新生代农民工城市融入的社会保障分析

新生代农民工城市融入的社会保障分析

【摘要】农民工彻底融入城市是我国社会转型和人口结构变化的关键因素，但这一进程受到制度排斥和农民工自身素质双重因素的制约，作为市场机制基本内容的社会保障体系关系着制度支持和农民工个体作用的发挥，其完善与否一定程度上强化或弱化了农民工融入城市的能力。本文试图建立新生代农民工城市融入的社会保障分析模式，分析社会保障对此过程产生的影响，为推动新生代农民工城市融入、完善相关社会保障体系提出对应的政策建议。【关键词】农民工进城；新生代农民工；城市融入；社会保障；权利诉求一引言改革开放以来产生的农民工群体在过去近40年里并未消融于城市社群中，而是保持着一种与城市和农村都相对分离的“不城不乡”的状态。随着越来越多的青年农民进城务工，农民工群体呈现整体性的代际更替，新生代农民工开始成为农民工的核心群体。国家统计局住户调查办公室2010年对外出务工人员的调查表明，新生代农民工总数为8487万人，占全部外出农民工总数的58.4%[1]，已经成为外出农民工的主体。相对于第一代农民工来讲，新生代农民工的权利诉求整体上呈现出“从流动趋向移民”的特征，但实践的结果却不尽如人意，他们依然重复着父辈们的乡—城迁徙模式。新生代农民工能否顺利融入城市社会，不仅关系其权利诉求的实现，更关系到中国人口结构变化和社会转型。二新生代农民工权利诉求和城市融入困境如果说传统农民工进城是为了生存，那么新生代农民工则由谋求生存向追求平等转变。[2]他们在追求经济利益的同时，表现出更多的对自身权利的诉求，对尊重、平等和社会承认有更多的企盼。这一群体整体上更希望拥有和城市居民一样的权利，在城市定居并融入城市社会。虽然2010年中央“一号文件”明确提出“要着力解决新生代农民工问题”，推进“80后”“90后”新生代农民工的城市化，但新生代农民工融入城市之路依然困难重重。至今，新生代农民工的城市融入依然面临着制度排斥、自身素质两大困境。（一）制度排斥由户籍制度衍生的城乡二元分割的社会管理制度是制约新生代农民工城市融入的最大障碍。[3]同样是中国公民，农民工却在就业机会、居住机会、受教育机会、社会保障机会、社会参与机会以及起码的医疗卫生服务等由国家提供的福利方面长期受到制度性歧视。[4]这在一定程度上弱化了新生代农民工融入城市的能力。从劳动就业来看，他们只能选择次属劳动力市场就业，很难突破首属劳动力市场的界限。劳动力市场的分割往往导致农民工缺少向上流动的空间，始终处于低职位、低工资水平的状态。而就目前的就业政策来说，城市政府也没有将推动农民工在城市就业视为“己任”。[5]例如，城镇失业率的统计没有将农民工计算在内，失业救济、就业培训和再就业工程也只是面向市民的福利。农民工如果在城市失业了，大多是靠积蓄或亲戚、家人以及老乡的帮助维持生活，实在不行则只能选择返回农村。2009年，在金融风暴冲击下，2000多万个失去工作的农民工最终都选择了返乡。这说明，尽管劳动力可以“自由地”流动，但城乡分割的劳动就业制度以及对应的保障体系还未从根本上被打破。从社会保障制度来看，尽管劳动法有规定，农民工应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险，但实际上大部分新生代农民工并没有获得相关保险。除去新生代农民工中多数人不知道参保是每一个公民的权利这一个人认知因素，雇主出于降低成本的考虑不愿为农民工参保也是导致新生代农民工社会保险缺失的重要原因，而城市政府对此监管不力，又使本来就脆弱的新生代农民工的社会保障权益缺乏支持。这种现象在制造业以外的商品零售、餐饮服务、建筑等行业表现得相当普遍。从子女教育来看，尽管国家（包括许多地方政府）专门出台了关于农民工子女在流入地接受义务教育的政策规定，但是在具体落实政策的过程中仍然存在不少公平问题。即使农民工子女可以获得在城市接受义务教育的机会，也还是存在各种或明或暗的制度性门槛。例如，一些地方政府规定“在学校招生指标未用完的情况下，可以接收农民工子女就读”，事实上，好的小学往往一个入学指标难求，根本就不存在指标用不完的情况。入学指标用不完的通常都是那些办学条件相对差和位置较偏的学校，结果就造成农民工子女扎堆，演变成为另一种形式的农民工子弟学校。子女能否较公平地接受打工城市义务教育，直接影响着新生代农民工城市融入的意愿和能力。从住房保障来看，目前城市还没有为农民工提供与城镇居民同等的住房安全保障福利。