新疆促进就业的对策及路径研究

新疆促进就业的对策及路径研究

就业是民生之本，边疆少数民族地区的就业问题是事关国家与地区协调发展、保证地区与国家稳定的重大问题。新疆就业问题不仅仅是新疆关注的焦点也是国家不可忽视的重要课题。21世纪，国内与国外不可避免的复杂局面、形势严峻的治理环境也使新疆就业问题呈现特殊性与复杂性。在新疆，解决就业对实现社会稳定、长治久安和改善民生具有十分重要的战略意义。就业问题解决得好，社会就和谐安定，反之则动荡不安。习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上指出，要坚持就业第一，增强就业能力，引导各族群众有序进城就业、就地就近就业、返乡自主创业。国务院总理李克强也强调，就业是新疆最大的民生问题，而民生牵着民心，要从稳疆安疆的战略高度出发，以增加就业为重点，加快改善民生，促进社会稳定。一新疆就业现状（一）新疆促进就业政策近年来，中央及自治区党委、人民政府对就业问题高度关注，扩大再就业的问题成了保障民生和改善民生的重要事项。自治区党委、人民政府从政治和思想高度确定了“就业优先”的战略总部署，并先后制定了一系列突破性政策。2009年9月出台了《关于促进就业工作的意见》，这是自治区党委、人民政府一项扎实的就业规划，首次出现四个突破：鼓励大中专毕业生尤其是返乡大中专毕业生从事新农村建设；鼓励企业吸纳新疆籍劳动者就业；支持社区做好就业工作，建立社区就业援助金；鼓励自谋职业、灵活就业。2010年7月，为切实解决零就业家庭的就业问题，促进自治区经济发展和社会稳定，针对就业困难群体零就业家庭，自治区人民政府出台了《关于自治区促进零就业家庭就业的意见》。2010年12月，《关于进一步促进大中专毕业生就业意见》（以下简称《意见》）出台多项优惠政策鼓励大中专毕业生到企业、农村、基层就业和自主创业。这是自治区党委、人民政府对促进大中专毕业生就业的又一次强力举措，为学子们的就业问题拿出了切实可行的办法。《意见》明确了目标任务：到2014年底，通过多措并举，力争使2009年底以前毕业的未就业大中专毕业生和2010～2012年毕业的高校毕业生总计28万人基本实现就业。2011年7月，自治区人民政府出台了《关于强化职业培训促进就业的实施意见》，完善政府购买培训成果机制，让全体劳动者普遍地、公平地享受到国家和自治区培训补贴政策的实惠。第二次中央新疆工作座谈会提出，实施发展纺织服装产业带动就业规划，支持纺织服装产业发展。2014年7月，自治区人民政府出台了《关于发展纺织服装产业带动就业的意见》和《发展纺织服装产业带动就业规划纲要（2014～2023年）》，重点发展服装、棉纺织、毛纺织、针织、化纤、印染、地毯七大产业。2015年6月，《国务院办公厅关于支持新疆纺织服装产业发展促进就业的指导意见》对推动新疆纺织服装产业健康发展、促进新疆各族人民就业创业做出了部署。2015年3月，自治区党委、人民政府出台《关于进一步促进就业创业工作的意见》，这是在新形式、新局面下提出的又一项重大民生举措，形成了更积极、更注重差别化的一揽子创业及就业体系。共8个部分25条内容，包含了鼓励创业、促进企业吸纳就业、加强职业培训、促进农村富余劳动力转移就业、推进高校毕业生和就业困难群体就业的新政策、新措施。（二）新疆促进就业取得的成效新疆出台的一系列就业政策具有覆盖人员范围广、突破国家政策多、政策含金量高等特点。通过金融服务、财税支持、培训补助、社保补贴、岗位开发等优惠政策，重点解决零就业家庭、未就业大学生以及农村富余劳动力三类重点群体的就业问题。通过实施一系列积极的就业政策，新疆就业工作取得显著成效。