房地产政策回顾与评析

2012年房地产政策回顾与评析

一2012年房地产政策回顾（一）全国层面1.财政政策2012年全年保障性安居工程开工总量基本确定在700万套，竣工总量确定为400万套。完成此项计划的关键就是资金能否到位。因此，2012年房地产领域财政政策的重点就是解决保障性安居工程的资金问题。首先是资金来源方面。财政部在1月就发布了《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》，提出2012年中央财政安排保障性安居工程补助资金将大于2011年；省级财政也要加大对本地区财政困难市、县支持力度，省级安排的补助资金要比2011年有所增加；市县财政部门要切实加大公共预算安排用于保障性安居工程资金规模，确保土地出让收益和住房公积金增值收益按规定用于保障性安居工程建设。6月，住建部等七部委联合发布《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》，鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设。其次是资金使用与管理方面。1月，财政部《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》中提出，要“加强资金监督管理，确保资金专款专用”。6月，财政部在《中央补助廉租住房保障专项资金管理办法》中明确了中央补助廉租住房保障专项资金的用途，即在优先满足发放廉租住房租赁补贴的前提下，可用于购买、改建或租赁廉租住房支出。为规范城市棚改补助资金管理，提高资金使用效益，8月，财政部会同住建部印发了《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》，提出各地区应当按照“专项管理、分账核算、专款专用、跟踪问效”的原则，加强城市棚改补助资金管理，确保资金安全、规范、有效使用。财政政策对保障性住房建设的支持还体现在税费减免方面。1月，《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》中提出，要“落实税费优惠政策，努力降低保障性安居工程成本”，具体来说，一是保障性安居工程建设、运营、管理涉及的各项行政事业性收费和政府性基金免缴政策；二是保障性安居工程建设用地，实行行政划拨方式供应，除依法支付土地补偿费、拆迁补偿费外，免缴土地出让收入；三是涉及的营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税等税收减免优惠政策。2.金融政策在2月初召开的2012年中国人民银行（以下简称“央行”）金融市场工作座谈会上，央行部署了2012年金融市场和信贷政策工作重点及落实措施，明确提出要“继续落实差别化住房信贷政策，完善融资机制，改进金融服务，加大对保障性安居工程和普通商品住房建设的支持力度，满足首次购房家庭的贷款需求”。央行在2月、5月先后两次下调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。两次下调后，中国大型金融机构的存款准备金率降至20%，中小型金融机构的存款准备金率则降至16.5%。这是在2011年6月存款准备金率升至历史高位（大型金融机构21.5%、中小型金融机构18%）后，央行第二次和第三次下调存款准备金率[1]，其目的在于增加货币供给以利于经济增长。截至2012年5月底，广义货币（M2）余额约为90万亿元，比2011年底增加了5.7%。6月和7月，央行又两次下调金融机构人民币存贷款基准利率并调整利率浮动区间。6月，央行将金融机构一年期存、贷款基准利率分别下调0.25个百分点，其他各档次存贷款基准利率及个人住房公积金存贷款利率相应调整；同时，将金融机构存款利率浮动区间的上限调整为基准利率的1.1倍，下限调整为基准利率的0.8倍。这是自2010年起央行连续5次加息后的首次减息，金融机构一年期贷款基准利率降为6.31%；也是央行首次双向扩大存贷款利率浮动区间，标志着利率市场化的改革加速。随后，央行又发特急文件（银发〔2012〕142号文）明确在允许金融机构对企业贷款利率浮动区间下限放宽至基准利率0.8倍的同时，对个人住房贷款利率浮动区间的下限仍为基准利率的0.7倍。