至定性的说明。因此，建议结合我国大气污染防治的法规，以及美国、日本和德国等发达国家的大气污染管理和控制机制，构建火化行业大气污染物的控制法规。首先，在项目审批阶段，应明确烟尘、颗粒物等大气污染物排放、处理设施的标准，对现有的相关行业标准（如《燃油式火化机的大气污染物排放限值》）进行修订补充，便于执行机构在实际活动中予以施行。其次，采取技术手段限制排放，包括关停污染源、引进先进技术调控等。此外，还应建立完善的监测机制和标准，对区域大气质量进行实时监测。3.完善水体污染物控制相关法规目前我国尚未对火化行业的水污染设置相关的标准和法律法规，建议相关部门建立一个评价小组，通过调研和考察目前我国火葬场的水污染情况，并结合现有的关于其他领域水污染法规标准和评价监管机制，制定出适合我国目前行业发展现状的规范指标。4.完善火化残余物控制相关法规我国对火化残余物的处理目前还没有涉及。而火化残余物中含有重金属、二英等污染物，随意填埋会对周围的土壤造成危害，同时通过降水渗透，这些环境污染物会进入地下水，对人和环境都有潜在的危险。而随着我国火化量的增加，这部分影响已经不容忽视。目前我国相关法规中只有《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，而该法只涉及了对固体废弃物的无害化处理、对固体废物环境污染的防治监督管理等内容，并没有明确火化残余物的处理和污染防治。借鉴国外的经验，在美国的州、县等级别，一般都设有相关的法规或者条例实现对火化污染物的控制和管理，如果没有相应的法律，州、县级别会将火化行业的污染物控制归为固体废物焚烧，并采取有效的处置措施。为此，可进一步出台预防治理火化残余物的相关法规，或者在固废处置体系中对其处理进行进一步的明确和要求。5.完善噪音污染控制相关法规目前我国涉及噪音污染的只有《公共场所卫生标准监测检验方法》和《中小型殡仪车通用技术条件》等少数标准，既没有法律效应，也没有具体有效的执行和监管条规。国外对于噪音控制的法规标准建立很早，美国早在1972年便建立了《噪声控制法》，确立了美国关于噪声的管理体制与公益诉讼制度。对噪音污染的控制，可在借鉴国外噪音污染物的管理和控制法规标准体系的基础上，根据国情建立起适合我国火化行业或者整个噪声控制领域的法规标准体系，对噪声源排放进行控制，对噪声等级进行界定，并根据等级制定特定的排放标准和控制技术，针对产生噪声的特定设备的排放标准和控制技术应尽早制定，确立申报机制，便于相关部门管理，并落实标准法规的执行部门和管理部门的职能等。6.完善特殊污染物重金属及二英控制的相关法规随着重金属污染以及二英类污染进入公众视野，各行业对于此类特殊污染物的防治也日益重视。同时，我国已加入WTO及相关国际公约，对相关污染的控制已成为相关部门着重考虑的问题之一。但是，目前我国火化行业对于这些污染物的防治无论从法规还是标准上来讲，都呈现一定的滞后性，仅在《火葬场大气排放限值》等类似标准中对于污染物排放限值做了说明，并没有相关法规可依，且相关标准的实际执行情况不容乐观。相比之下，在二英类物质管控上，国外在法规建设上发展较快。日本制定了《二英对策推进基本指南》以及《二英对策特别实施法》。德国等欧洲国家作为最早发现二英类污染物的地区，制定了成员国之间的协议和技术准则，制定了更为严格的火化烟气中二英类排放标准并严格执行。此外，德国、英国等国火化行业的法规中也明确了遗体可携带火化的物质的筛选准则和汞排放的浓度限值，以加强对重金属尤其是汞的控制。