2010～2014年，全疆城镇新增就业249.7万人，年均新增就业50万人，比2009年42.6万人增长17.37%。城镇登记失业率从2009年的3.84%降到2014年的3.17%。农村富余劳动力转移就业大幅增长。全疆农村富余劳动力转移就业1326万人次，年均转移就业265.2万人次，比2009年的166.3万人次增长59.5%。应届高校毕业生就业持续稳中向好。应届高校毕业生就业率从2009年的82.5%提高到2014年的88.63%，少数民族高校毕业生就业率从2009年的72.1%提高到2014年的82.69%。[1]2015年新疆的就业目标是：城镇新增就业40万人，就业困难人员实现就业5万人，零就业家庭24小时动态为零；应届普通高校毕业生年底就业率达85%以上；城镇登记失业率控制在4%以内，农村富余劳动力转移就业200万人（次）。[2]近年来，新疆财政也不断加大就业资金的投入力度，2012～2014年，全疆财政安排就业资金分别为49.2亿元、53.7亿元和56.2亿元，确保了各项就业扶持政策落实到位，其中2014年全疆63万人享受了职业培训补贴，24.4万人享受了社保补贴，16万人享受了小额贷款贴息，11.4万人享受了公益性岗位补贴，11.2万人享受了小额担保贷款。2015年4月，自治区本级财政已筹备就业资金26.27亿元，拨付各地18.82亿元，占筹集资金的72%[3]1.纺织服装产业带动万人就业第二次中央新疆工作座谈会后，新疆利用纺织服装产业劳动力密集、产业链长等特点，发挥南疆地区棉花种植资源丰富和农村富余劳动力多的优势，着力发展纺织服装产业。这对调整新疆产业结构、增加就业岗位、扩大就业规模、推动南疆各族群众稳定就业具有重要意义。2014年全疆纺织服装行业规模以上企业101个，主营业务收入229.9亿元，同比增长0.41%；实现利润总额5.42亿元，和上年同期相比扭亏增盈3.68亿元；全疆纺织服装产业固定资产投资创历史新高，完成96.15亿元，较上年增长76.1%，培训8.7万人，实现新增就业4万人，投资规模和就业人数均超过预期。[4]2015年，新疆计划完成纺织服装产业固定资产投资276亿元，家纺、地毯等产量同比增长20%以上，新增就业6.7万人，实施纺织服装成长工程等十大重点行动，取得发展纺织服装产业带动就业工作的历史性突破。2.大力扶持南疆短平快项目拉动就业自2014年开始，新疆决定用两年时间，财政斥资8.88亿元人民币，在南疆三地州实施“短平快”项目，实现新增就业5.8万人。2014年，新疆财政共筹集安排南疆三地州“短平快”项目资金4.96亿元，对297个“短平快”项目进行了补助。截至2014年底，297个项目已完工194个，在建103个，已完工项目实现新增就业3.55万人，占新增就业总目标的61.2%，项目全部完工后可新增就业4.1万人。通过实施“短平快”项目，有效地拉动了当地企业发展，增加了“家门口”的就业岗位。一批当地群众实现了就地就近就业。农民家庭收入增加，生活富裕，就会不断接受现代生活方式，有力地抵御宗教极端思想，促进新疆社会稳定和长治久安。2015年，新疆共安排财政资金4.7亿元，对795个“短平快”项目给予支持。在继续做好南疆三地州“短平快”项目的基础上，将“短平快”项目逐步扩展至全疆。南疆地区重点支持纺织服装、民族手工业、农副产品加工、维吾尔医药、和田地毯、特色手工艺品等产业及小微企业创业园项目。北疆地区重点支持纺织服装、农副产品加工、民族手工艺品、刺绣品加工、新型建材、生物制药、塑料制品、新材料、装备制造、物流、玉石雕刻加工等产业。3.