我国环保基金会的内部治理与外部监管研究-对我国环保基金会公开信息的分析

我国环保基金会的内部治理与外部监管研究对我国环保基金会公开信息的分析（2012~）

改革开放以来，我国经济在“高能耗、高投入、高污染”的粗放式增长格局下，环境污染问题日益突出，主要体现为日益严重的大气污染及水资源危机。2013年以来，全国出现大范围雾霾天气，环境治理刻不容缓。环境不断恶化，资源日渐枯竭，不仅成为抑制我国经济可持续发展的主要问题，而且是损害人类健康的重要因素，其甚至会引发社会冲突，影响社会和谐稳定。面对环境治理的多样性与复杂性，政府作为主要参与者治理环境的能力是有限的，需要“第三方”的力量介入并提供支持。各方参与者充分发挥各自的优势和主观能动性，从治理环境的角度补充公众对公共服务的需求。环保基金会是以环境保护为重点的非政府组织，在协调经济发展与环境治理方面发挥着重要作用。截止到2015年5月2日，我国基金会总数已达到4370家，其中，公募基金会1500家，非公募基金会2870家。2012年度，全国基金会总资产达920亿元，年度捐赠总收入306亿元，年度公益总支出280亿元。随着基金会发展，其所服务领域也越来越广。目前，我国基金会已涵盖文化、艺术、教育、环境、动物保护、卫生保健、医疗救助、法律、就业、创业、“三农”、体育、心理健康、社会保障等各个领域，在社会服务和管理中发挥着越来越重要的作用。图1为我国基金会目前的行业构成，服务于教育、扶贫济困、科学研究、文化、医疗救助、见义勇为、老年人、儿童、安全救灾、残疾等领域的基金会数量最多。可见，基金会所关注的重点在科教文化和帮扶弱势群体方面，慈善特征较为明显。图1我国基金会行业分布2014年，我国环保基金会有103家，排在第15位。根据基金会中心网和各环保基金会官网数据，我国103家环保基金会中有27家信息不完全，未披露2012年度相关财务信息。在剔除了27家不合格样本之后，我们对76家符合要求的基金会2012年公开的信息进行分析，具体内容包括：环保基金会的理事会构成状况、监事人数、信息公开情况、透明指数、收入和支出结构、公益事业支出比例、工作人员工资福利支出和行政支出比例以及相关税收数据，等等。2015年，我们对之前所选取的76个样本进行后续追踪，发现有1家基金会找不到相关信息，3家基金会未披露2013年财务数据，因此剔除这4家基金会，我们对其余72家环保基金会2012、2013年度信息披露情况进行对比分析。我们通过基金会中心网和各环保基金会官网所公布的2012年和2013年有关信息，对环保基金会当年内部治理和外部监管进行实证研究，希望对我国环保基金会完善治理结构和实现自身可持续发展提供一些对策建议。一我国环保基金会的内部治理（一）环保基金会的理事会和监事会1.理事会和监事会信息披露从表1可以看出，2014年度，在72家环保基金会中，有67家环保基金会披露了自身理事会的构成情况，包括理事会成员的姓名、职位、上任日期、在其他单位担任的职务、是否领取报酬以及每年参加会议的次数。但仍有5家环保基金会并未披露自身理事会构成以及监事人数。理事会和监事会构成作为治理结构的最基本部分，这5家基金会有责任和义务将之披露给社会公众。2015年度，72家基金会全部披露了自身理事会及监事会构成情况，由此可见，我国环保基金会在理事会及监事会信息披露方面有一定的进步。表1环保基金会理事会、监事会信息披露情况2.理事会人数《基金会管理条例》第三章第二十条对基金会理事会构成作出了详细规定：基金会设理事会，理事为5人至25人，理事任期由章程规定，但每届任期不得超过5年。理事任期届满，连选可以连任。2014年度，已披露的67家环保基金会的理事会人数全都在5～25人，符合《基金会管理条例》的规定；2015年度，已披露的72家环保基金会的理事会人数全都在5～25人，符合《基金会管理条例》的规定。表2已披露环保基金会理事会人数合规性状况3.理事会组成结构《基金会管理条例》第三章第二十条对于基金会理事会的组成结构作出了规定：理事会设理事长、副理事长和秘书长，从理事中选举产生，理事长是基金会的法定代表人。