探索养老金改革之路：波兰多支柱的社会保障体系

探索养老金改革之路波兰多支柱的社会保障体系

一引言世界各国的养老金体系都存在急需解决的财务困难。处理养老金体系的问题通常有三种途径。最富有的国家，特别是欧盟国家，倾向不断从公共税收给予补贴的方案。那些无力提供大量补贴的国家采取了第二种方案：试图寻求增收节支使他们的养老金体系合理化。第三种方案是实行根本的改革，这是获得可自我支持的解决方案的惟一途径。但是，这需要对新养老金体系的设计具有配套的构想。按照智利和其他拉美国家的养老金改革的经验，通常认为，根本的改革意味着取消垄断的现收现付（PAYG）、定额给付制度，代之以全基金化的强制性的定额缴款制度。从中东欧国家的角度看，这种改革方案尽管有许多好处，但有两个基本的缺点。首先，它没有真正分散风险，只是简单地用一种基金的垄断取代了现收现付的垄断。第二，由于转轨成本的缘故，这种方案很难在已实行大规模的现收现付制度的国家中实施，比如在多数的中东欧国家就是这样。这就是波兰选择另一种改革方案的原因。基本的概念是，现收现付垄断需要被多支柱的体系取代。未来的养老金资金来源将分散化。通过这种体系的现收现付部分和基金部分，劳动市场和资本市场将起同样重要的作用。大约50%（起初是62.5%）的强制性退休金来源于现收现付部分，而其他的50%（起初是37.5%）由基金解决。由于各支柱具有不同的风险形式（表1），该体系总的风险就有效地分散了。当然，现收现付和基金都对个人承诺了关于未来的一定程度的确定性，但哪一种方法也不能担保把大的天灾人祸都包下来。人们不能再“把鸡蛋放在一个篮子里”了。最后，每个支柱都将在定额缴款型的框架中运行。其目标是建立一个透明的体系，使其养老金建立在一生收入的基础上，并可根据变化的局面进行全面调整。表1养老金资金来源的不同风险波兰的养老金制度目前仍在制定中。第一组改革法案，包括养老金基金的组织和实施法，于1997年中通过。第二组法案，包括由社会保险机构支付的新的现收现付养老金法，于1998年4月被政府接受，现在正提交议会辩论。新的多支柱养老金体系，包含第一支柱——合理性的定额缴款、现收现付；第二支柱——强制性的定额缴款、私人管理基金；第三支柱——自愿性的雇员养老金计划。多支柱体系已决定于1999年4月1日生效。发放养老基金许可证于1998年8月1日开始。关于执行程序的法规正在准备。本文重点探讨波兰改革中的一部分，但从中可得出更一般性的结论。我们关注改革的动因，富有进取精神的专家和政治家们为推进改革议程所进行的斗争，新体制的设计和在转轨期间所发生的问题。最后一节尝试给出可供其他国家参考的经验和教训。二养老金制度最近的表现波兰养老金制度的危机与其他国家的现收现付、定额给付体制所面临的问题是一样的，比方说，总人口与领取者之比逐渐恶化。但波兰的制度被认为是特别缺乏效率的一套制度——既由于它是典型的前中央计划经济（例如低的退休年龄和广泛的部门特权），也由于波兰自身的特点（例如残疾人数众多）。再加上20世纪80年代早期和90年代初期（特别是80年代），欠考虑的补充特权和特殊规则造成了财政的不良后果。困难表现在无法保证社会保险基金（FUS）的支付能力。其后果是缴款率从1981年的25%急剧上升到1987～1989年的38%，直到今天的45%的水平。1994年，退休者和残疾者的福利开支，从占GDP的12.6%上升到15.4%。在具有相同人均收入的国家，这一开支一般不超过GDP的8%，在欧盟各国为GDP的11%。人口预测显示，2006年后缴款者和受益者的比例还将恶化。如果不改革，预测到2000年开销将小幅回落到占GDP的14%，然后到2020年将快速涨至22%，2050年估计将高达27%。