惠民殡葬政策实施状况与发展规划

惠民殡葬政策实施状况与发展规划

古语有云“国之大事，在祀与戎”（《左传·成公十三年》）。殡葬自古以来属于基本民生范畴的大事。当前，在加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设中，解决好“死有所葬”的基本民生问题，关键在于高质量殡葬公共政策的制定、执行和落实。自党的十六大提出科学发展观这一重大战略思想，到党的十八大将其确立为全党的指导思想，推动我国公共政策理念发生了质的飞跃，由政策操作层面以“经济建设”为中心进一步提升为政策价值层面的“以人为本”。“以人为本”落实到殡葬领域，就是要求执政者科学制定殡葬公共政策，提供公众需要的殡葬公共产品，实现“对社会价值权威性的再分配”[1]。惠民殡葬政策正是基于政府回应公众殡葬利益诉求、进行利益再分配而制定的殡葬公共政策，必然以敦厚民风、改善民生、增进福祉为价值取向，解决公众在殡葬服务方面的合理需求，实现对人的价值和意义存在的尊重和维护。一惠民殡葬政策缘起及制度确立（一）政策缘起我国的惠民殡葬政策起源于一些地方推行的殡葬救助措施。早在2007年之前，上海市、辽宁省盘锦市、贵州省铜仁市、云南省丽江市等地对特殊困难群体实行了以减免基本殡葬费用为主的殡葬救助措施，救助面相对狭窄，减免标准不高，救助资金主要由当地殡葬服务事业单位承担。2007年年初，宁夏回族自治区民政厅出台了《宁夏回族自治区殡葬救助试行办法》（宁民办〔2007〕17号），规定由当地政府对城乡困难群众和重点优抚对象给予300～500元不等的一次性殡葬救助金，属于全国首个由当地政府财政予以保障并在全区范围内实施殡葬救助的规范性文件。同年，河北省迁安市、河南省栾城县政府又相继出台文件，免除了辖区所有居民基本殡葬服务费用，惠民范围之广、力度之大、政策之实首开全国先河，深受当地群众拥护和支持，引起了强烈的社会反响。（二）制度确立2009年，民政部出台了《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号），首次以国家部委规范性文件形式确立惠民殡葬政策基本概念、实施方法、具体内容以及鼓励措施。《意见》将惠民殡葬政策定义为由政府公共财政予以保障、以重点救助对象基本殡葬服务减免为基础、其他多种形式殡葬救助为补充、基本殡葬服务均等化为目标的殡葬救助保障制度。2012年国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发〔2012〕29号）首次明确将为身故者提供基本殡葬服务纳入基本公共服务内容，要求向城乡困难群众和不保留骨灰者免费提供遗体运送、火化和绿色安葬等服务。为落实规划要求，民政部于2012年年底出台了《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》（民发〔2012〕211号），明确了全面推行惠民殡葬政策的总体要求、具体措施以及保障机制，提出了到“十二五”末，在全国火葬区全面建立基本殡葬服务保障制度，基本实现殡葬基本公共服务均等化的目标。以上文件的出台，标志着惠民殡葬政策已经上升为国家基本公共服务政策，以制度的形式确立下来，成为当前和今后一个时期殡葬改革落实科学发展观，着力保障和改善民生的重要举措，对于切实保障人民群众基本殡葬权益具有十分重要的意义。二惠民殡葬政策实施现状及效果目前，除西藏自治区外，全国已有30个省（自治区、直辖市）实施了全省性的惠民殡葬政策，基本实现了惠民殡葬政策全面覆盖低收入群众。