征地农民保障和养老保险城乡统筹-镇保发展建议

征地农民保障和养老保险城乡统筹镇保发展建议

一征地农民社会保障制度：理论、模式和问题（一）社会保障：理念导向抑或工具导向理念导向的社会保障制度，其目标是财务保障和人民安心，由此进行相应的制度设计中主要目标是社保制度的财务可持续性和制度的效率与公平，再据此进行相应的政策安排以及相应的措施落实。工具导向的社会保障制度则有明确的工具性目标，不考虑社会保障制度本身的功能、任务，而主要让社会保障制度为其他任务服务。因此制度设计考虑因素短期化而非长远化，制度开放随意性大、规范性差，受政府人为因素影响多。如我国的社保制度建立之初的目标是为国企改革服务，制度设计为企业和个人缴费，社会统筹+个人账户，而社保制度的财务可持续性目标等当时并不重要，直到如今才被提到议事日程。社保制度建立之初是为解决下岗工人问题，此后解决老龄退休人员退休金低问题、解决退休和在职收入差异问题等都试图通过这一工具来解决。上海2003年实行的镇保制度，在建立之初也设定了三个明确目标：降低商务成本，为城保改革探路，解决征地农民历史遗留的保障缺失问题。工具性制度设计最大的问题就是时效性和短暂的功能性，对制度设计本身因素的忽略所产生的问题会随着时间流逝日益凸显，因此打补丁式的补救方法层出不穷。（二）征地农民就业保障问题：四重问题叠加一是由来已久的城乡差异中的农民问题，已形成固有的差距，这需要在发展中解决，且其主要是收入分配格局问题，并非社保制度主要任务。二是改革开放以来各时期农民土地征收中的各种问题，如开发发展中的急功近利、损害农民利益等问题；加上开发时期不同，造成农民从征地中所获利益不同，这一历史遗留问题和发展进程中的问题，需要多部门、多方法协同，逐步消化解决，这需要综合解决，也并非社保制度的主要任务。三是农民保障制度缺失问题：原来是依靠土地和家庭养老，没有社会性养老制度安排。直至近期刚刚解决，建立了新型农民基本养老保险制度和如今整合的城乡居民基本养老保险，但征地农民保障归属留待各地自行确定。四是上海镇保制度设计特有问题，其工具性的权宜性需要纠正、弥补，并与现有的制度框架相衔接（职工保险和居民保险）。（三）国内已有的征地农民养老保障的四种模式1.“农保模式”其基本思路是将被征地农民纳入新型农村养老保障体系。这种模式就是在进一步推进新型农民养老保障体系建设的基础上，将被征地农民纳入这个保障体系中。“农保模式”在实践操作中比较灵活，根据当地经济社会发展水平，因地制宜地确定入保标准，比如辽宁省。总的来看，“农保模式”实际上是一种“离土不离乡”的养老安置方式，它既可以较好地覆盖被征地农民，又降低了他们进入城镇养老保障体系可能带来的财政压力。因此，这种模式对于农村养老保障体系比较完整、经济社会发展水平又不是太高的地区较适用。2.“城保模式”江苏太仓市是比较典型的例子。这种模式是将被征地农民纳入城镇职工社会保障体系，建立城乡统筹的基本养老保险制度。在土地被征用以后，农民“农转非”，根据年龄和个体能力，分别进入城镇职工基本养老、医疗和失业保险体系。“城保模式”比较好地契合了农民失去保障其生活的土地以后，其生活方式和城镇职工趋同这一特点，使被征地农民和其他城镇职工一样，享有同等的养老保险待遇，体现了政策的公平性和平等性，因而符合城乡一体化的发展方向。此外，这种模式无须再去解决制度衔接的问题。但是这种“以土地换保障”的实践模式需要政府承担比较大的财政责任，当前只在比较发达的地区适用。3.“镇保模式”这种模式的基本思路是为被征地农民单独设计制度，建立小城镇社会保障体系。“镇保模式”着重解决被征地农民的养老和医疗两项基本需求，具有低水平、有弹性、权利义务统一、强化激励机制的特点，制度设计结构比较合理，既改变了城保转制成本和基金缺口由被征地农民承担的做法，又不留基金缺口，政府不用兜底，目前只有上海市采用这种模式。4.“商保模式”这种模式的基本思路是通过商业保险运作，建立被征地农民的养老保障制度。当前，“商保模式”的典型代表是重庆市。重庆市用十多年时间探索出了开办储蓄式养老保险解决被征地农民养老保障的模式，达到规定年龄的被征地农民，经其自愿申请，土地行政主管部门将土地补偿费、安置补助费交给保险公司办理储蓄式养老保险。