房地产市场政策回顾和展望

2010年房地产市场政策回顾和2011年展望

1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）发布后，我国住房制度改革全面启动。十余年来，住房发展迅速，改善了人民群众的居住条件，促进了国民经济又好又快发展。但是，当前房价过高、上涨过快问题相当突出，与房地产市场平稳健康发展的目标还有一定距离。住房既事关国民经济大局，又事关人民群众切身利益，不仅是单纯的经济问题，更是重要的民生问题，十分复杂且高度敏感。房地产市场调控应该既立足当前、解决突出问题，又着眼长远、从根本上促进房地产市场平稳健康发展。为此，总结过去、展望未来具有十分重要的意义。一2010年房地产市场调控政策回顾国务院文件是2010年房地产市场调控的纲领。针对2009年底房地产市场“恐慌性抢购”局面，2010年1月《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）发布后，市场仅观望一、两个月，又现价格飞涨局面，以致房价相关提案和建议成为2010年“两会”最大热点之一。4月《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）又以更加严厉的姿态出台。应该说，国办发〔2010〕4号文和国发〔2010〕10号文是2010年房地产市场调控的纲领。有关地区和部门从金融、税收、市场监管和保障性住房等方面相继出台的一系列配套政策都以此为纲，并对此进行细化和落实。2010年房地产市场总体特征是：市场发展高位回落趋于理性，调控政策供求齐管力度空前。（一）货币政策货币供应和贷款规模增速有所放缓。2010年12月末，广义货币（M2）余额72.6万亿元，比上年末增长19.7%（见表1），2009年末为增长27.6%；狭义货币（M1）26.7万亿元，比上年末增长21.2%，2009年末为增长32.4%；市场货币流通量（M0）4.5万亿元，比上年末增长16.7%，2009年末为增长11.6%。金融机构人民币贷款余额47.9万亿元，比年初增加7.9万亿元，同比少增1.6万亿元。六次提高存款准备金率两次加息。2010年12月20日，中国人民银行上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，这是年内央行第六次提高存款准备金率。上调后存款准备金率突破了历史纪录，达到18.5%（见表2）。两个月前的10月20日，央行还启动了加息政策，上调金融机构人民币存贷款基准利率25个基点，为34个月来的首度加息；12月26日，再度上调金融机构人民币存贷款基准利率25个基点。表12010年货币供应数量和增速表22010年存款准备金率调整情况一览购房贷款利率优惠政策逐步收紧。2009年，几乎所有的商业银行都执行购房贷款7折优惠利率政策。2010年初，各主要商业银行相继取消首套购房贷款7折优惠利率并提高贷款买房首付比例。9月，人民银行和银监会《关于完善差别化住房信贷政策有关问题的通知》（银发〔2010〕275号）进一步要求商业银行：暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款；对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购房贷款。贷款购买首套商品住房首付款比例调整到30%及以上；二套住房的首付款比例不低于50%、贷款利率不低于基准利率1.1倍。禁止消费性贷款用于购买住房。支持房地产开发企业承担中低价位、中小套型商品住房项目和保障性安居工程贷款。2010年底，住房公积金贷款的审批门槛和首付比例要求进一步提高。11月，《关于规范住房公积金个人住房贷款政策有关问题的通知》（建金〔2010〕179号）规定，公积金住房贷款购买首套普通自住房，套型建筑面积在90平方米（含）以下的，首付款比例不得低于20%；90平方米以上的首付款比例不得低于30%。第二套住房公积金个人住房贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于同期首套住房公积金个人住房贷款利率的1.1倍。停止第三套及以上住房公积金贷款。全年差别化信贷政策对抑制投资和投机性购房、稳定市场预期发挥了十分重要的作用。（二）财政政策减少商品住房税收优惠，抑制投资性购房需求。2010年3月《关于首次购买普通住房有关契税政策的通知》（财税〔2010〕13号）规定，对两个或两个以上个人共同购买90平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有购房记录的，该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策。9月《关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知》（财税〔2010〕94号）规定，关于契税，个人购买家庭唯一普通住房的，减半征收契税，个人购买90平方米及以下家庭唯一普通住房的，减按1%税率征收契税。此外，不得享受上述优惠政策。关于个人所得税，对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。2011年1月《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》（财税〔2011〕12号）规定，个人将购买不足5年的住房对外销售的，全额征收营业税；将购买超过5年（含5年）的非普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税。