（一）从政策制定看，多数省份专门就推行惠民殡葬政策出台了全省性文件在全面推行惠民殡葬政策的30个省（自治区、直辖市）中，有28个省份出台了全省性的惠民殡葬政策，其余2个省通过所有地级市和个别县级地区出台文件实现了惠民殡葬政策全覆盖。出台全省性惠民殡葬政策的省份中，近80%的文件由省政府（含省政府办公厅）直接下发、转发，或由民政部门联合财政等相关部门下发，由民政部门单独发文的只有6个省份。出台惠民殡葬政策的省份中，多数专门就减免或补贴群众基本殡葬费用进行发文，其中北京、重庆还制定了具体实施细则或办法；安徽、河南、海南、四川、贵州、青海等6个省针对殡葬改革和殡葬管理出台全面性的指导意见或通知，将推行惠民殡葬作为内容之一进行总体部署和要求。（二）从目标群体看，针对困难群众减免或补贴基本殡葬服务费用是重点北京、天津对辖区户籍居民全面给予丧葬补贴；浙江省将殡葬救助纳入全省城乡居民社会养老保险体系，为享受养老金待遇的参保人员死亡后发放一次性丧葬补助。深圳、青岛等城市及一些县级市实现了惠民殡葬政策覆盖所有户籍居民或常住人口。（三）从执行机构看，惠民资金保障和政策落实多数遵循属地管理原则资金保障是执行和落实惠民殡葬政策的关键。落实惠民殡葬政策的省份中，绝大多数惠民资金由市、县财政分担或县财政负担。天津、湖北两省实行了分级负担制，省级财政负担比例分别达到了60%和50%。浙江、广东、重庆、陕西等省的省级政府财政对重点地区给予了适当补助。还有少数省份的惠民资金从当地民政部门留成的福利彩票公益金或救助专项资金中解决。就惠民殡葬政策具体执行层面而言，多数地方要求由县级政府民政部门对相关申请材料进行审核，由乡镇人民政府（街道办事处）按照当地标准发放基本殡葬服务补贴，或由负责身故者火化的殡仪馆直接扣除基本殡葬服务补贴部分。提供海葬等不保留骨灰服务的费用，则由指定的殡葬服务机构按照当地标准直接免除。（四）从执行环境看，党委政府重视程度及地方公共财力是影响政策出台的主因经济发展水平较高的东部地区无论在惠民殡葬政策分布地区数量，还是资金投入量上，均超过了中西部经济欠发达地区的总和。值得注意的是，除北京、天津、江苏、浙江等经济较发达地区惠民政策实施程度较高外，河南、江西、云南等经济欠发达地区在惠民政策覆盖人群、资金投入量等方面也蔚为可观。仅以江西省吉安市、云南省安宁市为例，经济发展水平属于省内靠后位置，却能每年投入近2000万元为辖区所有火化人口基本殡葬服务埋单，固然有发展旅游经济等内在驱动因素，但主要还是与当地党委、政府对殡葬工作的高度重视和大力支持有关。（五）从执行效果看，实施惠民殡葬政策促进了殡葬改革发展从各地惠民殡葬政策执行情况看，一般由省政府（含省政府办公厅）或联合财政等部门发文，惠民资金保障力度较大，特别是能够专门针对殡葬救助保障进行发文，明确相关减免程序和资金落实等要求，惠民资金明确由各级财政分级负担或明确负担比例的，地方民政部门积极性相对较高，政策执行和落实效果较好。从救助形式看，直接发放补贴和减免基本费用两种形式各有利弊，前者一般标准较高，如北京、天津均采取发放补贴形式，标准分别为5000元和1800元；后者是从办理丧事总消费中扣除几项基本殡葬服务费用，基本服务费用均按照当地价格部门核定的标准执行，往往存在核定标准偏低和市场动态调整机制反应滞后等问题，但是从惠民殡葬政策保障群众基本殡葬需求的初衷而言，后者更符合政策的实质要求。总体来看，实施惠民殡葬政策提高了各地群众参与殡葬改革的积极性，火化率大幅提升的态势在一些实施惠民政策力度较大的中西部地区已初步显现，如河北省迁安市、河南省栾川县等一批惠民政策起步早、惠及全民的地区，火化率很快升至100%。云南安宁市、广西平果县等地也在政策实施后从不到20%的火化率升至90%以上。