因此，我国可在借鉴国外先进的管理和控制的法规标准体系和运行机制的基础上，建立我国火化行业的二英法规标准和技术经济政策以及重金属的污染控制法规，并形成污染者、执法监管部门和公众之间的互动机制。四关于完善我国火化污染物管理和控制标准体系的几点建议目前我国针对火化污染物管理和控制的标准框架主要是以《燃油式火化机通用技术条件》《燃油式火化机大气污染排放限值》《火葬场卫生防护距离标准》等为核心，同时通过《大气污染综合排放标准》《环境空气质量标准》《恶臭污染物排放标准》等进行补充的型式。但是依旧有很多问题亟待解决，正如《中国殡葬事业发展报告（2012～2013）》一书所揭示的那样：我国缺少推行绿色殡葬的整体规划与计划；尚未构建绿色殡葬标准体系；没有制定环境友好的殡葬设施建设标准；殡葬排放标准覆盖面窄，尤其缺少殡仪废水、火化废渣和国际履约的污染控制标准或技术导则等。通过对比国外的火化污染物管理和控制的标准，我国的标准在全面性和细致性上都有所欠缺，如何在法规体系的架构下构建一个完善的标准体系依旧是一个严峻的挑战。为此，不仅需要不断地细化和完善管理和控制的标准体系，还应不断加强对火化污染管理和控制路线的研究和完善。（一）火化污染物管理和控制标准体系的完善火化污染物管理和控制的标准体系内容丰富，既可以是国家和行业的火化的技术政策、技术管理要求、环境评价规范，也可以是污染控制的技术导则、节能减排指南、清洁生产标准、绿色生态指标或者环境监测方法。要建立一个更完善的火化污染管理和控制标准体系，需要更进一步细化和完善上述相关标准体系。为此，可借鉴发达国家相关标准，如对火化机相关污染物的控制标准进行进一步的细化，明确管控的具体方法和措施，扩大火化过程中大气污染物的控制范围、对火化行业的废水、火化残余物以及二英类污染物的排放标准形成详细的标准体系，细化对火化相关污染物的监测、评价和管理，建立具体的监管标准和要求。（二）火化污染物管理和控制技术路线的完善对于火化污染管理和控制路线的完善，可根据火化行业不同的污染类型进行细分，研究各类污染产生的机理，分析国内外先进的管控技术和措施，引进最佳可行技术和最佳环境实践等理念，明确最终的管控技术路线。具体来说，可细分为气污染物的控制技术、重金属汞的污染控制技术、二英类污染物的控制技术、水污染的控制技术、噪声污染的控制技术、火化残余物的控制技术等的完善。可在具体研究和借鉴国外经验的基础上，形成相应的技术导则和参考文件，为火化污染的管理者、火化行业的运营者以及公众提供相应规范和指导，将其引入火化污染控制的全过程中去，以技术的不断提升推动管理和污染物防治水平的提升。五构建我国火化污染物管理和控制法律法规标准体系框架综上所述，建立完善的火化污染控制管理和控制的法律法规标准体系，不仅需要建立完善的火化污染物的控制和管理法规标准，同时还要以完善的火化污染物的控制和管理技术路线体系作为支撑。在污染物控制技术路线体系部分，一个完整的污染物控制技术路线体系应涉及殡葬场所、殡葬设施和火化污染物三方面内容。其中殡仪场所的污染控制和管理不仅涵盖火葬场等场所的选址，还应包含建筑设计、卫生监测以及日常的维护等，进而减少火化场所内生化污染，降低火化污染物的排放对于居民区的影响。殡仪设施的管理包括对殡仪车辆、火化机以及尾气处理系统三部分的管理：对于殡仪车辆的噪音污染进行防控、对于火化机的燃烧进行优化以及采用协同尾气处理系统，减少火化大气污染的影响。殡仪设施的管理和控制应包括制造技术要求、运行工况优化、设备更新机制、运行参数纪录、污染模型构建以及对操作员的培训等。在此体系框架中需要控制的火化污染物有大气污染物、水体污染物、重金属污染物、噪音污染、二英类