建构深化文化体制改革的创新战略体系

建构深化文化体制改革的创新战略体系

一深化对文化体制改革战略目标体系的理解2003年开始的文化体制改革实际上建立在党和国家对文化的地位、作用、属性的深化认识基础之上。文化不仅具有政治意识形态属性，而且具有社会属性、经济属性和传播属性。文化的多重属性决定了文化发展具有不同的载体和功能。文化体制改革的多重目标正是在对文化的这些属性、功能、载体、作用的认识上建构起来的（见表1）。表1我国文化体制改革的功能载体和战略目标从战略层面来观察，2005年中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》是建基于我国文化改革发展的长期历史经验和历史教训，以及当今全球发展态势的科学判断。它包含了三个维度、六个方面的宏观思路：三个维度即改革、发展、创新。六个方面的宏观思路，一是进行党政、政事、事企分离的文化宏观管理体制改革；二是进行激活文化艺术生产力的文化微观运行机制改革；三是为保障人民基本文化权益而加强公共文化服务体系建设；四是大力推进满足人民多样性文化需求的文化产业发展；五是构建符合社会主义基本经济制度要求的现代文化市场体系；六是在本土化与全球化、改革和开放的视野中实施中华文化“走出去”战略。党的十七届六中全会、十八大提出的深化文化体制改革、实施文化强国战略，以及对深化文化体制改革发展的整体部署坚持了这一战略目标体系（见图1）。图1文化体制改革战略目标体系怎样理解这一战略目标体系，决定着文化改革发展的向度和深度。首先，这是我国文化发展的顶层设计与战略构想，体现了社会主义市场经济条件下文化发展的目的与文化发展布局的深刻关系，深化文化体制改革成为这一顶层设计的内在要求，也就必然外化为深化文化体制改革的战略目标体系。其次，这一战略目标体系决定了深化文化体制改革的过程是我国文化改革发展格局的重构过程，需要从发展理念、发展战略、发展路径、发展条件和制度配套等各个方面构建一个创新战略体系。这一创新战略体系不仅要对宣传文化系统做出较大的体制机制调整，而且要从党和国家战略层面建立文化改革发展的综合保障系统，即需要中央和地方财政、税收、工商、金融、人事等相关政策做出相应调整。最后，这一战略目标体系需要在上述六个宏观思路上分别做出具有法律效力的整体规划，分阶段、分步骤地推进。这既是经过近十年文化体制改革逐渐显现的突出问题，又是文化体制改革逐步总结出来的创新需求。深入思考并建构深化文化体制改革的创新战略体系已经成为文化改革发展进入“深水区”的迫切需要。二深化文化体制改革面临的主要问题经过以转企改制为中心环节的改革，全国文化领域以企业为主体、以事业单位为补充，面向市场、面向群众的文化体制格局已经形成，目前可谓进入了“后转制”时期。党的十七届六中全会、十八大提出要深化文化体制改革，应该主要从两个层面来思考：一是要坚持近十年来文化体制改革取得的经验，巩固改革成果，接续阶段性改革，使之走向深入；二是要坚持创新，继续革除一切妨碍解放和发展文化艺术生产力的体制机制弊端，构建起我国文化改革发展的全面保障系统。（一）文化宏观管理体制问题按照文化体制改革战略目标体系，当前，推进经营性文化事业改革、深化文化企业改革、加快文化领域结构调整、建设现代文化市场体系、加强和改进文化宏观管理等文化体制改革的主要环节，均取得了阶段性改革成果。力度最大、反响最大、争议最大的改革是经营性文化事业单位整体转制，即国有文艺院团、出版社、新华书店、非时政类报刊、电影制片厂等，除少数保留事业单位性质多，绝大部分转制为企业。