政府承诺被征地农民养老保险保底利率为10%，不足部分由政府补贴。保险公司作为农民养老金个人账户的受托人，为参保被征地农民建立长期个人账户，承担养老金的给付。采用这种模式政府的财政压力不大，管理比较简单，基金的运营效率也比较高，但是由于资金主要来自个人缴费，因而易受被征地农民参保积极性的影响。（四）基本社会保险制度的规范和城乡统一融合是必然趋势“社会保险法”建立了我国基本养老保险制度的框架，养老保险制度设计中固有的问题引发社会热议，其中有对征地农民保障问题的反思及对制度重置的思考。在十八届三中全会公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后，2014年也成为养老保障制度改革年。2014年2月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度意见》，提出到“十二五”末基本实现新农保和城居保制度合并，并与职工基本养老保险制度相衔接。合并实施的新农保和城居保，形成制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四个统一”。2014年5月1日起，《上海市城乡居民基本养老保险办法》开始实施，覆盖本市户籍、年满16周岁（不含在校学生）、不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民。年满60周岁、累计缴费满15年者，可以按月领取城乡居民养老保险待遇[1]。2014年7月1日，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号）也正式施行。其中规定从城居保转入城镇职工养老保险，可转入个人账户全部储存额，但其缴费年限不合并计算或折算为城镇职工养老保险缴费年限。二上海镇保制度实施情况小城镇社会保险简称“镇保”，当初是由上海市政府设立的一项针对郊区范围内用人单位和被征地人员以及其他符合条件人员的社会保险基本制度。上海镇保制度实施以来，参保人数从2003年的2.07万人逐年增加到2009年的155.39万人，其中，被征地人员由2004年的44.52万人增加到2009年的97.77万人。从2010年开始镇保参保人数明显下降，为114.44万人，比2009年减少了40.95万人，其中被征地人员为96.72万人。据估计，目前本市累计被征地农民约200万。根据《中华人民共和国保险法》，社会保险将形成三种保险模式：职保、居保和新农保，因此2011年上海市对原有的镇保企业从业人员采取三年时间过渡，最终与职保并轨的政策，此后在小城镇就业的企业人员一律参加职保，但对于征地农民仍保留了镇保的政策安排。本文以某区征地人员为例，通过分析征地农民的保障和就业状况，剖析目前镇保存在的问题，对今后镇保的发展提出对策建议。（一）征地人员总体情况根据该区调查数据，征地人员332951人，男性154466人，占46.4%，女性178485人，占53.6%。其中，征地镇保15年人员277924人，占83.5%，征地养老人员19295人，占5.8%，征地两保障一补偿人员18365人，占5.5%，征地城保15年人员8919人，占2.7%，征地待工人员4058人，占1.2%，征地保障30年人员2286人，占0.7%。从征地人员年龄构成看，16～59岁劳动年龄人口达236594人，占征地人员的71.1%。其中，45～59岁人数最多合计达129844人占39%，25～44岁101010人占30.3%。60岁及以上征地人员有96120人占28.9%，其中60～64岁的占10.5%。征地人员性别构成特征是在劳动年龄段女性占51.7%，并且随着年龄的增加女性比重逐渐提高。征地人员文化程度以初中学历为主，约占64.5%，小学及以下学历约占18.1%，大专及以上学历约占6.1%。被调查征地人员中有117335人就业，占劳动年龄段征地人员的49.6%，其中，灵活就业13096人，占全部征地就业人员的11.2%。调查显示，有70298人隐性就业，占劳动年龄段征地人员的29.7%。被调查征地人员中领取失保金786人，延长领取失保金43人，低保714人，其他各类政策补贴2211人，合计3754人。