2014年度，我们的67个环保基金会的样本显示，有35家基金会未设置副理事长或秘书长，理事会组成结构不符合规定的比例达到了52%；2015年度，我们的72家环保基金会样本显示，有25家基金会未设置副理事长或秘书长，理事会组成结构不符合规定比例为35%。虽然2015年与2014年相比，情况有所改善，但是如此高比例的不符合规定仍应引起重视。表3理事会组成结构合规性情况4.领取报酬理事的比例《基金会管理条例》第三章第二十条对于领取报酬理事的比例作出了规定：在基金会领取报酬的理事不得超过理事总人数的1/3。2014年度，披露了理事会及监事会构成的67家环保基金会中，不存在理事领取报酬的情况，所有理事均无偿提供服务；2015年度，披露了理事会及监事会构成的72家环保基金会同样不存在理事领取报酬情况。因此，目前我国环保基金会领取报酬理事的比例是符合相关规定的。表4领取报酬理事的比例5.监事设置2014年度，披露了理事会以及监事会构成的67家环保基金会，全部设立了监事；2015年度，披露了理事会及监事会构成的72家基金会也全部设立了监事。监事会作为基金会内部治理结构的一个重要组成部分，是理事会和管理执行层的重要监督者，发挥着无可替代的分权与制衡作用。事实证明，我国环保基金会在监事设置方面较为规范，能很好地按照相关制度执行。表5监事设置（二）环保基金会的支出结构72家环保基金会收入一般来源于四个方面：捐赠收入、服务收入、投资收入以及政府补助收入。其支出一般用于三个方面：公益支出、工作人员工资福利支出以及行政支出。《基金会管理条例》中有专门规定基金会支出的条目，除此之外，基金会要想享受相关税收优惠，其支出结构也必须符合相关规定。就目前来说，已有较多管理条例对基金会财产使用进行规定，但具体执行情况不容乐观。1.公益事业支出比例《基金会管理条例》第四章第二十九条对于公募和非公募基金会的公益支出比例提出了要求：公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。为了了解我国环保基金会用于从事章程规定的公益事业支出的比例是否符合规定，我们在基金会中心网上搜集了2012年度以及2013年度34家公募环保基金会和38家非公募环保基金会的公益支出、上一年度总收入以及上一年度基金余额的相关数据，并计算出公益支出所占的比例，结果如表6和表7所示。2012年度，在34家公募环保基金会中，有28家用于从事章程规定的公益支出占上一年度总收入的比例高于70%，占公募基金会比例为82%；有6家低于70%，占公募基金会比例为18%。2013年度，在34家公募环保基金会中，有24家用于从事章程规定的公益支出占上一年度收入比例高于70%，占公募基金会的71%，有10家低于70%，占公募基金会的29%。而在38家非公募环保基金会中，2012年度，有35家基金会用于从事章程规定的公益支出占上一年度基金余额的比例高于8%，占非公募基金会比例为92%；有3家低于8%，占非公募基金会比例为8%。2013年度，有37家基金会用于从事章程规定的公益支出比例达到规定，占非公募基金会比例为97%，有1家基金会用于从事章程规定的公益支出比例未达到规定，占3%。由此可见，与2012年相比，2013年度非公募基金会支出结构有所改善，而公募基金会支出结构则有所退步。表6公募基金会公益支出比例表7非公募基金会公益支出比例2.员工工资福利和行政办公支出比例《基金会管理条例》第四章第二十九条对于基金会工作人员工资福利和行政办公支出占支出总额比例作出了规定：基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。在收集了环保基金会2012、2013年度总支出数额和各项具体支出金额后，我们计算出72家环保基金会员工工资福利支出和行政办公支出占总支出的比例。结果显示，2012年度，在72家环保基金会中，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不超过当年总支出的10%的基金会有60家，占基金会的83%；超过此比例的基金会有12家，占17%。