OECD对其成员国的预测，也指出这种上升的趋势，但它的起点相当低：1990年占GDP的8%；2020年13.5%；2050年18%。毫不奇怪，波兰的养老金体系危机之明显，不仅社会保障专家，就是公众和政治家对此也是洞若观火的。三争取养老金改革的斗争自1989年以来，专家们在关于养老金改革的讨论中最大分歧点是，这一体系是否应该保留现收现付的垄断。出现了三个派别，大致反映了世界范围的三种途径。一派是“合理主义者”，认为定额给付、现收现付体系应该被削减，但保留其形式。第二派是“改革者”，认为现体制应该从根本上改变，改革的方向是全基金体系，或多支柱体系。但这两个集团直到20世纪90年代初，都没能说动持有第三种意见的人们，这些人相信，短期的预防性措施——诸如养老金给付的指数化控制——就已经足够了（“非改革者”）。不过到了1992～1993年，最后这个集团已经濒于消亡。合理主义者认为，对现收现付体系的一揽子改革，将终止养老金成本的增长，特别在高的经济增长之下尤其如此。这一计划应使养老金的给付与综合价格（或近似价格）指数挂钩，提高退休年龄（现行的男子59岁、女子55岁的水平太低），并扩大核算的基本期。但即使进行了这样的改革，这一体系也仅处于财务上可支撑的边缘。如果出现宏观经济形势的重大不利变化，将严重损害这一体系，甚至使它破产。问题更在于，这一体系不能适应预期2006年后将会出现的人口结构的变化。出现了广泛的争论，这一争论把“合理主义者”和“改革者”都卷了进来，双方都认识到，改革应该尽可能快地实行。改革派则认为，仅仅是合理化的方法，既没有效率，也不能适应紧迫的要求。社会保障体制的改革不应该被简单地和削减、紧缩联系在一起，如果可能的话，应该为还面临着许多年工作的新一代提供新的机会。新的视野不仅仅显示了变革的阴云，而且也要透出新机会的阳光，这将使改革更具政治上的可行性。合理主义不能解决紧迫问题，因为危机影响着所有单一支柱、现收现付的养老金制度。现收现付制度比起基金制度，更易受到劳动市场、经济、政治和人口压力的影响。改革派主张一种能够为其参加者提供新机会，并具有稳定机制的社会保障体系，以便抵消人口的和宏观经济的压力。这需要将定额给付制度转为定额缴款制度，并在养老金体系中引进基金成分。首先，在新体系中现收现付支柱应该缩减，通过在个人缴款和个人受益之间建立较密切的联系，使之更具透明性。在第二支柱中，缴款应该投入个人账户，以产生回报。最后，现有的作为补充的第三支柱，即自愿储蓄，应该得到发展。合理主义派和改革派之间的争论，1991年后变得激烈起来。起初在政治家之间只有不大的冲突。随着决策人感受到养老金给付压力的增加，争论的调门越来越大。工资指数落后于给付金额，意味着这段时期财政急剧地紧张了。这在总体上表现在，当局如果不能在大幅度增加赤字——这将损害最近才恢复的宏观经济平衡，并使已得到控制的通货膨胀局面再度恶化——和削减重要项目之间，做出重大的选择，就无法拿出财政预算。由继任的财政部长成功地捍卫宏观经济秩序，意味着在实践中别无选择。必须在短期内压缩给付指数。在所谓实施预算法案的帮助下，限制退休和残疾养老金的可预见的增长，在技术上有了可行性。养老金领取者和他们的代表很自然地反对这一政策。它变成了一个主要的政治包袱，以致对后团结工会政府的支持率急剧下降，最后，政府在1993年下台。赢得了大选的后共产主义反对派们承诺的诸多事项中，有回到“公平”受益的承诺。但新政府不仅面对着和过去同样的困难，而且还有一些新问题。公众抗议同时又伴以向宪法法庭正式起诉，而这个法庭总是被同情要求审议已修改法规的人所控制的。