新《环境保护法》背景下的金融环境风险应对

新《环境保护法》背景下的金融环境风险应对

2015年正式实施的新《环境保护法》的总体目标是，维护平衡的社会利益和长期可持续发展，努力确保生态安全和环境健康。其核心是，通过对社会和企业环境行为的强力约束，变掠夺式、粗放式经济模式为和谐式经济模式，为社会大众提供基本良好的生存条件。对金融机构的投融资行为而言，由于企业的环境风险具有隐蔽性、累积性、长期性、偶发性和破坏巨大的纠纷多、赔付高、时间长等特点，环境保护的法律法规和国家政策的变化及走势将产生重大的、长远的影响。从长期看，新《环境保护法》的实施，有利于维护金融秩序，促进金融资源的合理配置和金融机构与企业的良性合作关系；但从短期看，由于金融管理当局和金融机构对新《环境保护法》的出台并未做出相应的对策安排，短期内难以适应国家新《环境保护法》基本要求和企业经营环境发生的变化，风险可能在一段时间内呈现急剧上升的趋势。一新《环境保护法》的实施对金融机构可能产生的新风险（一）企业所有者和经营者个人的环境责任风险企业的核心是人，而企业家则是企业经营的核心。债务人企业的核心人物一旦出现问题，经营前景必将暗淡，这是投融资金融机构面临的最大的风险。新《环境保护法》给予了各级政府、环境保护部门以更大的监管权力，允许采取多种新方式行使这种权力，值得注意的是，还罕见地规定了行政拘留的处罚措施，对污染违法者采用最严厉的行政处罚手段；同时，规定环境监察机构可以进行现场检查，对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。如企业不予治理污染，针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人，新《环境保护法》引入了拘留处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。未来，针对企业家和高级管理人员环境责任的处罚也许会更多，将直接影响金融机构投资的安全性。（二）企业被施以大额、连续性经济处罚的风险新《环境保护法》第五十九条规定，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”[1]对于法律的这一原则规定，同步实施的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》明确提出，对5种违法排污行为可实施按日计罚，这5种违法行为包括：超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等以逃避监管的方式排放污染物的；排放法律、法规规定禁止排放的污染物的；违法倾倒危险废物的；其他违法排放污染物行为。设计“按日计罚”制度就是要处罚这些主观恶意的环境违法行为，其核心是督促违法企业迅速停止违法行为。如果企业不能及时停止，罚款就会一直罚到生产经营活动难以为继为止。以上规定对金融机构的投资具有较大的风险影响，一是企业由于环境责任处罚导致经济效益大规模下滑，正常经营受到影响，企业付息风险加大，使得金融机构的效益同步下降；二是处罚导致企业亏损，不仅付息的可能性降低，同时还将增加企业还本的困难，产生本金亏损的可能，直接影响金融机构的投资回收，进而影响金融机构的正常经营。（三）企业支付巨额赔偿和修复费用的风险新《环境保护法》确立了“损害者担责”的基本原则，污染环境，破坏生态，损伤人、畜，等等，都必须承担责任。其中“担责”是指要承担赔偿责任，承担恢复环境、修复生态或支付上述费用的责任；而“损害”描述的是对环境造成任何不利影响的行为，包括利用环境致使环境自身恢复能力退化的行为。“损害者担责”原则指对环境造成任何不利影响的行为人，应承担恢复环境、修复生态或支付上述费用的法定义务或法律责任。在新《环境保护法》中，特别授权符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，同时扩大了环境公益诉讼的主体，为环境责任的落实提供基本保障。可以预期，日益增多的公益、私益诉讼的结果，完全有可能让众多企业面对诉讼失败后的赔偿及连带责任。企业的巨额赔偿对金融机构而言具有双重风险意义。对债务人企业，如果环境责任赔偿及后续修复的数额在企业资产能力范围内，金融机构需承担资金偿还延期的风险，但毕竟还在可控的范围内；但如果环境责任赔偿及后续修复的数额超出企业资金能力，企业将可能进入破产程序，风险将进一步放大，直接威胁金融机构的本金安全。