根据中央外宣办深化文化体制改革新闻发布会上发布的通报及数据，全国2102家承担改革任务的国有文艺院团，有1925家完成改革任务，其中，转企改制院团占61%，撤销院团占20%，划转院团占19%；全国10多万家国有印刷复制单位、3000多家国有新华书店全部转企改制；581家图书出版单位，除少数拟保留公益性和属于军队系统的出版单位外，中央各部门各单位、地方、高校出版社都已转企改制；已有1251家非时政类报刊出版单位转制和注册为企业法人。全国共核销事业编制172000多名，其中中央直属单位核销近20000名，全国共注销事业单位4300多个。这些数字对体现文化体制改革中心环节任务的完成状况而言是可观的，但是对“后转制”时期转制单位深化改革发展的新问题而言是严峻的。首先，政府管理转制单位的方式和机制缺乏创新。转企改制催生了大量的国有文化企业，除少数集团公司相对而言属于大型文化企业之外，绝大多数属于中小型文化企业。转企改制的目标是充分发挥市场配置文化资源的作用，促进文化生产力，这就需要给予转制单位充分的市场发展权利。由于缺乏对国有文化企业的管理经验，党委、行政部门与转制型国有文化企业的关系如何处理，如何适应市场经济收放管理权利和义务等问题的解决进程一直徘徊不前，沿用事业单位管理的方式来管理转制单位的状况普遍存在，党委宣传部门在文化产品的意识形态管理与市场竞争引导之间首尾相顾，国有资产管理部门无暇顾及中小转制型文化企业的管理，各地许多部门明确不接手管理业务，甚至出现了为数不少的宣传部门直接管理国有文化企业的现象。其次，政府管理不同性质的文化单位缺乏制度创新。比国有文化资产管理更高一层的问题是“后转制”时期不同体制文化单位的管理体制机制构建问题。经过转企改制，虽然文化事业单位占所有国有文化单位的比例的确已经大大缩小，但毕竟还是与转制单位并列，形成了国有文化单位的两种体制。实际上，目前的文化单位以四种体制形式存在：一种是一直保留事业体制的文化单位；一种是由国有文化事业单位转制而来的国有文化企业，即转制型文化单位；一种是民营体制的文化单位；一种是民办非企业的文化单位。也就是说，改革后的文化单位成分更加复杂，但管理文化单位的方式、方法异常单一，除了事业单位管理体制机制比较健全之外，其他文化单位的管理体制机制目前处于借用一般性企业或社团组织政策或管理办法的阶段，何况事业单位管理体制还存在若干弊端，正处于分类推进改革之中。国有文化事业单位、国有文化企业、民营文化企业、民办非企业文化机构如何分类管理，无论是过渡性的还是长久性的管理制度设计，如今都付之阙如。要使这四种体制形式的文化单位均适应市场经济体制，抑或符合文化改革发展的目标取向，必须做好各自不同的制度安排，否则，文化单位多种体制形式存在的依据就会受到怀疑。最后，文化市场综合执法改革和地方文化行政部门合并问题。目前，在列入全国文化市场综合行政执法改革范围的401个地级市及2605个区县中，直辖市、副省级及其以下城市已经全面完成综合执法机构组建工作，大部分地级市和区县也已完成文化行政管理部门整合，组建了综合文化行政责任主体。全国建立文化综合执法队伍的副省级以下城市达到55%。从目前改革情况来看，这一方面的改革任务还有若干问题等待解决，如文化综合执法队伍编制性质各地五花八门，有的是事业单位，有的是参公单位，还有的挂靠在文化厅（局）下；执法依据和执法内容都不规范，很多时候是应急上阵；正式编制人员不足，文化、新闻出版、广电等领域的执法任务繁重，再加上其他相关的业务，执法人员往往疲于应付。副省级以下政府部门文、广、新三局合并之后，还会有一个较长的磨合期，同时，省级以上宣传文化系统的三个行政部门依然分立，文化单位接受多头管理也产生了种种问题。（二）文化事业与文化产业协调发展机制问题在文化体制改革战略目标体系中，文化事业与文化产业协调发展是我国文化发展的基本格局。