新的议会多数已正式否决了法庭判决。总之，在多数情况下，并没有感觉他们受到竞选承诺的束缚。但法庭的判决发生了影响，国家对养老金受益者所欠的债务迅速增长，成为公共部门债务的一个重要部分。宪法法庭一贯对不断发生的国家拖欠养老金的情况施加压力，认为这是违反宪法。同时它又明确强调，并不排除永久性地改变现有法规的可能性，假如有更合适的立法的话。于是，只是当法律的和政治的因素阻碍对养老金体系的特别操作时，专家们的警告和重大改革的意见才变得激烈起来。于1993年秋就职的政府的联合协定，包括了一个非常广泛的实施社会保障制度改革的承诺。其主张是改善现有制度，而非激进变革。也就是说，这个计划的设计是更指向保护自然增长的利益而非限制它们。直到1994年6月，急剧改革的主张——引进新的强制性养老基金——才在“波兰经济发展战略”中提出。政府和议会接受了代总理和财政部长科勒德克（G.W.Kolodko）提出的策略。但在养老金领域没有行动，因为遇到劳动部长米勒（L.Miller）的激烈反对，反对改变养老金指数规则的计划，用收入增加指数取代价格指数。财政部长（改革派）和劳动部长（“非改革派”转向“合理派”）之间激烈的争论持续了一年半之久（从1994年中到1996年初）。它不完全是关于指数化的争论，也是他们关于改革的不同看法的争论。劳动部长提出了对现收现付体系的有限的合理化和再组织计划，包括基金支柱的边际规则。这一计划包括：降低支付军警部门（警察、军队等）的养老金的增长速度，改为适用于其他雇员的相同指数化规则；逐渐增加农业体系的缴款率；实行关于残疾人认定的新规则；逐步提高退休年龄。这些构想于1995年5月为政府接受，然后交公众讨论。但财政部长认为，这些措施效力不够，所以准备了一个以智利改革模式为基础的备选方案，这个方案正面提出以全基金计划和引进最低限度政府养老金方案取代现收现付体制。但这一方案从未提交政府。它只是出于刺激争论的意图而提出，以便为修改了的现收现付制度提出可能的替代物。它在很大程度上达到了这样的目的：舆论调查显示，劳动部的计划被认为是保守的，人民期望更加带有决定性的改革。完成了公众讨论程序后，政府于1995年秋提出了一个修正方案，其中基金部分起更大作用。这一方案于1995年末提交议会辩论，但财政部长对此表示反对。辩论于1996年4月开始，其间新总理西莫斯维茨（W.Cimoszwicz）和新的劳动与社会政策部长巴茨柯夫斯基（A.Baczkowski）上任。后者同时被任命为第一任养老金改革“全权大使”。他坚决支持根本性的养老金改革，并在议会宣称，政府的方案仍然需要最后的“接触”。他特别指出他关注的是发展养老基金的主张，这主张也曾包括在反对派的计划中（团结工会主张的方案）。由于米勒的反对，养老金的价格指数化发放到19%年秋——当米勒不再是劳动部长时才采用。这一法案成功地在议会通过，关键在于内阁人事变动。巴茨柯夫斯基用了很大努力使法案得以通过，从而为推行全面改革扫清了道路。内阁的变化，意味着现在改革派已占据了劳动、财政两部的决定性位置，他们开始密切合作。巴茨柯夫斯基在政府中占有独特的地位，因为他曾经是团结工会的成员。1992年，尽管他是个激进分子，他已经是代理劳动部长了。在后共产主义者的联合（SLD-PSL）政府中，他显示出杰出的谈判技巧。后来他成为成立于1994年初的社会经济事务三方委员会主席。掌权联盟中的争吵使得政府领导层中的某些成员，包括总理，建立了与反对派的对话，并授予巴茨柯夫斯基部长职位，这是赢得互相信任的好方法。由于总理和财政部长的支持，反对派的鼓励，他开始推进全新的改革进程。