进一步实施优惠税收政策支持保障性安居工程。2010年2月《关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》（财综〔2010〕8号）规定，棚户区改造免收各项行政事业性收费和政府性基金，免收土地出让收入。棚户区改造安置住房中涉及的经济适用住房和廉租住房建设项目可以划拨方式供地。落实相关税收优惠政策。棚户区改造安置住房建设和通过收购筹集安置房源的，执行经济适用住房的税收优惠政策。5月《关于城市和国有工矿棚户区改造项目有关税收优惠政策的通知》（财税〔2010〕42号）规定，对改造安置住房建设用地免征城镇土地使用税；企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税；对经营管理单位回购已分配的改造安置住房继续作为改造安置房源的，免征契税；个人首次购买90平方米以下改造安置住房，可按1%的税率计征契税；购买超过90平方米，但符合普通住房标准的改造安置住房，按法定税率减半计征契税；个人取得的拆迁补偿款及因拆迁重新购置的安置住房，可按有关规定享受个人所得税和契税减免。9月《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》（财税〔2010〕88号）规定，对公租房建设期间用地及公租房建成后占地免征城镇土地使用税；对公租房经营管理单位建造公租房涉及的印花税予以免征；对公租房经营管理单位购买住房作为公租房，免征契税、印花税；对公租房租赁双方签订租赁协议涉及的印花税予以免征；对企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为公租房房源，且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税；企事业单位、社会团体以及其他组织捐赠住房作为公租房，符合税收法律法规规定的，捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；对经营公租房所取得的租金收入，免征营业税、房产税。（三）土地政策确保保障性住房用地并加快审批速度，增加住房市场有效供给。2010年3月《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号）规定，确保保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品住房（即“三类住房”）建房用地不低于住房建设用地供应总量的70%。要严格控制大套型住房建设用地，严禁向别墅供地。9月《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）规定，探索以划拨和出让方式加大公共租赁住房供地建房、逐步与廉租住房并轨、简化并实施租赁住房分类保障的途径。在盘活利用存量土地的同时，对依法收回的闲置土地和具备“净地”供应的储备土地以及农转用计划指标，应优先确保保障性住房等各类住房用地的供应。主管部门要共同建立保障性住房、棚户区改造住房、公共租赁住房、中小套型普通商品住房建设项目行政审批快速通道，规划主管部门要在受理后10天内核发建设用地规划许可证，国土资源主管部门要在受理后10天内核发国有土地使用证，规划主管部门要在受理后60天内核发建设工程规划许可证，建设主管部门应当要求限时进行施工图审查和核发施工许可证，房地产主管部门要严格按规定及时核发商品房预售许可证。严查土地违法违规，防止囤地炒地，规范市场秩序。国土资发〔2010〕34号文规定，严格规范商品房用地出让行为。严格土地出让条件。确定为中低价位普通商品房用地的，要明确住房销售价位、套数、套型面积等控制性要求，并写入出让合同，约定违约处罚条款。严格规范土地出让底价。严格土地竞买人资格审查。严格土地出让合同管理，土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不得超过一年。受让人逾期不签订合同的，终止供地、不得退还定金。已签合同不缴纳出让价款的，必须收回土地。国土资发〔2010〕151号文规定，各类住房建设项目应当在划拨决定书和出让合同中约定土地交付之日起一年内开工建设，自开工之日起三年内竣工。加大违法违规行为清理查处力度，具体包括：严格查处囤地炒地闲置土地行为[1]；严格查处擅自调整容积率行为；严格查处商品住房建设和销售的违法违规行为；加大违法违规房地产用地信息公开。住房用地供应大幅增长，保障性住房用地应保尽保。2010年，全国30个省区市（不含西藏和新疆建设兵团）住房供地计划18.47万公顷，实际完成12.54万公顷，比2009年住房供地增加4.9万公顷，同比增长64.1%。“三类住房”实际用地9.58万公顷，占全年住房用地实际供应量的76.4%。其中，保障性住房用地实际供应量为2.47万公顷，占住房用地总量的19.7%，创历史新高。分省看，28个省（区、市）“三类住房”用地供应占全部住房用地供应的比例均超过70%；占比超过80%的有10个省（区、市），其中甘肃、黑龙江占比超过90%。从地级城市看，有333个占比超过70%，仅有18个占比低于70%。[2]（四）其他政策首先，加快保障性住房建设和管理，加强住房市场监管。2010年4月《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保〔2010〕58号）对棚户区改造的范围规模标准、规划期限、总体目标、年度任务、政策措施及规划编制要求作出明确规定。