2013年度，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不超过当年总支出的10%的基金会有59家，占基金会的82%；超过此比例的基金会有13家，占18%。两年情况相似，无明显改善，也应该引起注意。表8员工工资福利和行政办公支出比例综上所述，我国72家环保基金会的内部治理可以分为人和财两个方面，都存在一些问题有待解决。从人的方面来看，2014年度，有5家环保基金会并未披露自身理事会构成及监事人数，有35家基金会未设置副理事长或秘书长；2015年度，72家基金会全部披露了自身理事会构成及监事人数，但仍有25家基金会未设置副理事长或秘书长。从财的方面来看，2012年度，34家公募环保基金会中有6家公益支出占上一年度总收入比例低于规定的70%，2013年度，这一数字竟然上升到了10家；2012年度，38家非公募环保基金会中有3家用于从事章程规定的公益支出的比例低于规定的8%，2013年度，这个数字下降为1家。在员工工资福利支出和行政办公支出方面，2012年度，有12家基金会的员工工资福利和行政办公支出比例超过10%，2013年度上升为13家。二我国环保基金会外部监管（一）环保基金会信息披露《基金会管理条例》第三十六条对于基金会年度工作报告内容以及每年递交年度工作报告的时间作出了规定：基金会、境外基金会代表机构应当于每年3月31日前向登记管理机关报送上一年度工作报告，接受年度检查。基金会年度工作报告应当包括：财务会计报告、注册会计师审计报告，开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况以及人员和机构的变动情况等。第三十八条对于基金会自身信息披露作出了规定：基金会、境外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后，将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布，接受社会公众的查询、监督。《公益慈善捐助信息披露指引》也对公益慈善机构的信息披露作出了规定，第三章第十条规定公益慈善机构必须披露接受捐赠机构信息，包括机构名称、机构基本情况（年检情况、公募或非公募资质、评估结果、成立时间）、机构宗旨和业务范围、办公地址、工作电话、处理投诉的联系人及联系方式等。第十四条则规定了公益慈善机构必须披露的财务信息，包括年度财务会计报告（会计报表、资产负债表、业务活动表、现金流量表、会计报表附注、财务情况说明书）、审计报告等。根据上述法规，我们对72家环保基金会进行网络搜寻，结果发现只有56家建立了官方网站。然后，我们将法规所要求披露的信息与环保基金会官方网站实际披露出的信息进行对比，说明我国环保基金会信息披露情况。在查看基金会官网信息披露情况的过程中，我们发现基金会官网信息披露存在较大的时滞性，2014年只披露了其2012年度的相关财务信息，而2015年才披露其2013年度财务信息。1.官方网站设置在我们选取作为样本的72家环保基金会中，2014年度，有官网的基金会为56家，占78%；无官网的基金会有18家，占22%。2015年度，情况依旧如此。在基金会的官网上，我们一般可以看到基金会的基本介绍、组织构成、最新动态、项目信息、捐赠收入查询以及信息披露等与基金会相关的信息。因此，基金会官方网站对于其按法规披露信息和接受社会公众的查询、监督非常重要，还可以扩大基金会自身影响力。目前，环保基金会未设置官方网站的比例竟然高达22%，这是阻碍基金会依法披露相关信息和可持续发展的一大短板。表972家环保基金会官方网站设置情况2.收支明细披露在56家设置了官方网站的环保基金会中，2014年度，有17家基金会在官方网站上披露其2012年度捐赠收入明细以及公益支出明细，占30%，其余39家未披露相关收支的明细，占比高达70%；2015年度，仅有10家基金会在官方网站上披露了其2013年度捐赠收入明细及公益支出明细，占18%，其余46家未披露相关收支的明细，占比高达82%。表1056家环保基金会收支明细披露情况3.年度工作报告披露在56家设置了官网的环保基金会中，2014年度，有19家基金会披露了其2012年度工作报告，占34%。