不过由于政治的原因，这一进程只是表现为过去的提案的更新和扩展。养老金改革办公室——由巴茨柯夫斯基集合起来的一个专家小组——开始准备方案。这一方案的作者作为代理组长和将来的组长。新的养老金改革，“多支柱社会保障体系”于1997年2月发表。这一重要事件过后三个月，巴茨柯夫斯基突然去世。多支柱社会保障体系由巴茨柯夫斯基的后继者，哲兹·郝斯纳（JerzyHausner1997年2月～10月）和伊瓦·刘易斯卡（EwaLewicka，他于1997年10月后随团结工会背景的联盟重新掌权后上任）全力推行。他们对养老金改革的坚定信念以及他们专业上和政治上的努力，使得改革的推进成为可能。四养老金体系介绍（一）资金来源和运作在新的体系中，养老金给付由三个支柱组成。第一和第二个支柱是广泛和强制性的，第三个是自愿的。第一个是由现收现付系统的资金支持的，第二个和第三个是基金支持的。改革背后所根据的基本概念是社会保障来自养老金资源的多元化，即“多支柱社会保障体系’第一和第二个支柱各自与劳动市场和资本市场相联系。第一个支柱内的回报率是工资的增长率，在第二和第三支柱中，回报率取决于投资。由于它们之间并非完整联结，以两个市场为基础的体系比一个市场为基础的体系更为稳定。长期的目标是，这个体系的一半由基金支持，另一半由现收现付支持。这反映了多支柱化的愿望，以及不希望由任何财政的或政治的原因限制其资金来源。现行的现收现付体系将缩减规模，转向“合理的定额缴款”体系，从而形成新的第一支柱。在第一和第二个（基金）支柱，缴款将记入个人账户，养老金的给付将根据已付的缴款数额，而非应付的数额。（二）缴款率在现行体制下，相当于收入的45%的缴款，加上公共预算的补助，构成退休、残疾给付和其他给付，如工伤、大病和（贫困）家庭补助的资金来源。超过半数的缴款（大约占24%）供给退休养老金。在改革了的体制下，缴款中的9个百分点转移到强制性的养老基金。这相当于总缴款额的1/5，或退休一养老缴款的37.5%。缴款的其余部分继续支付现收现付的给付。个人的理论上的定额缴款账户要拿出15%作为缴款。这一部分加上最后的21%由现收现付给付。雇主目前要支付全部的45%的缴款。在新的体制下，缴款率保持不变，但雇主和雇员都要缴款。他们都要同等缴纳老年和残疾保险金，缴纳工伤保险是雇主的义务，缴纳大病保险是雇员的义务。雇员的收入要总的反映他们的新的义务，使得这个体系是中性的，并应该使得各给付项目的资金来源对雇员更加透明。表2显示了新体系中的缴纳结构。所缴纳的每一部分都配置在社会保障基金（FUS）分设的基金中，每一个分基金都要准备自己的精确预测，增加体系自身的透明度和支付能力。表2社会保障缴款率改革的目标之一是将现行过高的缴款率降下来。人们希望，在强制性体系中的两个支柱中，定额缴款的因素，使得将来易于削减缴款。没有比来自个人的缴款更精确的权利了。改革引进了缴款的上限，设定为平均收入的250%。进一步要将缴款减少7%，如果有适当的款项支付给第三支柱即雇员养老金计划的话。这将使雇主们有可能在不需增加补充开支的情况下，为他们的雇员支付第三支柱账户。公众舆论表明了对改革的支持。73%的群众同意，养老金应该和缴款额与缴款的年头密切联系，68%的群众认为养老金应该来自雇员缴款，来自他们的工作年份中的积累。对基金的支持导致了缴款中基金占了相对大的份额——9%，而匈牙利是6%，瑞典是2.5%。基金占缴款相对较大比例的另一个原因是冲淡了管理养老基金的行政管理费用。五过渡资金的筹措新的现收现付养老金支柱只影响50岁或50岁以下的那些不符合提早退休条件的人。在实行新体制的3年内符合提早退休条件的人也同样不受影响。