建立可持续的城乡养老保障体系

建立可持续的城乡养老保障体系

在城乡养老保障体系建设中，必须将可持续性放在异常重要的位置，方案设计和运行要遵循可持续原则。重点是三个方面：通过深化改革，完善城镇职工基本养老保险制度，保证财务的可持续性；以提高老年保障的公平性为目标，发展覆盖城乡可持续的养老保险体系；充分发挥政府的主导作用，建立多层次、机制灵活、多样性可持续的养老服务体系。第一节完善城镇职工养老保险制度城镇职工基本养老保险制度的财务平衡，不仅是一个简单的资金收支问题，而是涉及制度体系的各个层面。要通过深化改革，推动城镇职工养老保险制度的完善，增强制度的抗风险能力，确保养老保险的可持续性。1.进一步扩大养老保险覆盖面在扩大城镇职工基本养老保险的覆盖面方面，近年来取得不小的成绩。但是，继续推进这项工作的难度越来越大。一个重要原因是，进一步扩大覆盖面的对象主要是小企业和微利企业员工、非正规就业人员、低收入者、流动就业人员等，这些群体的雇主和他们本人都缺乏缴费的积极性，需要依靠政策推动。一要适当降低缴费率。目前20%的企业缴费率过高，中小企业缴费有困难，应该研究降低统一的企业缴费率。如果现阶段降低费率对养老金收支影响过大，可以考虑制定一些在一定条件下适用于小企业的缴费率标准。在2008年的金融危机中，一些地方曾有过这样的政策，但主要是临时性的政策措施，需要有长期、规范性支持。二要把低收入、反贫困政策引入到养老保险制度中来，广泛吸引中低收入者参保。在这方面，国际社会的公共养老金改革提供了多种经验。德国在改革法定养老金制度、加强保险功能改革的同时，保留了具有社会福利性质的低工资工人养老金安排。[1]瑞典改革养老金体制、实行待遇与缴费挂钩的名义个人账户之后，设立了最低养老金标准，由财政向低收入退休者提供补贴。[2]智利经历了把现收现付制转变为完全积累制的实践，近年来注意到这一制度不能有效覆盖低收入阶层等局限性，开始引入一般税收开支的非缴费性的基本养老保险金，以更好地体现养老保险制度的多重目标。[3]我国目前有城市最低收入保障制度，但该制度的救助标准过低，无法与基本养老保险制度有效衔接。可以考虑在基本养老保险的制度框架内添加适用于低收入参保者的政策规定，或建立与基本养老保险制度的配套制度或政策，把尽可能多的城市就业人员纳入基本养老保险体系，减少低收入阶层和贫困群体遭遇社会排斥的可能性。2.采取有效措施解决历史债务如前所述，通常所说的“转轨成本”实际上是政府转移养老负担引起的，“老人”和“中人”已经对国家做了贡献，国家应当明确承担他们的养老保障责任。应当通过政府转移支付和国有资产化转等措施，不能指望通过加大企业和职工的当前负担（高企业费率、挪用个人账户等）来填平历史债务。事实上，与养老基金支出同步增长的财政补贴，已经在偿还历史债务；但是，由于没有一个明确的规范和测算，由于操作上的随意性、各级财政讨价还价等的纠缠，这种“偿还”的功能和效果被掩盖了。把历史债务算清之后，可以把财政对养老保险的投入划分为两部分：一部分用于偿还历史债务的财政转移支付；另一部分用于与低收入政策、中小企业政策相关的财政补贴。后者的财政支出要逐步实现规范化、法制化。3.探讨个人账户管理改革自统账结合的城镇职工基本养老保险制度建立以来，个人账户一直是一个争议的焦点。一些学者认为，中国不应该做实个人账户，而应当考虑记账式个人账户制。目前，在实际操作中，还是在努力做实个人账户。还有学者认为，个人账户和统筹资金应该完全分开管理，形成一个彻底独立的个人账户资金积累。关于个人账户是“做实”还是“做虚”，应当继续展开讨论，我们倾向于做实。