但是这些年度工作报告并不完全符合《基金会管理条例》所要求的内容，不完全包括财务会计报告、注册会计师审计报告，开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况以及人员和机构的变动情况等，基金会在官方网站上披露的工作报告总体来说过于笼统，并没有起到应有的作用。另外，37家根本未在官网上披露其2012年度工作报告，占比高达66%。2015年度，有24家环保基金会在其官网上披露了2013年度工作报告，占比43%，工作报告基本涵盖了《基金会管理条例》所要求的内容，但是仍有32家环保基金会并未披露其2013年度工作报告。表1156家环保基金会年度工作报告披露4.审计报告披露2014年度，在56家设置了官方网站的环保基金会中，有23家基金会在其官方网站上披露了2012年度审计报告，占41%，有33家未披露其2013年度审计报告，占比高达59%；2015年度，56家设置了官方网站的环保基金会中披露了2013年度审计报告的依旧只有23家，两年情况相同，无改善。表1258家环保基金会审计报告披露综上所述，目前我国环保基金会的信息披露水平不容乐观。在我们研究的72家环保基金会中有16家未设置官方网站，56家设置了官方网站的基金会中，2014年度有39家未披露2012年度收支明细，37家未披露2012年度工作报告，33家未披露2012年度审计报告；2015年度，有46家未披露2013年度收支明细，32家未披露2013年度工作报告，33家未披露2013年度审计报告。我们有理由认为，这些基金会并未按章程规定向登记管理机关报送相关报告。若基金会均按规定向相关部门提交了报告，为何不按规定在官网上公布，接受社会公众的查询、监督呢？从另一个角度说，这也体现了政府相关部门的监管不力。（二）环保基金会的中基透明指数（FTI）2012年12月26日，由国内35家基金会共同发起设立的基金会中心网发布“中基透明指数2012排行榜”以来，中基透明指数（FTI）成为衡量基金会信息披露水平的重要指标。中基透明指数总分等于47个指标的分数之和，满分107.2分，其中基本信息总分为18分，财务信息总分为24分，项目信息总分为35分，捐赠及内部建设信息总分为30.2分。中基透明指数分数FTIn源于4项参数，即指标是否披露Ti、指标权重Wi、信息披露渠道Si、信息披露的完整程度Ci，其公式如下：FTIn=∑（Ti×Wi×Si×Ci）n：基金会序号；i：指标序号，值介于1至47之间；Ti：第i个三级指标是否披露，值为0或1；Wi：第i个三级指标的权重，值范围为1～6；Si：第i个指标的信息来源，来源于官网时Si值为1.2，来源于其他渠道时Si值为0.8；Ci：第i个指标信息披露完整度，值介于0到1之间，完整度越高值越接近1（该参数仅应用于主要项目信息分数的计算）。中基透明指数是一个能全面反映基金会信息披露情况的指标，在前文选取基金会的4个指标进行具体分析的基础上，我们再利用FTI可以更全面地对我国环保基金会的信息披露情况进行比较研究。在我们研究的72家环保基金会中，有57家被基金会中心网进行2012年透明指数的披露，其余15家透明指数未被披露。15家基金会未被披露的原因，一是2012年成立的基金会不需要提交2012年度工作报告，二是2013年以后成立的基金会无2012年度工作报告。根据基金会中心网披露的57家环保基金会透明指数，北京万通公益基金会、中华环境保护基金会、中华思源工程扶贫基金会、浙江正泰公益基金会共4家基金会的FTI为满分107.2分，这4家基金会官网上均披露了其收支明细、年度报告、审计报告和其他一些项目信息，是其他基金会学习的榜样。当年披露透明指数的基金会有2601家，FTI的平均值为45.55分，而57家环保基金会透明指数的平均值为67.40分。我们以FTI值45.55分和67.40分为分界线对57家基金会透明指数分布情况进行了整理，结果如表13所示，有7家基金会FTI值低于所有基金会的平均水平，有24家基金会FTI值高于所有基金会的平均水平，但低于环保基金会的平均水平，其余26家FTI值高于环保基金会的平均水平。