享受560元政策补贴的14071人，享受290元补贴的2952人，享受200元补贴的1675人。（二）镇保人员基本情况根据该区农保中心对25个征地镇或征地缴费单位的统计[2]，将征地镇保类型按征地安置待遇分为15类，其中“征地镇保15年（劳动力）”人数最多有206539人，约占征地镇保人员的96.3%；“镇保15年+2万”有2116人，约占1.0%，“镇保15年+5万”有941人，约占0.4%[3]，“镇保30年”有794人，约占0.4%，这四类征地镇保人员共计达210390人，约占全部征地人员的98.1%，其他特殊类型的镇保人员4002人，约占1.9%[4]。1.总量及构成情况根据该区农保中心提供的数据，该区镇保未退休人员约有209002人[5]，男性占53.7%，女性占46.3%。从镇保未退休人员的年龄构成看，45～49岁和50～54岁组比重较高，分别为18.5%和18.3%。镇保未退休女性人员的年龄主要分布在45～49岁、50～54岁组，分别为20122人、17473人，占比为20.7%、18%。而男性人员的年龄则主要分布在55～59岁、50～54岁组，分别为20986人、20803人，占比为17.9%、17.7%。镇保未退休人员按5岁组分性别的统计结果表明，距离领取养老金5年、5～10年、10～15年的人数分别为38459人、40925人、34821人，分别占镇保人员的18.4%、19.6%、16.7%[6]。其中，男性距离领取养老金5年、5～10年、10～15年的人数分别为20986人、20803人、18627人，分别占男性镇保人员的18.7%、18.5%、16.6%，占镇保总人数的10%、10%、8.9%；女性距离领取养老金5年、5～10年、10～15年的人数分别为17473人、20122人、16194人，分别占女性镇保人员的18%、20.8%、16.7%，占镇保总人数的8.4%、9.6%、7.8%。男性距离领取养老金5年、5～10年和10～15年的人数分别比女性多3513人、681人和2433人，比重分别约高出1.6个、0.4个和1.1个百分点。从该区镇保未退休人员总量区域分布来看，南片地区约占68.5%，北片地区约占30%，各开发公司约占1.5%。表1按5岁组分性别镇保人员情况2.社保缴费情况经统计，该区征地人员镇保累计缴费年限平均为15.4年，城保累计缴费年限平均为3.6年，男性女性差别不大。如表2所示，镇保累计缴费年限主要集中在15～19年，达201920人，占94.2%，其中，男性110361人占54.7%，女性91559人占45.3%。城保累计缴费年限5年以下达157746人，占73.6%，城保缴费10年以下达191022人，占89.1%。城保缴费5年及以上56646人，占26.4%。距离退休5年内无城保账户18253人，其中男性占47.6%，女性占52.4%。距离退休5～10年内无城保账户10805人，其中男性占55.9%，女性占44.1%。镇保缴费20年及以上的征地人员有7316人，其中男性4217人占57.6%，女性3099人占42.4%，男性比女性高出约15.2个百分点。镇保缴费30年及以上的征地人员有799人，其中男性占6.9%，女性占93.1%，女性比男性高出约86.2个百分点，这主要是男女两性寿命差异所致。城保缴费20年及以上的征地人员中男性占67.5%，女性占32.5%，男性比女性显著高出35个百分点，主要是由于退休年龄男女差异较大，以及大龄女性就业比男性更困难。表2分性别镇保和城保缴费年限情况分年龄镇保缴费年限情况显示，镇保累计缴费年限15～19年及以下且年龄在44岁以下的有104216人，占镇保未退休人员的50.9%。镇保缴费20年及以上且年龄为45～59岁的征地人员有3820人，占镇保未退休人员的1.8%。经统计，女性距离领取养老金5年内，且镇保累计缴费15～19年的人数为16608人，男性距离领取养老金5年内，且镇保累计缴费15～19年的人数为19712人。距离领取养老金5年内且镇保累计缴费15～19年的人数合计为36320人。目前所有征地镇保人员均已停止或者暂停镇保缴费，转而参加城保缴费的人员约占征地镇保人员的六成。