在实践上，决策部门要对个人账户资金的运行进行监控，及时发现问题，对现行的个人账户制度做出正确的评估与分析。还要总结这方面的国际经验和教训，通过参照、学习和借鉴，构思新的调整和改革方案。4.提高养老金统筹层次提高养老保险的统筹层次，有利于提高养老保险资金的使用效率和效果，减少地方性收支不平衡。这也是缩小养老保险待遇地区差距的一个重要环节。当前，应该首先把省级统筹落到实处，从资金调剂真正过渡到统一收支。在此基础上，积极创造条件，推进向养老保险的全国统筹过渡。5.延长退休年龄这是应对人口老龄化、改善养老保险财务收支平衡的重要措施。从中国目前实际退休年龄远未达到规定年限客观实际出发，不易普遍提高退休年龄；但是由于女性退休年龄距离规定年限接近，可以从提高女性劳动者的退休年龄开始。现在一般规定女性在55周岁退休，男性60周岁退休，性别退休年龄相差过大，有性别歧视之嫌。提高女性的退休年龄符合国际潮流，也可以大幅度地提高养老金的供给率；当女性退休年龄达到或接近男性时，再考虑进一步提高全体劳动者的退休年龄，实现男女退休年龄平等。第二节建构城乡统筹社会养老保险体系我国城镇职工基本养老保险制度的建立，主要参照了世界银行提出的效率原则。当时的制度设计重点是减轻国家财政负担、应对老龄化和提高经济效果。因此，新的制度没有配套的低收入政策。为了使制度覆盖成为实际覆盖，有效防止部分老年人口的贫困化，需要增加收入再分配和反贫困的政策考量，把养老保障的社会公平放到重要位置，减少老年收入和福利的差距。第一，要在财务可持续的前提下，不断提高农村的老年保障水平，尽量缩小城乡之间的老年保障待遇差距。农村新型养老保险即将覆盖全部农村地区，这是一个可喜的成绩。但是，农村养老保障的水平依然非常低，农村老年人口贫困还是一个现实问题。要加大地方政府的财政投入，增加中央和省级政府的转移支付，不断提高农村的基础养老金水平。个人缴费的财政补贴，其目标不应以提高缴费积极性为主，而要与扩大覆盖面、支持低收入农村居民参保密切联系起来，防止逆向再分配。第二，城市内部的养老保障要注意不同制度的协调性，缩小不同群体之间的养老保障待遇差距。要拓宽企业的发展空间，提高企业的工资水平和养老金水平；同时，应该给予公务员、事业单位人员待遇一个合适的参照，“双轨制”的差距尽可能缩小。对于未被任何养老保险所覆盖的从业人员，要通过企业监督、收入政策引导等，把他们纳入养老保障范畴。推进城镇居民养老保险制度和老年福利养老金制度改革，把无业的城市老年人口纳入养老保障范围。第三，在城乡各地的社会养老保险制度中，逐步引入“居住地准则”，把没有当地户籍但已经是常住身份的人口纳入制度覆盖范围。为此，一是中央政府要有统一的方针政策引导；二是地方性保险（如新农保、城乡居民养老保险等）提高管理层次，力求在省级层面上统筹规划和统一推进；三是不宜在这类养老保险制度中加入“集体补助”，避免制度的排他性。富裕的农村社区对原村民的养老补贴不应列入新型农村养老保险的收支范围。贯彻落实参加社会养老保险的常住地原则，有利于加快消除养老保障的户籍身份不平等。第三节打造多层次养老服务体系近期一些研究显示，老年人表现出参加社会养老保险的强烈意愿，但对于机构养老的呼声不高。中国老龄科学研究中心继2000年、2006年中国城乡老年人口状况追踪调查之后，于2010年在全国20个省、区、市又进行了一次新的追踪——“中国城乡老年人口状况追踪调查”，所获取的信息中包括老年人对养老方式的选择。在四种选择中（1.买商业保险；2.钱都花在子女身上，老了靠子女；3.自己储蓄养老；4.