实施新疆普通高校毕业生赴援疆省市培养计划促进就业新疆维吾尔自治区普通高校毕业生赴援疆省市培养计划是一项重大的民生工程、民心工程、民族团结工程，也是一项历史性的创新举措。2014年应届高校毕业生就业率达88.63%。在经济下行压力加大的情况下，新疆城乡就业逆势上行，应届高校毕业生就业率连续4年稳定在85%以上。2015年，新疆将安排5000名高校毕业生赴援疆省市接受培养，同时，企业面向2010～2014年乌市未就业全日制普通高校毕业生进行招聘，涉及新疆16家企业540个岗位。全疆共有3088名未就业高校毕业生报名参加第一批自治区企业岗位选拔，经企业审核有1000余名毕业生进入选拔。[5]2015年，自治区普通高校毕业生赴援疆省市培养计划首批培养的2.3万名学员已全部返疆，经过考试合格后安置上岗。4.新疆牵手援疆省市引导少数民族离土、离乡、离疆就业经济发展一直是新疆南疆地区的薄弱环节，一是自然环境的相对恶劣，对发展经济设置层层障碍；二是农村富余劳动力的增多，也成为转移就业的一大困难。不过，第二次中央新疆工作座谈会后，援助新疆的19个省市加大了通过产业力量帮助新疆人就业的力度，这为破解新疆劳动力富余问题提供了有效的解决办法。其中，上海、山东、江苏、浙江等经济发达地区在纺织产业方面安排了72个项目，援助资金12.8亿元，对污水处理、厂房的标准化建设、一些园区的基础投入、纺织职业技术培训等进行大力资助，也为当地的就业提供了坚强的支持。其中，浙江省依托在纺织和劳动密集型方面的优势，为新疆纺织工业园提供了全面的援助。至2015年4月，浙江对其援助对象阿克苏地区、农一师等各地建设合作产业项目达124个，预计有可能提供1.2万个就业岗位。山东为“新疆喀什齐鲁如意科技产业园”投资达200亿元，一期工程的100万锭如意纺，面料1亿米和5000万件产出能力的项目投产以后，用工人数将达到2.6万。无锡的劳务输出计划，在2014年也为阿合奇县的牧民走出大山提供了帮助，这些牧民在无锡市的现代化工厂里成功转型为优秀的产业工人。克州的劳动力在2014年走进内地，在纺织业服务的工作人员也达1万余人。这些有效的办法为新疆农牧民成功转型为产业工人提供了全面帮助，也为致富打下了牢固基础。[6]2015年3月，116名新疆阿克陶县少数民族务工人员赴九江经济技术开发区工作。援疆省市为了让少数民族务工人员在当地能安心工作，从就业岗位到生活设施做了周密安排和精心部署，当地民政部门根据新疆的民风民俗和生活习性，做好员工膳食的长期安排，通过大力发展就业来达到援助新疆的目的。从2015年开始，新疆确保3年内赴对口援疆省市务工劳动力提升到5万人，估计2015年就可能达到1.5万人。[7]5.新疆民族企业成为吸纳少数民族就业的重要渠道长期以来，民族企业作为新疆非公有制企业的一部分，为新疆经济建设做出了很大贡献。近年来，自治区为扶持民族企业，出台了一系列政策和措施，为企业的健康发展创造了条件。2012年6月，自治区民族贸易商会正式成立，迄今为止会员企业已达180余家，截至2014年底，会员企业创造产值300亿元左右。全区少数民族群众稳定就业总数的60%在民族企业。近年来，民族企业也开始从传统餐饮、食品、服装、化妆品、医药等行业向电子产品、房地产、电动工具、家用电器等行业延伸。如阿尔曼清真食品工业集团有限公司面向国内外，实现了新疆特色饮食标准化生产；新疆隆博投资集团有限公司主营业务为加工生产电动工具，产品面向中亚市场；新疆壹俐绮服饰文化发展有限公司经过十余年发展，其“壹俐绮”品牌如今已成为新疆地产唯一一家中高档系列服饰品牌。目前，新疆壹俐绮服饰文化发展有限公司拥有超过30家专卖店，解决下岗职工、大中专毕业生就业数百人，许多代理商都曾经是下岗职工或待业的大中专毕业生，加入壹俐绮公司后，个人生活得到了改善，人生目标发生了变化，对未来充满信心。