（四）企业被限制生产的风险新《环境保护法》规定，排污者超过污染物排放标准或者超过重点污染物日最高允许排放总量控制指标的，环境保护主管部门可以责令其采取限制生产的措施。如果金融机构在放贷前未能就企业的最高允许排放总量和企业贷款额度进行有效的匹配，放大企业融资额度的话，金融机构将承担由此带来的风险损失。（五）企业被责令停止生产的风险新《环境保护法》规定，排污者有下列情形之一的，由环境保护主管部门报经有批准权的人民政府责令停业、关闭：一是两年内因排放含重金属、持久性有机污染物等有毒物质超过污染物排放标准，受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的；二是被责令停产整治后拒不停产或者擅自恢复生产的；三是停产整治决定解除后，跟踪检查发现又实施同一违法行为的；四是存在法律法规规定的其他严重环境违法情节的。这四种情形，共同的特点就是新《环境保护法》第六十条所指的——情节严重。停业意味着企业失去有价值的创造能力，各种资源闲置，对企业而言是灭顶之灾，对金融机构而言更是面临血本无归的境地。所以，对此类环境风险的调查、评估和预测是金融机构相关人员风险管理的重点。（六）企业信息公开和公众参与的风险新《环境保护法》第五十三条规定：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。新《环境保护法》还扩大了环境公益诉讼主体的范围，规定凡依法在设区的市级以上政府民政部门登记的，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的社会组织，都能向人民法院提起诉讼。此举对增强公众保护环境的意识，树立环境保护的公众参与理念，及时发现和制止环境违法行为，具有十分重要的意义和作用。企业信息公开、环境影响评价必须明确公众参与和环境公益诉讼主体，使得企业环境行为与周边社区和社会大众的互动进一步增加。周边社区和社会大众的利益诉求将进一步影响企业的发展和经营，甚至在一定条件下成为决定性因素。对金融机构而言，企业信息公开、公众参与和环境公益诉讼主体的明确是一把双刃剑，一方面使得金融机构获取债务人企业的环境信息更加简单和定期化，金融机构的调查、分析与评估精准性进一步提高；另一方面使得社会大众了解企业经营状况，并在企业环境行为异常时，迅速地做出反应，通过申诉、诉讼等方式进行维权。这就要求金融机构在投资行为中必须重视周边社区和社会大众的意见，改变原有的风险控制模式和标准，建立新的金融风险控制体系。以上对六项环境风险的探讨，是在一定条件下以单一风险的方式展开，但在实务操作过程中环境风险往往可能以并进的方式出现，即可能爆发综合环境风险，也即以上各种环境风险在一定时间内以阶梯形方式爆发。这种爆发的方式有两种，第一种方式是企业环境行为各种风险的综合爆发，这种方式问题只局限在单一企业范围内，金融机构针对风险控制的主要措施和手段也集中在单一企业的范围内，这样的风险从原则上讲还是可控的；对金融机构而言，第二种方式出现的风险才是最为关键的，即在一定范围内环境风险集中爆发，并且，企业环境违法行为和金融机构环境信用风险并行，或将导致大规模的金融风险产生。这是环境管理部门和金融管理部门都必须加以防范和尽量避免的。二适应环境风险变化的新金融管理体系的建设由于环境风险的破坏性远远超过普通的企业经营行为风险，是一种集社会、环境和企业多方利益的博弈，甚至有可能带来一定的政治风险，因而，环境风险的管理与控制，不单单是金融机构与企业之间的关系处理和往来，还要站在国家金融安全、环境安全和社会安全的高度来认识环境风险的预防以及管理系统的建设。环境风险源头是企业，是由企业环境行为的外部性所引起的，而环境风险的管理又涉及政府和社会公众。金融环境风险的管理同样会涉及金融管理机构和金融企业。同时因为环境风险管理具有跨领域、跨行业和累积性、隐蔽性及长期性等特点，所以，环境风险的管理是一项系统性的工程，是一项从理念、行为到管理体系的完整建设工程。思想是行动的指南，金融环境风险控制的程度取决于思想的确立程度、接受度、推广度。因此，首先，要在全社会确立金融环境风险的概念，让大众参与到环境风险控制的过程中，形成绿色金融的社会氛围。其次，在金融业内部树立绿色金融和环境风险的意识，并要求把环境风险的意识落实到行业规范、业务评比和信用评价过程中。