这一格局的制度安排一方面是坚持公益性、基本性、均等性、便利性的原则，以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性文化事业单位为骨干，以基层为重点，鼓励全社会积极参与，创新公共文化服务方式；另一方面是按照“创新体制、转换机制、面向市场、增强活力”的要求，着力培育一批有实力、有竞争力的骨干文化企业，鼓励引导有条件的国有和非公有制文化企业面向资本市场融资，实现低成本扩张，打造一批战略投资者，带动全行业改革发展。在公益性文化事业与经营性文化产业协调发展的基本格局下，我们应对事业与产业之间存在的深层次矛盾和问题进行深入研究。一是文化事业单位与文化企业在文化产品生产的制度安排及市场公平问题。全额拨款的文化事业单位、差额拨款的文化事业单位、占有国有资产的文化企业、民营文化企业，由于所有制、公共财政支持比例、国有资产管理等问题目前还缺乏明确的、严格的、分类对待的制度安排，市场竞争不公平问题开始凸显。二是产业链建构的体制障碍问题。如制播分离改革是借鉴国际广播电视产业发展经验、促进电视节目交易市场繁荣和兴旺的改革措施，但由于与西方制播分离改革的制度环境不同，我国的播出机构作为事业单位具有相当大的垄断权，文化企业尤其是民营文化企业的栏目制作、电视剧制作等与播出机构的议价能力很弱，甚至没有议价权。（三）文化改革发展财税保障机制问题财税政策的支持对推进文化体制改革发挥着重要作用。从国际经验来看，世界发达国家和地区无不充分发挥财税政策的杠杆作用，刺激或保障文化发展。近几年，我国制定并出台了一系列支持文化体制改革、支持公益性文化事业和文化产业发展的财政税收政策，这些政策收到了显著的效果。但是，由于长期以来我国对文化建设的投入不足、历史欠账较多，从文化和经济的投入比来讲，“一条腿长、一条腿短”的现象依然比较突出。目前，我国文化改革发展财税保障机制主要面临以下四个问题。一是财政总体投入不足。2010年，我国GDP已接近40万亿元，成为世界第二大经济体，但是以文化为核心的国家软实力并没有明显增长和取得突破。据统计，2012年我国文化及相关产业法人单位实现增加值18071亿元，占当年国内生产总值（GDP）的3.48%，与发达国家相比还相当低。在文化建设的重要性提高到与经济、政治、社会、生态一体发展的高度，党和国家提出建设文化强国战略的背景下，同这些年对科技、教育的财政投入相比，文化建设的投入仍然明显不足。在经济社会发展中，文化投入的历史欠账，尤其是应增加的促进文化发展的财政投入往往被忽略。比如，在2008年国际金融危机爆发之后，国家拉动内需最终做出的4万亿元财政预算中，给予文化建设投入的仅有8亿元。二是财政投入结构亟待优化。在支持文化改革发展过程中，国家财政对公共文化服务的投入虽然不断增大，但是在公共文化服务财力需求及稳定增长机制方面缺乏深入研究，财政投入对社会资金参与公共文化服务的刺激或引导作用远远没有发挥，仅仅靠财政资金无法有力推进公共文化服务基础设施建设和产品供应的社会全覆盖。财政对公共文化服务投入的依据仿佛不证自明，但是扶持文化产业、文化企业发展的公共财政投入，以及根据文化产业各行业不同的发展水平、发展阶段进行的针对性强的财政扶持缺乏科学安排，投入方式比较单一，除了中央和地方财政文化产业专项扶持资金和少量的基金之外，其他的扶持方式还很少。目前，在我国财税保障机制中能够落实下来的政策依然很少。三是财政政策的落实问题。从中央和地方支持文化体制改革发展的财政投入来看，就目前的政策环境，在我国行政管理“条条与块块相结合”的体制下，宣传文化系统协同各部门制定的政策的效力往往会在这一体制的“磨合”中产生较大的“损耗”。据调研，地方不少负责同志反映，关于文化体制改革发展的财税政策，不少地方部门只认上级财税部门文件，而不认其他中央部门与财税部门会签的文件。