阿尔曼清真食品工业集团有限公司总部有2500名员工，60%是少数民族，这还不包括企业带动供应链环节的就业群体，他们之中70%也是少数民族。[8]6.中小微企业成为吸纳社会就业的主要基地蓬勃发展、富有活力的中小微企业已成为新疆经济的重要支柱、经济持续稳定增长的坚实基础和吸纳社会就业的主要渠道。截至2014年11月底，新疆中小微企业74201户，占新疆企业法人总数的99.6%；从业人员194.5万人，占新疆企业员工人数的88.7%；完成工业增加值992.41亿元，同比增长13.3%。2015年新疆将通过政策重点扶持创新型、科技型、外向型、民贸民品型中小微企业，实现新增中小微企业3000户，带动就业1.5万人以上，促进新疆中小微企业持续健康发展。[9]二新疆就业工作存在的问题（一）经济下行压力下就业形势更为严峻通常，快速提高的经济增长率会伴随着低失业率，反之，失业率会提高。新疆就业总量问题的解决，主要依靠新疆经济持续多年高速增长的强力拉动。目前，在全国大环境的影响下，新疆经济下行压力增大，工业企业效益下滑，中小企业经营困难，农民持续增收制约增多，就业工作也面临着由高速增长向中高速增长的转变，经济增长与就业增长的关系也在发生新的变化。目前，企业面临的主要问题：一是面对新疆严峻的经济形势，市场供需矛盾突出，造成部分企业产能过剩，经济效益下滑；二是电商给百货零售业带来颠覆性的冲击，市场竞争环境激烈，企业业绩有所下降；三是盈利减少企业及亏损企业的人工成本压力也在不断增大。这些问题都不利于促进就业，因此就业形势将更加严峻。（二）就业困难和企业招工难“两难并存”用工难和就业难问题依然存在，人才供需双缺口日益凸显。新疆为适应新形势，不断调整和优化产业结构，加快推进新型工业化进程，快速发展农牧业现代化，不断培育战略性新兴产业，快速发展服务业，这些都对劳动力素质提出了更全面的新要求。就业和供给之间产生了结构性矛盾，一方面低技能人员基数大、比例高，供给过度；另一方面熟练、全面和新兴技术劳动力需求无法满足，使就业困难趋势不断扩大。部分劳动者技术水平不高、就业能力不足、观念落后、就业主动性差。因此，存在“有人没事干，有事没人干”的现象。这种现象在南疆地区和高校毕业生中较为突出。大学生就业均衡性差，加剧了就业难度，但边远贫困的地方，尤其是基层很多岗位却招不到人，更无法留住大学生。（三）南疆地区农村富余劳动力相对较多，转移就业难度大日益稀缺的土地资源、不断递增的新疆农村人口，使农村富余劳动力规模十分庞大。而新疆南疆地区多为少数民族聚居，尤其在农村，富余劳动力非常普遍。先天的环境差异导致生态及自然条件都非常脆弱，南疆农村农业水平落后，工业基础薄弱，大量富余劳动力没有实现就业。农村富余劳动力转移就业面临着观念、语言、技能等困难。农村富余劳动力是新疆农村的一个普遍现象，它的转移问题长期以来一直困扰着新疆经济的发展。虽然目前在南疆大力发展纺织服装产业促进就业，但受教育程度、语言和宗教习惯等因素的影响，大部分农村富余劳动力到生产一线就业上岗存在一定障碍，而随着纺织服装产业规模的不断扩大，企业发展所需要的设计、技术、管理、营销等专门人才缺口较大。（四）就业困难人员自身素质不高、择业观念保守在部分大学生群体、部分少数民族就业困难群体中存在着综合素质较低、择业观念保守、职业价值取向不当、缺乏就业危机感、适应能力较差以及就业信息不灵通等问题。少数民族大学生虽然知道就业重要，但普遍缺乏对未来就业的规划，这反映了他们求职前的学习、训练都很匮乏。