惠民政策实施也带动了一些地方殡仪馆、骨灰堂等公益性殡葬服务设施建设和殡葬管理体制改革，规范了殡葬服务行为，减少了丧事中的大操大办现象，对移风易俗起到了促进作用。三惠民殡葬政策实施过程中存在的问题实施惠民殡葬政策不同程度地减轻了群众丧葬负担，提高了群众参与殡葬改革的积极性和主动性，但还存在分布不平衡、覆盖范围窄、保障水平低、实施方式单一等问题，特别是城乡区域之间、不同群众之间殡葬救助保障水平差距较大，对于群众主动进行葬式葬法改革的鼓励性措施不足，在一定程度上影响了政策实施的公平公正性，制约了殡葬改革的顺利推进和殡葬事业的健康发展。（一）惠民殡葬政策实施区域不平衡由于受不同地区经济社会发展水平和殡葬工作基础状况影响，中西部地区惠民政策出台数量和覆盖人群明显低于东部地区。据粗略统计，东部地区超过一半的火化人口获得了殡葬救助，而中部地区此比例仅为3成，西部地区更低。此外，受城乡二元分制的管理定势影响，在面积占国土总面积近50%、人数占总人口20%的土葬改革区，除湖北、陕西、甘肃等少数省份外，多数地方未将当地群众殡葬活动纳入惠民政策救助范围。而对于人均收入和火化量均较低的中西部和广大农村地区，通过出台惠民殡葬政策，减轻群众丧葬负担、促进火化率提高和殡葬改革发展，具有更加重要的现实意义。（二）惠民殡葬政策实施整体水平不高从当前惠民殡葬政策实施整体情况看，覆盖范围还相对狭窄，惠及城乡“低保”对象、农村“五保”对象、城镇“三无”人员等传统民政工作对象的多，面向其他需要救助的农村居民、流动人口乃至户籍或常住人口的少；惠民项目较为有限，针对遗体接运、火化环节的多，鼓励骨灰集中生态安葬的少，且后者多集中在土地资源较为紧缺的大中城市和经济发达地区；救助标准偏低，每具遗体享有的平均救助标准约为600元，一些地方还不满200元，较基本殡葬服务逾千元的全国平均消费水平而言尚有不小差距。惠民殡葬政策在覆盖人群、惠民项目、救助标准等方面都有很大的提升空间。（三）惠民政策广泛实施面临资金筹措困难虽然近年来各地普遍推行惠民殡葬政策速度加快、力度加大、覆盖面大幅提升，但各项惠民指标增长速度最快的基本上都集中在经济相对发达的东部地区和大中城市。据初步估算，近两年东部地区惠民殡葬资金投入增长量分别是中部和西部地区的2.5倍和6倍，中西部地区惠民资金投入后劲明显不足，且绝大多数中西部地区从省级或地市级层面出台惠民殡葬政策后，往往负担的惠民资金比例较小或根本没有配套资金予以落实，多数要求县级财政解决，而以当前县级财政普遍较为吃紧的状况，短时期内单纯依靠其增加投入扩大惠民政策覆盖范围将面临较大的资金筹措困难。（四）惠民政策综合效应尚未充分发挥目前，惠民殡葬政策实施尚处于面向困难群众减免基本殡葬费用的起步阶段，受资金投入不足、配套措施未能跟进、殡葬公共服务水平不高等因素影响，还没有与实行火葬、推行生态殡葬、倡导移风易俗有效结合起来。如在火葬区，没有形成以惠民政策带动火化率普遍提高、骨灰生态节地安葬、丧事文明简办的效果，还不能有效解决散埋乱葬、“装棺二次葬”、追求硬质墓穴和豪华墓位等安葬问题；在土葬改革区，没有通过实施惠民政策，形成鼓励群众自愿选择火化、遗体集中生态安葬或深埋不留坟头等效应。同时，因宣传力度不够，引导方式简单，群众对惠民殡葬政策的关注度普遍不高，以惠民政策带动殡葬改革的良好社会氛围尚未形成。四全面推行惠民殡葬政策形势分析及发展规划（一）形势分析当前，我国正处于经济社会加速转型期，改善民生、创新管理不断得到加强，保护生态、永续发展被提到前所未有的高度，保障基本、优化服务成为群众普遍诉求，这些都为继续推进殡葬改革创设了良好的社会环境，为全面推行惠民殡葬政策提供了难得的发展机遇。1.