虽然城市低收入者的收入水平不高，却因能享受到政府提供的廉租房或房屋补贴而得以“安居”，农民工却不能。如果新生代农民工能够享受到这样的政策，即便他们收入低一些，在高房价的今天，在城市“安居”应该是没问题的。如今，他们在城市不但不能住上条件好一点的房子，并且居住还是不安稳的，他们在城市的居住权没有得到政策保障。[6]在房价不断飞涨的今天，住房问题已经成为横亘在农民工融入城市道路中的巨大障碍。从社会救助来看，城市居民有最低生活保障和失业救济两条保障线兜底，而农民工的收入即使低于城市最低生活水平，也很难获得这种来自制度力量的帮助。例如，超过30%的农民工都曾有过失业的经历，他们在失业期间很少得到失业保险的保障，也无法获得城市低保的救助，只能靠自救的方式渡过难关，实在扛不过去就回老家。[7]作为应对市场经济风险保护机制的失业保险，对农民工基本上不起作用。（二）个人素质与老一代农民工相比，新生代农民工无论受教育水平还是整体素质都有很大提高，并且其职业选择也开始呈现多样化趋势。但是，从整体来看，新生代农民工在城市的就业依然没有优势；并且，作为在改革开放过程中出生和成长起来的年轻一代，新生代农民工虽然整体受教育程度高，但其职业期望高，物质和精神享受要求也高，工作耐受能力低。[8]这也是为什么现阶段一方面是“民工荒”，一方面是工作难找的根源所在。按照人力资本理论，农民工流动是人力资本的投资过程。新生代农民工也渴望通过流动来改变自身命运，但频繁流动又使他们往往失去学习和积累技能的机会，难以积累经验（技术），甚至导致已有人力资本（工作经验）的贬值。符平、唐有财的研究表明，新生代农民工的频繁流动对收入的影响呈现出倒“U”形的轨迹。[9]也就是说，尽管短期内带来的是工资报酬的增加，但长期的趋势却是下降的，初始人力资本和累积人力资本不高往往导致新生代农民工缺乏坚实的融入城市的物质基础。受当前城市社会保障管理政策的排斥和自身竞争力不高双重因素制约，新生代农民工的城市融入之路相当艰辛，这也意味着推动农民工进城不仅要考虑农民工自身的原因，还必须考虑社会保障管理政策在此过程中给予的支持，并将两者结合起来。三新生代农民工城市融入的社会保障支持新生代农民工的城市融入一般是指农民工在生产方式、生活方式、社会心理与价值观念上整体融入城市社会并认同自身新的社会身份的过程与状态。[10]这一过程涉及的内容包括经济、社会、文化、政治等多个方面。在中国城乡差距依然存在的背景下，农民工的城市融入其实是一种向上的流动，从代表落后的农村地区进入城市领域，农民工必须付出更多的个人努力，这是一个基本的前提条件。在过去近40年时间里，就有很多农民工通过努力，融入现代化的城市生活之中。例如，自1998年中国住房制度市场化改革以来，就有一部分经济实力强的农民工选择在城市买房、落户、定居，户口的转变意味着他们不仅进入了城市空间，而且进入了城市领域。不过，这一群体所占比例极小，更多的农民工仍在城市边缘苦苦挣扎。这固然受到农民工自身人力资本匮乏、社会资本封闭和单调等因素的影响，但自计划经济时期以来实行的城乡分割的社会管理制度更是问题的关键。在计划经济体制下，中国实行的城市倾斜政策使得市民不管是在就业制度安排上，还是对包括教育在内的人力资本的投入上都领（优）先于农民，这造成了城市居民无论是在整体竞争力，还是外在的制度环境都明显强于农民工。因此，仅仅靠农民工个体辛勤打工融入城市社会是远远不够的，也就是说通过市场渠道不仅不足以解决农民工的城市融入问题，对农民工也是不公平的，通过制度层面给予适当的支持非常必要。农民工的城市融入应该是制度支持和个体努力共同作用的结果。在图1中，横轴代表农民工的个体因素，纵轴代表城市社会制度因素，两者都对农民工城市融入过程产生影响。新生代农民工融入城市不仅要强调个体的努力，而且个体努力的结果还要能够冲破城乡二元分割管理制度的阻力，获得来自城市社会的认可和支持，其城市融入的过程，是这两个方面因素共同作用的结果。如果仅有制度支持，农民工个体主观不努力也难以超越城乡差距的鸿沟而融入城市，表现为MI线的左侧区域；或者个体很努力，但制度的障碍太大，同样也无法有效地推动农民工融入城市，表现为SM线的下侧区域。在图1中画线的OIMS区域，我们可以理解为制度支持、个人努力双缺失状态下的农民工城市融入状态，处于这一区域的农民工城市融入是不成功的。在现实生活中，农民工个体的努力需要辅以一定的制度条件支持才行，所以农民工成功融入城市的起点应该不是在O点，而应该在M点。