7月，央行再次下调金融机构人民币存贷款基准利率，金融机构一年期存款基准利率下调0.25个百分点，一年期贷款基准利率下调0.31个百分点，其他各档次存贷款基准利率及个人住房公积金存贷款利率相应调整；同时，将金融机构贷款利率浮动区间的下限调整为基准利率的0.7倍，个人住房贷款利率浮动区间不作调整；并强调金融机构要继续严格执行差别化的各项住房信贷政策，继续抑制投机投资性购房。3.土地政策国土资源部在2月《关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》中，提出要科学合理地编制2012年住房用地供应计划：计划总量原则上应不低于过去5年年均实际供应量，其中保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于总量的70%；合理增加普通商品住房用地，严格控制高档住宅用地，不得以任何形式安排别墅类用地。为避免开发商囤地，促进已出让用地尽早开发，以增加市场供给量，6月，国土资源部发布了《闲置土地处置办法》。《办法》自2012年7月1日起施行，具体规定了闲置土地的定义，指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地；或已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地。除属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形外，未动工开发满1年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满2年的，无偿收回国有建设用地使用权。由于5月份以来，部分城市商品房销售量明显回升，新建住宅价格出现环比上涨，土地市场也随之出现了一些波动，部分城市再现高价地。7月，国土资源部、住建部发布《关于进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》，强调要坚持调控不放松，不断巩固调控成果，坚决防止房价反弹；具体措施包括：加大住房用地供应力度，应保尽保保障性安居工程用地，进一步加大普通商品住房用地的供应力度；把握好土地出让节奏、时序和价格，防止出现商服和住宅高价地；严格执行《闲置土地处置办法》等现有政策。9月，国土资源部《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》要求严格执行国家发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》《工业项目建设用地控制指标》，公路、铁路、民用航空运输机场、电力、煤炭、石油和天然气工程项目建设用地等控制指标，房地产用地宗地规模、容积率控制等各类土地使用标准，以便控制建设用地规模，促进土地节约集约利用。为加强土地储备机构、业务和资金管理，规范土地储备融资行为，11月国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银监会联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》，《通知》对土地储备机构管理、储备土地前期开发管理、土地收储及管护、土地储备融资、土地储备资金管理等方面都提出了规范措施，并提出要合理确定储备土地规模结构，严格控制土地储备总规模和融资规模。4.其他政策2012年的其他相关政策围绕着住房保障和房价调控两个重点展开。关于住房保障。国家发改委在2月发出了《关于发展改革系统要继续加大工作力度切实做好2012年保障性安居工程建设工作的通知》。住建部在3月发布了《关于做好2012年城镇保障性安居工程工作的通知》；5月发布了《公共租赁住房管理办法》及《关于做好2012年住房保障信息公开工作的通知》；11月发布了《住房保障档案管理办法》。国务院在7月印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确提出“十二五”时期基本住房保障服务的国家基本标准，要“增加廉租住房不低于400万套，新增发放租赁补贴不低于150万户，增加公共租赁住房不低于1000万套，改造棚户区居民住房不低于1000万户，改造农村危房800万户以上，基本完成24.6万户游牧民的定居任务”。关于房价调控。针对2012年上半年房地产市场出现的销量增加、价格上涨的态势，为巩固房地产市场调控成果，国务院决定从7月下旬开始，派出8个督察组对16个省份贯彻落实国务院房地产市场调控政策措施情况开展专项督察。