《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》（建保〔2010〕59号）、《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》（建保〔2010〕62号）进一步完善了经济适用住房和廉租住房管理规定。首次制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），对公共租赁住房的管理、房源筹集、政策支持做出了比较系统的规定，使公共租赁住房有规可依。全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套，保障性安居工程建设规模创历史之最。[3]其次，房地产市场销售环节的管理更加规范。《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）规定，取得预售许可的商品住房项目，房地产开发企业要在10日内一次性公开全部准售房源及每套房屋价格，并严格按照申报价格，明码标价对外销售。2011年1月，首次制定的《房地产经纪管理办法》规范了房屋中介行为。再次，重点城市相继出台配套政策。其中最为突出的就是北京、上海、广州、深圳、三亚、天津、杭州、大连、厦门、南京、温州、宁波、海口、福州14个城市先后出台限购令，以行政手段落实中央调控政策。如《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》（京政发〔2010〕13号）规定，暂定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房。2011年限购范围有进一步向二、三线城市扩大的趋势。二2010年房地产市场调控政策特点分析一是在结构调整中管理好供给和需求。从年初的国办发〔2010〕4号文和国发〔2010〕10号文开始到各地区各部门的调控政策，都强调增加普通商品住房有效供给和加快推进保障性安居工程建设，同时强调抑制投资投机性购房需求，而且两者并重，比以往只重视调节一个方面更加科学有效。更为关键的是调控政策更加注重调节结构：需求方面，既坚决遏制投资投机性购房需求，又保护合理的基本居住需求，如差别信贷政策紧缩的就是二套及以上住房；供给方面，既坚决控制高档住房的建设，又大力推进保障性安居工程等中低收入家庭急需的住房建设，如土地政策在保障“三类住房”供地70%的同时，查处违法囤地炒地行为。二是调控力度空前。正如住建部仇保兴所言，十余年来房地产市场调控政策基本都试过了。但这次调控的力度是前所未有的。例如，全国各类保障性住房和棚户区改造等保障性安居工程建设速度和建设规模创历史之最；国土资源部首次公开曝光违规企业名单；住房城乡建设部开创性地迅速出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》、《商品房屋租赁管理办法》、《房地产经纪管理办法》等规范性文件，填补了长期以来住房市场规则的空白，保证住房市场各环节有法可依。三是调控政策兼顾当前和长远。十余年的发展和调控历程证明，中国房地产市场存在的问题十分复杂，有历史原因也有时代特点，非一朝一夕可以彻底改变。因此，这次调控在解决当前突出问题的同时，更加强调了长远的制度建设，力争通过构建根本的制度框架解决房地产市场问题。例如，既实行差别化信贷政策，又开始着手完善个人住房信息系统，为将来的住房市场发展和管理提供信息基础；既开展住房市场的监督检查，又推进房产税试点改革，将住房问题放在税制改革的大背景下统筹考虑。四是调控手段丰富多样，开始引入行政手段。在社会主义市场经济条件下，宏观调控主要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段。2010年的房地产市场调控不仅运用了差别信贷政策、财税政策等经济手段，也运用了法律手段，如推出《商品房屋租赁管理办法》、《房地产经纪管理办法》等带有法规性质的部门规章。此外，住房改革10余年来，房地产市场调控还首次引入问责和限购等行政手段。各种手段的综合运用，促进了房地产市场向健康、理性回归。三2011年房地产市场调控政策展望2011年1月26日，国务院常务会议研究部署房地产市场调控的八项措施，同日，国务院办公厅下发《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）（下称“国八条”）。主要内容包括：进一步落实地方政府责任；加大保障性安居工程建设力度；调整完善相关税收政策，加强税收征管；强化差别化住房信贷政策；严格住房用地供应管理；合理引导住房需求；落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制；坚持和强化舆论引导。其中，比2010年更加严厉和明确的措施有：一是要求各城市人民政府确定并公布本地区年度新建住房价格控制目标。二是明确要求贷款购买第二套住房首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。三是要求有关地区从严制定和执行住房限购措施，对已有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域内向其售房。四是将未公布房价控制目标、房价涨幅超目标、未完成保障性安居工程目标任务、差别化信贷和税收政策执行不到位、个人住房信息系统建设滞后等均纳入约谈问责范围。“国八条”的核心是：运用财税、金融、土地等经济手段和问责、限购等行政手段从供给和需求两