城保缴费处于正常状态的人员有128512人，其中，单位代缴正常的123137人，占95.8%，个人缴费正常的5375人，占4.2%。另有28068人属于统筹内转出正常（指从城保转出去其他社保）。城保个人缴费中女性的人数和比重均高于男性，达2889人，约占53.7%，而城保单位代缴的女性人数和比重均低于男性，为55179人，约占44.8%。反映了在女性征地城保人员中自谋职业者或无职业者比男性多，就业状况总体不如男性，而男性征地城保人员在正规单位就业的人数和比重都高于女性。城保缴费的主要年龄段是30～54岁，约占八成。城保由单位代缴的人员年龄分布基本与城保缴费的总体年龄分布情况一致。而城保由个人缴费的主要是45～59岁年龄段，占近八成，与城保单位代缴相比年龄偏大。结合上述城保缴费分性别情况的分析，可以认为城保个人缴费大龄女性较多。三镇保存在的问题分析（一）镇保与其他保障制度存在衔接问题从全国范围看，社会保险制度已经基本建立，覆盖人群日益广泛，碎片化的制度不断得以整合，2014年中央又规定将居民养老和新农保合并为城乡居民养老保险制度，就此形成城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度。上海城市化水平最高，需要在社保统筹中优先考虑镇保与城保的统筹和衔接，以切实推进城乡一体化。目前上海已经在实行新农保和职居保的合并，鉴于城乡社会保险制度统筹并轨的发展趋势，上海特有的征地农民镇保的统筹势必提上议事日程，并最终逐步完成并轨，因此今后新增镇保人员将加入职保和城居保两大制度之内，然而现有的镇保人员与职保和城乡居保制度的衔接或并轨不畅问题将依然存在。（二）镇保养老待遇水平较低且与城保差距逐年拉大镇保基金筹资水平低、经营收益少，面临保值增值难的缺陷。例如，镇保养老基金属于单独筹资模式，其资金主要来源于征地安置单位为被征地人员缴纳的一次性15年镇保费用，根据上海未来的规划，建设用地只减不增，新征地人员将减少，因此镇保后续资金来源有限。而且镇保养老金水平与城保养老金水平相比，无论是起始数额还是每次增长的绝对额的差距愈见明显，因此镇保养老待遇的较低水平以及与城保差距的逐年拉大已成为被征地镇保人员的主要矛盾诉求。例如，以该区15年镇保同15年城保缴费人员达到退休年龄时的养老金标准做比较，目前月养老金差额已扩大到800元。如果政府对此问题不重视解决，各类征地养老人员不满情绪将更进一步激化，集访将更加密集。如何有效化解矛盾，做好稳控工作，避免大规模集访影响社会安定是当前面临的一项挑战。（三）不同时期不同的征地安置政策不统一不同时期不同的征地安置保障政策造成历史遗留矛盾多，互相攀比情况复杂。例如，目前该区被征地镇保人员中除了大多数一次性缴纳15年镇保的人员外，还有10%左右缴费额更高的各类镇保人员3.3万人，这部分人虽然当初的保障成本不低，但由于制度设计原因，也只能享受较低水平的镇保养老待遇。不同时期不同的安置政策，甚至同一时期被征地人员因年龄差异而享受不同的养老待遇，在被征地人员中产生互相攀比的矛盾，也为解决历史遗留问题带来了极大的困难。四政策建议（一）完善征地人员的就业和社会保障制度建设，努力缩小镇保与城保的差异镇保作为上海独有的针对征地农民的社会保障制度，根据《社会保险法》所规定的中国社会保障制度体系框架要求，以及2014年7月1日人社部的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号）规定，今后即将面临制度逐渐归并进城保或居保的趋势。全市对已有的镇保人群也需要进行相应的顶层设计和制度完善。其一，全市需要从政策法规、管理体制和运行机制方面梳理镇保和城保的关系，进一步明确镇保的走向和政策规定。其二，全市要根据新的法规和办法，加大政策研究，合理缩小镇保和城保养老金待遇差距问题，着重制定增幅差距缩小机制。镇保在缴费基数、缴费比例、平均缴费年限等方面与城保均有较大差距，根据社会保障制度权利和义务对等的原则，一定程度的待遇差距尚情有可原，但不宜进一步扩大差距，因此建议每年全市对镇保养老金调整幅度，不低于同期纳入城保的征地劳动力养老金调整最低水平，