参加社会养老保险），“把参加社会养老保险作为第一选择的老年人数最多”，占42.0%。而根据全国老龄工作委员会办公室在2012年7月10日发布的2010年中国城乡老年人口状况追踪调查结果，愿意入住敬老院、社会福利院和老年公寓等养老机构的老年人，城镇为11.3%，农村为12.5%。与过去的调查结果相比，城乡老年人入住养老机构的意愿不但没有上升，反而有所下降。这说明，老年人对养老机构服务的需求还在发展初期。这有主观认识上的原因，也有社会化养老服务不发达、不能满足老年人养老需要的深刻背景。与社会养老保险制度建设相比，社会养老服务的发展明显滞后了。国际经验表明，在老龄化时代，最基本的养老服务模式是“居家养老”和“社会养老”。因此，在发展居家养老、社区养老和政府福利养老机构运营模式的同时，还要在各级政府的主导下，大力推进老年福利事业社会化、产业化的进程，打造多层次的养老服务体系，满足不断增长的老年群体对养老服务的需求。第一，要结合中国人口老龄化特点，探索适合中国国情的老年护理保险之路。中国人口老龄化有着不同于其他国家的一些特征，对其他国家护理保险制度不能生搬硬套，必须结合中国人口老龄化速度比较快、达到的水平比较高、累进增长、城乡和地区之间分布不平衡，特别是“未富先老”等特点，从实践中摸索适合的道路、方式和方法。长期护理保险，就是值得探讨的老年护理保险之一。所谓长期护理保险，是指对被保险人因为年老、严重疾病或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活起居无法自理，需要入住养老院接受长期的康复和护理，或在家中接受他人护理时支付的各种费用给予补偿的一种保险。中国开展老年长期护理保险至少要从以下几个方面同时采取措施：首先，从政府的角度观察，一方面需要进一步扩大社会医疗保险的保障范围，实现护理保险的制度化，在财政承受范围之内快速发展社会老年护理保险。另一方面，要对开展长期护理保险的商业保险公司和为员工购买老年护理保险的企业予以政策优惠，如部分税收的减免等。同时加强老年护理保险方面的立法，为老年护理保险的开展创造公平、有序、规范的政策环境。其次，从商业保险公司的角度观察，要抓住这次战略机遇期，积极开发多样化护理产品，满足老年人不同层次的护理需求。同时加强护理保险的宣传，提高居民保险意识，为老年护理保险的长期有效开展培育肥沃的精神土壤。而且鉴于开展老年护理保险风险大、难度高，保险公司要进一步提高自身的精算技术和抗风险管理能力，实现老年护理保险的健康经营和可持续发展。第二，链接不同的养老模式，发挥各自的优势。居家养老、社区养老和机构养老，是我国目前定下的三种养老模式，其中，居家养老是基础，社区养老是依托，机构养老是补充。目前这三种养老模式，分割为三个条块，彼此之间缺乏应有的联系。根据深圳等地的经验，可以考虑建立一种对老人的长期护理模式，把三者的优势整合起来，形成一个具有连续性的体系。具体来说，长期护理着重于将大部分需要长期护理的老人都留在社区中生活，在自己家中或者其他社区设施中接受长期护理服务，一旦身体孱弱时，又可以及时快捷地转到更高一级的养老机构里去，其中还可以加入医疗内容，形成一条龙的服务。当老人迈进60岁之后，他首先将经历低龄老人（60～69岁）阶段，此时老人们一般身体很好只需有些社区文化活动就可以了；在中龄老人（70～79岁）阶段，老人们可能身体差了，但是家庭内的照料足以应付；到高龄老人（80岁以上）阶段，可能专业的护理人员就要参与进来了。对老年人的长期护理体系正是这样一种照护老人全程的服务体系。第三，建立“双轨多元化”养老机构的运营模式。