可见，环保基金会信息披露水平高于行业的平均水平，但我国基金会总体信息披露水平不高，很多重要信息都未向外披露，这需要引起我们的注意。表1357家环保基金会透明指数分布（三）环保基金会税收征管1.法律依据关于非营利组织免税资格认定的法律依据，主要源于财政部和国家税务总局在2009年11月19日联合下发的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2009〕123号，下称《认定通知》）和《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税〔2009〕122号，下称《免收通知》），并已于2010年1月1日起正式执行。新《企业所得税法》增加了符合条件的非营利组织收入免征企业所得税的内容，《免收通知》则具体划分了五类免税收入类型：①接受其他单位或者个人捐赠的收入；②除《企业所得税法》第七条规定的财政拨款以外的其他政府补助收入，但不包括因政府购买服务取得的收入；③按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费；④不征税收入和免税收入产生的银行存款利息收入；⑤财政部、国家税务总局规定的其他收入。其中值得注意的是，按照《企业所得税法实施条例》的规定，非营利组织的收入不包括其营利性活动收入，政府部门另有规定的则除外。此外，《认定通知》和《免收通知》还对非营利组织免税资格认定标准、非营利组织纳税申报以及不符合规定的非营利组织将被取消免税资格等进行了规定。按照以上法律规定，符合条件的非营利组织的收入属于免税收入，但是要想具有免税资格还需要经过相关认定程序，而在我国认定机关又是不统一的。全国性基金会以及地方性基金会分属不同的政府机构认定，且认定结果分较多批次公布。根据查询，72家环保基金会大都具有免税资格，符合条件的相关收入属于免税收入。但基金会的投资收入属于营利性收入，应该缴纳企业所得税。因此，通过分析具有投资收入的基金会的纳税情况，我们可以研究政府对基金会的税收征管情况。由于企业所得税按年计征、年终汇算清缴，我们认为，即便是从税收筹划的角度看，正常情况下具有投资收入的基金会应交税费余额不应为零。2.税收征管情况基金会投资获取收入是其基金保值增值的重要手段。在我们研究的72家环保基金会中，根据2014年披露数据，有26家基金会2012年度拥有投资收入，占36%，投资收入总额高达4000多万元，平均值超过150万元；不拥有投资收入的基金会有46家，占64%。根据2015年披露数据，有30家基金会2013年度拥有投资收入，占42%，42家基金会2013年度不拥有投资收入，占58%。2012年度，在拥有投资收入的26家环保基金会中，有13家基金会年末应交税费余额为零，占50%；2013年度，在拥有投资收入的30家环保基金会中，有14家基金会年末应交税费为零，占47%。我们不得不对政府税收征管状况产生怀疑，税务部门是否对具有投资收入的基金会进行了有效的征管与监督，值得进一步调研研究。表14基金会是否有投资收入表15拥有投资收入的基金会纳税情况三促进我国环保基金会可持续发展的政策建议为了规范环保基金会的内部治理，除了基金会需要不断提升自身管理水平外，外部监管也十分重要，其中政府监管是最重要的一环。政府应重点对基金会的信息披露进行监管，并把信息监管结果公开向社会披露，再发挥社会公众的监管力量，规范环保基金会的筹资和项目运作。（一）政府部门加强监管1.监管的内容《基金会管理条例》与《公益慈善捐助信息披露指引》已给出基金会信息披露所应包含的两方面内容：其一为被捐赠机构的基本信息，如机构名称、机构宗旨、业务范围及年检情况等；其二为被捐赠机构的财务信息，如年度财务会计报告、审计报告等。我们认为，以上两方面已经包含了比较全面的基金会信息，从以上信息中我们可以了解到基金会内部治理的方方面面，政府监管的内容就应该包含以上所提到的所有信息。但监管不应该只是流于规定和形式，具体的实施方法更为重要。2.监管的实施（1）加强对环保基金会信息披露的监管环保基金会必须把法规所要求的基本信息与财务信息相关资料在规定时间提交到相应管理部门。管理部门收到基金会提交的资料后，应该首先查阅相关资料看是否符合