再次，要把环境风险意识真正落实到金融机构的每一个工作环节之中，贯穿战略制定、市场定位、信息调查、风险评估、投资决策、跟踪预警和工作报告、成本分析的全过程。把思想和工作实践紧密、完整地连接在一起。新型管理体制的建设是环境风险管理工作落实的基本前提和基础性工作。根据环境风险金融管理的工作原理与要求，可以分三个层次进行环境风险金融管理体制的建设：一是国家环境风险金融管理体系的建设，包括人民银行宏观环境风险管理体系、银行业管理机构环境风险管理体系、保险业环境风险管理体系、证券业环境风险管理体系和其他金融监管机构环境风险管理体系；二是金融业行业环境风险管理系统的建立，在金融业内部形成自我监督、自我公开、自我约束的环境风险管理机制，以实现环境风险管理行业内部的公平化机制；三是要求金融机构建立环境风险管理的工作体制与机制，把环境风险管理工作落实到部门、落实到岗位、落实到工作责任人。三适应环境风险变化的新金融制度体系的建设（一）金融环境风险法律体系的建设金融环境风险防范与管理需要坚实的法律法规体系作为有力保障，特别要面对中国金融领域的真实问题和缺陷。目前，我国有关金融环境风险方面法律法规的缺失，导致相关管理过程中的责任无法落实，造成环境风险管理不明确、不协调、不统一。结合我国环境保护的现状和生态文明建设的战略目标，制定与金融环境风险制度相融合的法律规定，增强法律法规的可操作性，保障绿色金融制度的有效实施，已经刻不容缓。同时，在金融环境风险制度的实施过程中，要以金融环境风险法律法规为准绳，提高执法能力。（二）金融环境风险控制制度体系的建设为了实现金融环境风险管理的目标，从中国的国情出发，吸收各国的经验，是制度体系建设的当务之急。其中，最为重要的是下述具有全局意义的基本制度：一是金融环境风险标准制度，二是金融环境风险评价与监测制度，三是金融环境风险报告制度，四是金融环境风险预防管理制度，五是金融环境风险目标责任与奖罚制度，六是金融环境风险岗位责任制度，七是金融环境风险授信管理制度，八是金融环境风险补偿制度，等等。（三）金融环境风险责任体系的建设责任的落实是环境风险管理的基础，是建立环境风险管理机制的核心工作。所以金融环境风险责任体系的建设是金融环境风险管理的中心所在。责任体系主要包括：一是责任主体的建设，这里指三个层次主体责任，具体有环境管理部门环境风险管理责任和金融机构监管部门环境风险监督管理责任（人民银行和“三会”及其他金融管理部门）及各种商业性质的金融机构落实环境风险调查与评估的责任；二是环境风险金融目标管理体系的建设；三是环境风险金融管理机制的建设；四是环境风险绩效管理评价机制的建设；等等。四适应环境风险变化的新金融机构管理体系的建设面对环境风险形势的变化，对金融机构而言，落实防范及控制措施，将是环境风险控制的主要工作内容与方向。具体包括以下几个方面。一是战略的落实。把环境风险的防范意识和工作内容纳入金融机构风险管理战略之中，形成与战略完全融合的金融机构风险战略。二是环境风险工作责任的落实。建立专业的环境风险管理机构负责管理与协调工作，选取专业的环境风险管理人才，并把责任落实到人。三是把环境风险防范工作纳入投资分析的全过程，从企业调查、信用评价、投资决策、事后监督到工作报告，将环境风险管理融入每一个工作环节中。四是建立环境风险报告制度，包括企业环境风险报告和金融机构自身的环境风险报告，以对环境风险信息及时把控，形成完整的环境风险信息管理体系。五适应环境风险变化的社会性第三方独立力量的培育借鉴世界各国的经验和实践，解决环境问题的重要前提是信息公开化和第三方独立机构的参与。要使与企业环境行为有关的各方真实信息获得披露和公开，第三方独立机构的介入是一个有效的解决方法。（一）建立环境风险管理的社会参与机制建立有效沟通的工作平台，邀请社会环境保护志愿者、环境保护组织和各专业机构、政府相关部门，在涉及环境保护的重大项目的立项、评估、审查、决策和实施的各个环节，与金融机构形成有效的互动关系，参与金融机构的信贷决策工作。这样一方面可以规避金融机构的环境风险，另一方面又可以帮助形成金融投资行为与社会的良性互动关系。（二）建立跨机构、跨部门的环境风险信息交流平台信息是金融机构决策的核心，绿色金融信息交流平台工作包括政府环境保护信息、企业环境行为信息、金融机构贷款信息、金融机构决策信息、企业贷后环境行为信息、金融机构贷款后评价