9月，国家发改委发出《关于立即开展商品房销售明码标价专项检查工作的通知》，以商品住房为重点，对所有在售楼盘进行专项检查。（二）地方层面2012年，数十个城市先后对房地产政策进行了微调。房地产政策的调整方式包括放宽公积金政策、调整普通住房价格标准、减税或补贴、放松户籍等。大多数地方政府的微调政策得到了中央政府的认可，也有部分地方政府的微调政策被中央政府叫停。获准的微调政策是旨在鼓励自住性住房需求的政策措施，主要方式是放宽住房公积金政策和调整普通住房价格标准。放宽公积金政策的具体做法有提高公积金贷款额度、上调公积金缴存基数、容许公积金二次放贷、降低公积金首付比例等。调整公积金政策是此轮微调政策中使用最多的调整方式，大多数对房地产政策进行微调的城市采取了这种方式，具体包括济南、武汉、南昌、郑州、沈阳、乌鲁木齐、南宁、西安、厦门、大连、连云港、信阳、日照、蚌埠、常州、漳州、滨州、江门、临沂、莆田、芜湖等。调整普通住房价格标准是指通过上调政府住房指导价格，扩大普通住宅的范围，以便更多的住房住户可以享受到普通住房契税、营业税减征等优惠政策。厦门、天津、上海、北京等城市都对普通住房价格标准进行了调整。被叫停的微调政策则主要是涉及放松限购、限价政策的政策措施。如2012年2月，上海市房管局官方曾确认，外地户籍家庭持长期居住证满三年，可享受上海本地户籍居民的同等购房资质，即可以在沪购买第二套房。但随后被叫停，上海市政府下发《关于进一步严格执行房地产市场调控政策完善本市住房保障体系的通知》（沪府办发〔2012〕7号），重申要严格执行住房限购政策，明确本市户籍居民家庭是指“具有本市常住户口的居民家庭，以及有本市单位职工集体户口的居民家庭”。又如7月份，珠海市住房和城乡规划建设局会议曾决定，缩小限购范围，限购范围从香洲主城区，缩小至东起梅花路与情侣路交界处，北到中珠交界线，西到前山河，南到海岸线；限价不再作为调控的主要手段。但被紧急叫停，珠海楼市的双限政策维持原状不变。二2012年房地产政策评析对2012年房地产政策的评析将从政策目标、政策类型、政策效果等几方面进行。（一）政策目标方面1.房价调控和保障性住房建设是政策的两大重点与办公、商业等其他类型的物业相比，住房在整个房地产市场中占有主体地位，住房政策也是房地产政策的主要组成部分。市场交易与政府保障是住房资源配置的两大途径。具有住房支付能力的消费者通过市场获取住房，住房支付能力不足的消费者则需要政府提供实物或货币形式的住房保障。住房政策也可以就此分为市场调控和住房保障两大方面。市场调控方面的政策目标主要是促进房价的合理回归。中央经济工作会议就提出，2012年要坚持房地产调控政策不动摇，促进房价合理回归。2012年中央政府和地方政府的多项政策指向鼓励自住性住房需求、抑制房地产投机投资需求，其最终目的也是控制房价。住房保障方面的政策目标则主要是解决中低收入家庭的住房问题。国务院2011年9月《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》提出，保障性安居工程建设的总体要求是到“十二五”期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决。因而，房价调控和保障性住房建设也就成为2012年房地产政策的两大重点。2.房地产调控服务于宏观经济增长的需要多年来，中国的房地产政策一直服务于宏观经济增长的需要，房地产调控的目标也服从于宏观调控的总体目标，2012年也是如此。2012年，世界经济复苏依然艰难曲折，中国宏观经济在外需持续萎靡、内需有效需求不足的情况下，面临着较大的下行压力。2012年的全国规模以上工业[2]增加值同比增长10.0%，相比2010年的15.7%、2011年的13.9%，增速持续回落，尤其是在2012年的3、4月间全国规模以上工业增加值的增幅明显下降（如图1所示）[3]。中国经济运行进入了新的调整期，“稳增长、调结构、促转型”成为国内宏观调控的目标所在。图1规模以上工业增加值同比增长速度在经济下行压力加大、“稳增长”成为宏观经济政策首要目标之时，央行在2012年先后两次下调存款类金融机构人民币存款准备金率，而后又两次下调金融机构人民币存贷款基准利率，房地产企业资金链的紧张状况也随之得到一定程度的缓解。中央政府和地方政府也出台了一系列鼓励自住性住房需求的政策，以利于扩大内需、稳定增长。