他们大多来自经济较不发达地区，与以学习汉语为主的学生相比，口头表达能力、适应社会能力和沟通能力存在一定的差距。传统的、不恰当的就业定位促使他们都向往体制内就业，热衷于政府、事业单位。“高不成、低不就”的心理促使毕业生不愿回到户籍地，或者到基层和非公就业，另外，民族心理、宗教信仰及饮食习惯作为一个重要因素对他们就业选择产生很大的影响，相对于汉族学生遍布全国各地的灵活就业，少数民族毕业生极少愿意到内地就业。（五）职业技术培训有待提高首先，培训专业设置不合理，造成培训项目和就业需求错位。大多数培训中心、培训机构只是一味地墨守成规，缺乏市场调查的基础，存在一定的盲目性和重复性。培训资源的过度浪费、专业设置合理性差导致就业困难者即便是接受了培训，也很难找到岗位，成为制约职业教育的障碍。而且，培训和就业分离度过高，使需求和供给严重分割，没有形成科学有效的供求信息反馈链条，导致参加培训的求职人员积极性降低、就业困难者放弃参加就业培训等现象。其次，由政府购买职业培训的模式，在实践中也出现了一些有待克服的问题。受训者在培训机构、培训项目、培训方式等方面选择性小，处于被动地位，学习的积极性也大打折扣，从新疆职业培训的实际情况来看，就业困难人员素质不高，政府效率偏低、透明度不够，培训机构不规范，劳动力供求信息不对称等因素进一步妨碍了政府在“政府购买培训成果”模式中作用的发挥。因此，单一的“政府购买培训成果”、以政府为主导的制度模式已经难以满足新疆职业培训发展的需要。三促进就业的对策及路径（一）增强内生发展力，促进新疆经济发展，解决新疆就业问题经济增长是增加就业的长久动力。从就业状况分析，经济的增长率越高，吸纳相关从业人员的能力就越强，所以，快速、持续、健康发展的宏观经济是解决就业的强力保障。新疆是农业大省，第一产业就业人数较多，但新疆的农业发展相对滞后，生产总值依然不高，还具有很大的就业吸附潜力。发展新疆特色农业，实现新疆农业多种经营，依托特色产业的发展，变资源优势为经济优势，创造就业机会，提高新疆农业对农村人口的就业吸附力。比如，可以发展仍处于比较落后水平的新疆畜牧业，加强对新疆天然草原草场的利用，扩大畜牧业的就业容量。改造提升传统畜牧业，开发普及现代畜牧业，实现畜牧业的产业化和规模化，同时带动饲料种植、畜产品加工等行业的发展，让更多的少数民族农村人口在熟悉的土地上、熟悉的行业中就业，扩大就业容量。另外，新疆具有很多优质农产品，南疆的薄皮核桃、杏子、红枣在内地市场很受欢迎。随着林果业的发展，产量逐年增加。但目前农产品后续加工业仍处于落后水平，所以新疆要从政策、资金、科研、技术等层面加大对新疆特色产业发展的倾斜力度，扩大特色企业的规模，促进新疆农业就业容量的扩大，为南疆少数民族人民提供更多的就业岗位，缓解新疆农村富余劳动力的就业压力。针对经济下行压力，企业也应当采取相应措施：一是主动适应新常态，对需求结构、生产结构、企业组织结构、产品结构及商业模式进行大幅度的调整，多元化发展，注重需求分析、创新驱动和质量效应，降低主营业务经济损失；二是调整工资结构，建立效益和效率联动机制，激活内部分配，工资总额分配向一线岗位工倾斜，以保证企业用工稳定。（二）不断优化产业结构，合理有序地促进第三产业发展新疆第一产业吸纳了大部分的就业人员，可其从业人员的质量和素质还处于较低的水平。对新疆GDP有显著作用的是第二产业，产值高，但解决就业问题的能力有限。第三产业在解决就业方面有着很大的优势，第三产业就业关联度高，惠民生、促就业可以从第三产业挖掘潜力。从西方国家总结的经验来看，第三产业的就业吸纳容量大，是吸纳就业人口的主要渠道。然而，新疆第三产业发展滞后，增加了就业压力。所以，未来新疆产业结构的升级及就业构成的变化趋势都要和第三产业的发展相关联。