超越这一点，在MI右侧SM下方的区域，尽管还有制度的障碍，但农民工成功融入城市社会的关键在于其个体努力；在SM上方，MI左侧的区域说明农民工融入城市社会的关键是社会制度的大环境；在MI右侧，SM以上的整个区域农民工融入城市是成功的，在这里，农民工个体的主观努力同制度支持一起发挥作用，共同推动农民工融入城市社会。图1新生代农民工市民化的社会制度支持机制社会保障作为现代市场经济条件下的一项基本制度安排，既是公民权利的主要内容，也是一种社会风险责任分担机制。作为公民权利，社会保障权是每一个公民都应当平等享受的基本权利：不管是“城里人”还是“乡下人”，在陷入贫困时，都有获得社会救助的权利，以维持最低生活水平和基本的人格尊严；在面临社会风险造成收入下降时，能获得社会保险金，以维持基本的生活。[11]作为一种社会风险责任分担机制，社会保障实行国家、雇主、职工个人三方责任共担，社会保障的社会责任共担机制特征也有助于制度支持和个体努力的结合。可以说，社会保障是对农民工融入城市产生重要影响的一种制度支持，将全面影响新生代农民工的城市融入过程。四完善推动农民工城市融入的社会保障政策建议社会保障作为一项基本的社会制度，对新生代农民工城市融入过程产生着重要影响。并且，市场机制的不断完善和包括劳动力在内的生产资料的自由流动都需要这一社会基本制度的支持。根据本文研究内容及上述结论蕴含的有益启示，本研究提出如下建议。（一）在社会福利方面，进行社会政策的整体性改革和创新，以落实社会公平权利社会福利的市民权利色彩往往能够为农民工带来情感上的满足，并在新生代农民工城市融入过程中发挥助推器的作用。但是，就目前存在的问题来看，农民工还未能真正、全面地享受到这样的基础性公平。落实社会福利享有权利的公平性、降低甚至破除城市社会福利准入门槛，应该成为今后政策调整的方向。这就需要国家从战略上考虑农民工融入城市的问题，以推动社会政策的整体性改革和创新。首先，在农民工子女义务教育问题上，必须破解“城乡二元教育格局进城”的现象，推动教育公平权利的实现。其次，从城市住房来看，加快解决以农民工为主体的“城市夹心层”的住房问题是当务之急，应该尽快将解决农民工住房纳入城市住房保障范畴，让新生代农民工在城市省钱、安心。（二）立足社会保险制度建设，推动农民工参加城市社会保险参加城市社会保险直接影响着新生代农民工城市融入的经济能力和心理预期。调查发现，对社会保险的认知、劳动合同的签订、参加社会保险可能带来的收益以及用工单位的态度，是影响新生代农民工在城市参保的四个重要因素。因此，推动新生代农民工在城市参保，需要从农民工个体、用人单位和制度建设三个方面共同努力。结合本文的研究结论，可从以下几个方面入手。第一，加大社会保险相关知识宣传，重视新生代农民工公民权利意识的培养。社会保险相关知识的缺乏是影响新生代农民工参保行为的重要原因：尽管内心希望参加社会保险，但是相当一部分农民工对企业的“拒保”行为表现得“相当平静”，一个非常重要的原因就是他们通常将能否提供社会保险作为判断企业实力大小与员工福利好坏的标准，而不认为“拒保”是企业没有尽到义务的表现。认识是行动的先导，只有对社会保险有了深刻的认识，才能形成以社会保障权利为主要内容的公民权利意识，从根本上改变农民工的参保态度。另外，要培养农民工的社会保障权利意识，还需要建设与完善农村社会保险制度。调查发现，凡是四川籍的农民工，对参加社会保险都有比较清楚的认识和明确的态度。[12]这得益于成都作为国家城乡统筹发展试验区率先推动的四川全省范围的农村社会保险制度建设尝试，四川籍农民工对自己是否在福州参保表现得非常有主见。同时，提高农民工参保的谈判砝码，也需要建立和完善农村社会保险制度。正如取消农业税、种粮补贴等惠农政策提高了农民工工资谈判的砝码，农村社会保险制度的建设将为农民工要求城市社会保险权益提供制度平台支持。第二，强化法律力量和借助行政力量推动用人单位为员工参保。用人单位的参保态度也是关系着新生代农民工参加城市社会保险的重要因素。尽管一些新生代农民工的社保意识在觉醒，但目前的情形是：新生代农民工参加社会保险意识的觉醒只能推动他们“用脚投票”来选择愿意为他们提供社会保险等福利的单位，但在单位内部通过自身抗争的方式来争取社保权益仍然很难。也就是说，当前，农民工社保意识还不足以成为推动社会保险制度完善的决定性因素。因此，必须借助于法律力量和行政力量来推动社会保险制度建设。国家除了通过社会保障立法来进行规范以外，还必须依靠加大对企业的检查和监督来推动、