政府要进一步加大落实对民办养老机构的扶持力度。目前，由于种种原因，民办养老机构的运营如履薄冰，求生艰难。对于国家已经出台的优惠政策，各级相关部门应认真细化、量化，并且根据当地经济发展情况，研究制定系统性、操作性更强的配套优惠政策，推动养老服务事业的发展。依据修订草案规定“将老龄产业列入国家扶持行业目录”，进一步加大在土地、用水、用电、用气、税收、财政、金融、行政收费等方面的优惠力度，支持民间资本投资建设专业化养老服务机构，培育发展养老事业。近年来，国家在鼓励民营资本参与兴办养老机构，推进养老服务产业化方面，创造了多种养老机构运营模式：①国家或集体兴办。②集资兴办。③政府与非营利机构联办。④民间资本兴办。第一种模式代表着国办养老机构，可以有效利用现有养老资源，提高资金效能。第二、第三种模式不仅不宜推广，还应严格限制，以免造成国有土地资源的流失，给社会秩序带来不安定因素。第四种养老模式应该大力提倡和推广。民间资本投入，自主经营、自负盈亏，既弥补了政府投入的不足，又能提供养老服务，满足了日益增长需求，同时也能提供大量的就业机会。为发展民办养老事业，需要制定养老服务机构运营管理的相关条例，指导监督民办养老机构。要解决民办养老院成本过高的问题，充分调动和保护当前民间资本投身养老服务业的热情。目前，在北京市民政局备案的“公办民营”养老服务机构就已经达到了30多家，在数量上占到了全市公办养老服务机构总数的13.95%。建议有关部门将开办养老服务机构的所有权和经营权相分离，采取承包、租赁、股份制等形式，把经营权、管理权、服务权交由企业、社会组织等非政府部门或个人，吸收民间资本，转变经营机制，实现养老服务机构独立法人实体运营。通过这样的模式，降低社会力量进入养老行业的“门槛”，进而压低养老院的入住价格，吸纳更多老人入住。第四，发展养老产业。养老产业被公认为是一个朝阳产业，市场潜力巨大。这一庞大的老年人群体，无疑将形成巨大的消费需求。养老产业化、老年医疗产业化、老年教育产业化等，可以看到一个商机无限、空间广阔的“银色产业”、“夕阳红产业”。实行投资主体多元化，就是要改变政府投资的单一渠道，促进多种所有制形式共同发展。同时也便于提高养老质量，打破传统“养老院”范式。要保证社会养老机构的服务质量为多数人所接受，收费价格要使多数人能承受。第五，加强养老机构的人才培养。针对中国的养老机构及养老服务人员技术和管理服务水平低，“硬件”设施差“软件”服务管理更差的现状，应尽快建设专业的护理人员培养机构，在大学大专中专院校设立“社会福祉”学科，在各省市地区设立“护理人员培训中心”、“取得护理专业的资格认定中心”。第六，完善养老机构的医疗体制。中国仍存在老年人害怕“看病难”、“看病贵”问题，老年人医疗还没有更多得到社会重视。近两年来医疗保障得到较大改进和提高，但真正达到老有所医还有很大的差距。从事老年医疗护理的机构和服务也呈现出“三少”特点：即专业化部门少、可以报销的费用少、特色服务少。如果医疗保险制度可以改进的话，老年人医疗护理放在养老机构里，以满足老人方便就医的愿望。但是现在的医疗服务还处于改革阶段，规章制度不健全不合理，在运作上与其他方面相互协调存在一定的困难。大力发展老年人医疗产业、健全完善老年医疗保障制度，是我国老年人医疗事业发展的必由之路。第七，建立健全农村地区养老服务政策体系。应当在农村地区发展完善老年护理服务产业的组织架构，同时注重各种社会资源的有效整合及其各类社会力量的有序参与，将其联合成农村社会公共服务产业链之间的聚合体。在资源支持政策方面，可以考虑以乡镇为管理边界和统筹单位