另外，文化宏观管理体制改革对各级党委和政府在政策制定、执行、监督和评估改进等方面提出了要求和考虑，但对于文化体制改革发展政策的贯彻落实，许多地方还存在“上下一般粗”、照搬照转上级文件的做法，貌似“原汁原味”地贯彻了中央精神，实则是另一种形式的政府不作为，这势必导致中央的若干政策无法落实到位。客观地说，与以往的各个历史时期相比，今天关于文化体制改革发展的政策配套体系已经大为改观，力度、广度前所未有，“真金白银”的投入确有显著增长，政策力度和协调机制确有明显增强，但与文化体制改革发展的中央精神、时代要求和人民愿望仍然有较大差距，与保障文化发展、真正实现文化振兴和繁荣的发展预期相距甚远。四是税收优惠政策问题。文化体制改革以来，国家先后制定了以国办发〔2008〕114号文为代表的一系列文化税收优惠政策，涉及增值税、营业税、所得税及关税等多个税种，为推动文化体制改革、加快文化事业和文化产业发展营造了良好的外部环境。据不完全统计，在文化体制改革过程中，国家对文化体制改革单位的免税额总计近100亿元。目前，税收政策存在的主要问题在于杠杆作用的发挥微乎其微。从推动文化体制改革发展的层面来讲，税收优惠政策的作用不仅仅在于为改革单位减免税负，使之轻装前进，更重要的在于引导、刺激社会资本参与文化体制改革发展。三构建深化文化体制改革创新战略体系的几点思考党的十八届三中全会对全面深化改革开放做出了全面部署。深化文化体制改革的创新战略应该在新一届中央领导集体的战略思想指导之下，针对文化体制机制改革的深层次问题建构起基本框架。在这里，就其中的重要方面做出初步思考。（一）加快文化宏观管理体制改革，提升文化宏观管理科学化水平宏观管理体制改革应针对“后改革”时期文化领域面临的事业与产业、国有与民营、事业单位与企业单位等多重关系，以及意识形态、艺术发展与市场的矛盾，在统一的文化市场体系中建构分类管理制度。分类管理制度应该是一个以文化产品生产和管理为核心的制度体系，它包括两个层面的制度调整：一方面，公共文化产品供给及管理主要由文化部门进行制度设计，以公共财政为主导；另一方面，私人文化产品供给应在调适政府与市场的关系基础上，主要由发改部门牵头，文化部门参与，将文化产业纳入一般产业体系，由市场配置资源，提升文化产品生产与供给能力。具体而言，前一方面要以公共文化产品而不是以文化单位性质为依据，进一步划分公共文化产品与私人文化产品的边界，在科学测算公共文化产品需求的基础上，明确规定事业单位和企业单位在提供两类产品方面各自应承担的责任比例，并据此做好财政资金支出预算，通过政府采购、政府委托生产、竞标生产等多种方式，以满足公共文化服务产品供给为目的，提高各类文化单位的文化产品生产和供给能力。私人文化产品供给主要是通过市场化生产来实现，按照中央关于把文化产业发展为国民经济支柱性产业的要求，文化产业体系建设应融入国民经济发展规划及统计体系，由相关部门统一部署；围绕文化分类管理制度建构，调整管理权限，健全管理主体，改进管理方式；推进大文化部制改革，尽快形成上下一致、管理高效的行政体制；改革内容审查机制，形成政府监管与行业自律的有机结合；大力培育发展社会中介组织，加强行业内部的权益维护、资源共享、行业自律。（二）遵循市场规律和文化发展规律，同步深化文化事业单位改革和文化产业要素市场建设参照国际经验对文化事业单位进行非营利机构性质的改造，重点探索事业身份人员自由流动机制和事业单位经营收入盈余分配制度，目的在于通过“事业人”向“社会人”的身份转化，优化人力资源结构，提升生产服务效能，通过分配制度改革保障市场公平竞争，从而使文化事业单位与文化企业在统一的文化市场秩序中按照各自的运行方式协调发展。由于文化要素市场，如资本市场、人力资源市场、土地及房地产市场、技术市场、信息市场、产权市场等与一般产业要素市场同属一个