第三产业质量和数量的提升将为就业提供保证。当前，新疆商贸、餐饮、物流等传统服务业发展平稳，旅游、电子商务、跨国消费、会展等现代服务业的发展和增长速度较快，在有效拉动经济增长的同时，也减缓了新疆的就业压力。在继续扩大发展目前行业的同时还应发展一些劳动密集型的投资少、见效快、就业潜力大的第三产业，如各种信息咨询、社区服务、商业零售、交通运输、家庭服务业等。政府在制定经济发展战略，特别是产业政策时，应向第三产业倾斜，在政策、资金、技术等多方面加大对第二产业的投入力度，加速第三产业的发展，使第三产业在吸纳就业方面发挥最主要作用。（三）发展中小微企业，有效吸纳劳动力就业在社会经济发展中，中小微企业是推进经济发展的重要力量。发达国家和发展中国家都是如此。同时，中小微企业也是吸纳就业最明显的力量，这不仅是因为中小微企业的技术门槛低，在相同投资下比大型企业能提供更多的就业岗位，而且因为中小微企业规模小、经营机制多样，具备灵活性突出、适应能力强的优点，这个优点也非常适合新疆目前的经济发展态势。自治区出台了很多措施促进中小微企业发展，但目前还是没有很好地解决长期以来的融资难、融资贵、审批难、准入难等问题，企业发展仍然面临各种困难。政府应不断简政放权，推动社会体制环境的改革创新，给予中小微企业真正的国民待遇。各相关部门应从战略高度扶持中小微企业，创新支持其发展的金融、财税政策措施，努力营造鼓励其良性、可持续发展的生存环境和投资环境。各级各部门要努力优化政务环境，改进工作作风，增强办事效率，切实提高服务中小微企业的能力和水平。要公开办事程序，明确审批条件，承诺办理时限，做到急事急办、特事特办。要深入基层，调查研究，登门服务，主动为中小微企业排忧解难。要及时受理、妥善处理和反馈中小微企业的投诉，依法保护中小微企业投资者的财产权、知识产权、自主经营权和企业家名誉等合法权益，着力解决中小微企业发展面临的突出问题和矛盾，把新疆中小微企业发展提高到一个新的水平。同时，实行灵活多样的就业方式，广泛推行临时工、小时工、季节工和弹性工作制，要积极引导劳动者改变以往落后、陈旧的就业观念，建立新的就业观。（四）解决少数民族大学毕业生就业难问题首先，提高少数民族基础教育水平。新疆南疆农村的少数民族学生对汉语熟悉程度低，有一部分进入大学后经过一年预科学习仍然不能顺利学习专业，汉语授课、汉语文献都是他们学习方面的重大障碍，对专业的学习也是困难重重，导致其就业压力骤增。虽然理工科是就业需求量大的专业，但由于少数民族学生在这些专业知识掌握方面相对薄弱，就业依旧困难。所以，基础教育是解决这方面困难的当务之急。针对部分少数民族大学生基础差、学习困难多的问题，高校也应根据实际情况和需求开办汉语和文化课的补习班，并针对少数民族大学生制定新的奖学金评定体系，激发他们学习的积极性。其次，完善适应新疆经济社会发展需要的高校教学课程体系。高校应该在专业设置或课程应用上多做调研，结合自治区经济社会发展对各层次人才的需求，加快专业设置的调整。比如，新疆石油化工、煤炭电力、资源勘查，特色农业、特色旅游、外经外贸、环境保护等重点产业发展迅速，但高素质人才严重短缺。高校应针对新疆少数民族大学生不愿离疆就业的特点和新疆重点产业发展的需求，调整少数民族大学生的专业课程设置；或者在大三、大四时根据学生的就业需求增开一些相关课程，课程应尽量结合新疆实际，结合当地社会经济建设的需要，增强应用性，提高学习效果。再次，加强就业指导和改善培训模式。针对少数民族大学生职业价值取向不当、择业观念保守、就业积极性低、认识和理解政策不足、择业信息量少等问题，高校应将就业指导贯穿于大学全过程，在学习期间就灌