保障和改善民生，加快健全基本公共服务体系，为全面推行惠民殡葬提供了政策支撑党的十八大做出了在改善民生和创新管理中加强社会建设的重大战略决策。同时，《国家“十二五”规划纲要》和《国家基本公共服务体系“十二五”规划》也首次将基本殡葬服务纳入基本公共服务体系，以制度的形式确立下来。这些都为推行以保障“死有所葬”为主要内容的惠民殡葬政策，提供了决策依据。2.维护社会公平正义，促进社会和谐，为全面推行惠民殡葬指明了前进方向党的十八大指出，建设中国特色社会主义，公平正义是内在要求，社会和谐是本质属性。推行惠民殡葬政策就是要通过转变政府职能、提供优质公共服务，保障群众基本殡葬需求，切实减轻城乡居民丧葬负担，维护群众殡葬权益，增进代际和谐，实现改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，这充分契合了维护社会公平公正、促进和谐社会建设的本质要求。3.推进生态文明，建设美丽中国，为全面推行惠民殡葬拓展了广阔空间生态文明建设是中国特色社会主义“五位一体”总体布局的重要方面，也是全面推行惠民殡葬政策的着力点和生长点。惠民殡葬政策不仅要在体现广覆盖、保基本、多层次上下功夫，也要在顺应生态文明要求，拓展惠民领域、保证可持续发展上求突破，将惠民殡葬的重点逐步从保障基本殡葬服务扩大到鼓励遗体节能降耗处理和骨灰生态节地安葬，为不断丰富惠民殡葬内涵拓展更加广阔的空间，提供多样化的实现途径。4.践行社会主义核心价值体系，促进精神文明建设，为全面推行惠民殡葬营造了良好氛围随着社会主义核心价值体系建设深化，殡葬活动所承载的人文理念被赋予了新的时代内涵。崇尚科学、反对迷信的生活方式逐渐为更多人所认可与接受，遗体火化、骨灰节地安置的现代殡葬方式得到了更多人的参与和支持，文明节俭、移风易俗的丧葬新观念逐步得以确立并深入人心。这些民意诉求和主流价值观为广泛推行惠民殡葬政策所鼓励引导的殡葬行为，营造了良好的社会氛围。（二）发展规划党的十八大提出实现基本公共服务均等化的总体要求，为全面推行惠民殡葬政策指明了方向。“十二五”期间，推行惠民殡葬政策应根据经济社会发展水平和群众的殡葬需求，以保障殡葬基本公共服务为基础，以推行生态文明殡葬为补充，不断扩大惠民范围，拓展服务项目，提高保障标准，力争到“十二五”末，在火葬区建立基本殡葬服务保障制度，到2020年实现惠民殡葬政策全面覆盖，建立殡葬基本公共服务体系，实现殡葬基本公共服务均等化。为实现上述发展目标，可以根据救助人群，改革重点统筹规划，分步实施。1.分类指导，统筹推进惠民殡葬政策实施按照分类指导、统筹兼顾、协调推进的原则，有重点、有步骤、分层次地推动各地惠民政策实施。对于刚刚出台惠民政策或政策执行不力的地区，要积极争取当地党委、政府对惠民殡葬工作的重视支持，加强与财政等相关部门的沟通协调，尽快出台相关实施细则或办法，明确资金来源、政策实施时间以及具体操作办法，尽可能争取政府财政投入，提高省、市两级政府财政负担比例，减轻基层压力，切实将惠民殡葬政策落到实处，有效保障群众基本殡葬需求。对于惠民政策落实较好的地区，要继续巩固和提高基本殡葬服务受益人群范围和救助标准，不断优化结算操作程序，完善惠民殡葬政策措施，建立健全殡葬基本公共服务投入和稳定增长机制。2.深度拓展，不断丰富惠民殡葬政策形式内容当前，在切实保障困难群众基本殡葬需求的基础上，各地还要争取在惠民殡葬政策扩面、增项、提标上下功夫。有条件的地方可将惠民范围从重点救助对象扩大到户籍人口和常住人口，将减免基本殡葬服务费用延展到奖补生态安葬方式，将减免补贴标准与物价上涨挂钩联动。对土葬改革区采取深埋不留坟头、集中生态安葬者给予补贴或奖励。3.加大投入，建立健全殡葬公共服务体系全面推行和有效落实惠