如上所述，50岁左右的工人的特殊权利将要取消，故需要有额外的缴款，在新体系中支付这种特殊权利。1997年，几乎所有35岁以下的没有挣得提早退休权的雇员，在3年内将也不会获得这权利。从总体上看，24%的雇员拥有这一权利。妇女将失去在55岁提早退休的权利。一级残废或二级残废者将不再拥有提早5年退休的权利。最后，这一计划将禁止在工作岗位上提早退休提取养老金。（一）终结旧体制，进入新体制50岁以下的人（除去上述例外）既可以选择单独的现收现付的合理性定额缴款体系，也可将缴款的1/5转入基金性的第二支柱。不能选择留在旧的定额给付的现收现付体系。所考虑的两个转变路线都是易于筹资的。第一条路线，所有40岁以下的雇员都必须选择两个支柱，特别是基金化的支柱，但40岁以上者不能选择第二支柱。第二条路线，新进入劳动力市场者必须强制性地参与两个支柱体系，而50岁或50岁以下的已经在劳动力市场的人可以在部分基金化的方案中选择或留在已改革的现收现付体系内。第一条路线，转变时间要延续30年，第二条路线需要45年。转变快一些可以减少两种体制并存的成本，但它同时也意味着成本更高一些：前者每年最大要耗费GDP的1.5%，而较慢一些的耗费GDP的1%。最后是第三支柱。参与第二支柱者在30岁以下的要强制性参加第三支柱，30～50岁者则自愿参加第三支柱。这一方案引进了选择的因素，而社会上、经济上和政治上都十分欢迎这一因素（PalaciosandWhitehouse，1998）。但这就提出需要预测将有多少人选择不同方案的问题，并对获得有关长期义务的清晰图像带来了更多的困难（Holzmann，1997）。（二）短期和中期的财务后果预测年龄在30～50岁之间的人们从第一支柱转向第一、第二支柱复合的方案，是一个困难的任务。一个可能的信息来源是舆论调查。这些调查假定，更多的人将选择加入第二支柱。第二个信息来源是其他国家的经验，其中最有参考价值的是匈牙利。舆论调查显示，公众对基金支持的养老金十分乐观，而对国家支持的计划则持悲观态度（PalaciosandRocha，1998；PalaciosandWhitehouse，1998）。准备了参与形式的低、中、高三种可能方案。我们预期，参与者将随着年龄的增长而递减。复利效应意味着较年轻的工人将从养老基金得到较高的回报率，所以对他们有较高的吸引力。和年龄相关的模式也在其他采取引进个人选择因素的改革的国家中发生：阿根廷、智利、哥伦比亚、匈牙利、秘鲁、英国和乌拉圭（PalaciosandWhitehouse，1998）。改革的第一年，人民转向第二支柱的速度将和这一体系的财务发生很大的冲突。我们预期很大一部分人开始会踊跃加入，然后是一个稳定期，然后在这个年底会有第二个高峰。较年轻的人，如被迫转移，有6个月的时间可在不同的基金中选择。他们中的一些人因需要考虑时间，可能会延误到这个期间的结束，而在这期间，他们的缴款仍然流入社会保险基金。第二支柱本应得到的缴款所发生的流失是其中最大的一项，在第一年达到GDP的0.82%，到2003年达到GDP的1.68%。节约的大部分来自给付和价格的指数挂钩，给付的组成当然是随时间而变化的。到2003年，预测其节约额将大于GDP的1%。总计起来，第二支柱的收款减去成本，还有相当于GDP的0.06%的余额，新计划实行的头4年总算起来，要支付数目不大的净成本。根据个人选择所假设的不同可能的方案，给出了总成本的一个系列。如果参与者超过了期望值，其效果也不会是很糟糕的。就像我们在“多支柱的社会保障”中所阐述的，转入养老基金的相当一部分收入将回到财政部，通过不断增长的债券的需求，以非通货膨胀的方式补偿了增长的赤字。其他的部