这再一次证明，房地产调控是服从于宏观调控目标的，是服务于宏观经济增长需要的。（二）政策类型方面1.需求管制是控制房价的主要手段在公共管理领域，政策工具可以被划分为三类，即管制类、激励类、信息传递类。管制类政策工具的目的是要让行为者的行为规范化，具有强制性的特征；激励类政策工具是通过补贴等激励来对人们的行为施加影响，不具有强制性；信息传递类政策工具则是通过信息传递这一“软工具”来影响目标群体的行为，通常要与“硬”政策结合起来才有效[4]。此轮房地产调控政策的核心就是“限购”“限价”“限贷”。实质上，“限购”是通过限定市场准入条件对房地产市场的需求方进行管制；“限价”是对房地产市场进行的价格管制；“限贷”既包括对市场供给方房地产开发企业的贷款限制，也包括对市场需求方购房者的贷款限制，是涉及供求双方的管制类政策工具。与2011年全国657个城市宣布年度房价控制目标形成反差的是，2012年对外公布了年度房价控制目标的城市寥寥无几[5]，“限价”已经不再是房价调控的主要手段。随着货币政策多次降低准存率、降低利率，以及公积金政策的放松，“限贷”政策在一定程度上有所松动。只有“限购”政策得到坚守，部分城市涉及放松限购的微调政策都被中央政府叫停。由此可见，以“限购”为核心的需求管制依然是政府控制房价的主要手段。2.财政政策是住房保障的关键保障性住房是政府提供的实物形式的住房保障，而住房保障归根到底是一种政府补贴，政府补贴的资金来源于财政，因而财政政策是住房保障的关键。根据补贴对象的不同，住房保障又可以分为供给方补贴（又称“补砖头”）和需求方补贴（又称“补人头”）。政府提供保障性住房就属于“补砖头”的供给方补贴，而直接向中低收入者发放住房券、住房补贴等则属于“补人头”的需求方补贴。中国的住房保障方式主要以“补砖头”的供给方补贴形式出现，一是通过减免政府土地出让收入对保障性住房供给进行补贴，二是直接拨付财政资金新建或收购保障性住房。2012年房地产的政策重点之一便是保障性住房建设，与此相应的是政府在资金来源方面、资金使用与管理方面、税费减免方面都出台了相应的财政政策，以支持保障性住房的建设。（三）政策效果方面1.鼓励自住性住房需求的政策效果显著2012年，商品房销售面积为11.13亿平方米，比上年同期增加1.8%；商品房销售额为6.45万亿元，比上年同期增加10.0%；商品房销售均价为5791元/平方米，比上年同期上涨8.1%。其中，商品住宅销售面积为9.85亿平方米，比上年同期增加2.0%；商品住宅销售额为5.35万亿元，比上年同期增加10.9%；商品住宅销售均价为5430元/平方米，比上年同期上涨8.7%[6]。2012年12月，70个大中城市中，与11月相比，新建商品住宅价格上涨的有54个、下降的有8个、持平的有8个；二手住宅价格上涨的有46个、下降的有15个、持平的有9个[7]。在限购政策未变的情况下，市场的成交量与成交价格明显上涨，与自住性购房需求的释放有直接关系，这显示了一系列鼓励自住性住房需求的政策效果显著。2.保障性住房建设目标提前完成2012年，全国计划新开工城镇保障性安居工程700万套以上，基本建成500万套。2012年1～10月，全国城镇保障性安居工程新开工722万套，基本建成505万套，完成投资1.08万亿元[8]，意味着提前两个月超额完成了全年的保障房建设计划。这和住建部、财政部、国土资源部、央行等多部委出台的多项支持保障房建设的政策措施密不可分。如财政部在年初就提出2012年中央财政安排保障性安居工程补助资金将大于2011年；国土资源部在年初也提出确保保障性安居工程住房用地；央行部署2012年的工作重点时强调要加大对保障性安居工程和普通商品住房建设的支持力度；住建部作为保障房建设的主管部门，更是出台了一系列关于保障房建设多个方面的政策措施。3.房地产市场的信贷环境有所好转2012年，央行两次下调存款准备金率0.5个百分点，又两次降低存贷款基准利率，并将金融机构贷款利率浮动区间的下限先后调整为基准利率的0.8倍和0.7倍，标志着中国“稳增长”导向下货币政策的调整。房地产企业的信贷环境也随之逐渐好转，全国房地产开发企业当年到位资金9.65万亿元，比上年增长12.7%。其中，国内贷款1.48万亿元，增长13.2%；利用外资402亿元，下降48.8%；自筹资金3.91万亿元，增长11.7%；其他资金4.23万亿元，增长14.7%[9]。与此同时，央行还强调要“满足首