提高深圳市科技创新能力的体制与措施研究

提高深圳市科技创新能力的体制与措施研究

第一节建立核心技术攻关体系[1]深圳建市以来科技创新取得了辉煌成就，一个主要原因是深圳率先建立了“市场为导向，民营企业为主体，产学研相结合的区域创新体系”。深圳科技创新的成就主要体现在企业的模仿创新、集成创新方面，原始创新、自主核心技术很少，表明深圳目前的区域创新体系支持了渐进创新（例如模仿创新、集成创新），而对激进创新（例如原始创新、自主核心技术）支持不够，说明深圳目前区域创新体系存在一些不足，具有阶段局限性。自Cooke提出区域创新体系概念以来，学者开始根据硅谷等著名创新城市进行研究。Edquist提出“发展创新体系”概念，指出“发展创新体系”与发达国家的“国家创新体系”具有四点关键性区别：一是产品创新比工艺创新更重要；二是渐进创新比激进创新更容易获得成果；三是对扩散技术的吸收比进行原始创新更重要；四是在中低技术领域的创新比高技术领域的创新更容易取得突破。[2]根据这一理论观点，我们可以将区域创新体系区分为“渐进创新的区域创新体系”与“激进创新的区域创新体系”。深圳当前的区域创新体系从结果看属于渐进创新的区域创新体系。从内容看，深圳当前的区域创新体系具有四个特征：一是突出了市场的当前显性需求导向；二是比较笼统地强调以企业为科技创新核心；三是政府作用主要体现在创造良好的创新环境而战略管理不足；四是产学研合作局限于技术咨询和成果转化。这样的区域创新体系必然突出产品创新、渐进创新、对国外技术的吸收、适合技术创新，而不是着眼于核心技术和原始创新的激进创新。为推动核心技术攻关和原始创新，深圳应当在推进激进创新的区域创新的基础上，建立核心技术攻关体系。建立核心技术攻关体系，应当树立如下战略理念。一以未来市场的潜在需求作为战略导向美国苹果公司乔布斯说，如果去做市场调研，问消费者的需求，是问不出创造iPhone、iPad等革命性创新产品的需求的，这样的改变世界的产品是苹果公司创新团队基于自己对消费者潜在需求的深刻理解而创造出来的。我们所知道的许多核心技术以及重大的原始创新，例如LCD、LED，没有哪样是根据市场的显性需求创造出来的，全都是根据市场未来的潜在需求（是指市场上还未出现的、消费者还未意识到的但一旦出现就能风靡市场的技术产品）进行超前研发。许多技术研发出来后并不能立即商业化，而需要等待时机，例如，闪存技术（FLASH技术）被发明出来后（据说是日本东芝公司最早发明的），并没有转化为广泛应用的产品，最终被深圳朗科技术公司运用发明了U盘，改变了原来电脑软驱盘的时代。因此，基于当前市场显性需求的创新往往是渐进创新，基于未来市场潜在需求的创新可能是激进创新。缺乏科技创新资源的企业往往热衷于开展基于市场显性需求的渐进创新，拥有丰富科技创新资源的企业或研究机构往往期望开展基于市场潜在需求的激进创新，争取核心技术攻关，创新出能够改变世界的新产品。树立这样的创新理念，我们应当努力做到如下几点。第一，政府科技管理部门以及科技投资机构对于核心技术攻关项目，要采取战略控制方式而非财务控制方式，即不能以短时间的经济效益指标、指定技术成果作为基础研究与应用性基础研究的考核内容，应当给予研究机构和研究人员更大的研究自由度，不干涉具体研究过程，保持足够的耐心。第二，研究机构和研究人员要具有研究前瞻性。我们首先要尽快熟悉、吸收和消化当前世界新兴技术，更重要的是根据科技发展趋势，预测未来科技创新的热点、前景和可能的具体技术成果，采取集成创新和原始创新等方式开展研究。第三，重视研究过程的意外发现。对于原定研究过程中出现的脱离原路径计划的科技成果，要引起高度重视，应当根据意外发现的价值，重新调整研究计划和研究资源，一抓到底，不可半途而废。二以实验室或工程中心作为核心技术攻关主体核心技术主要是在实验室或工程中心产生。例如，晶体管、激光器、太阳能电池、发光二极管、数字交换机、通信卫星、电子数字计算机、蜂窝移动通信设备、长途电视传送、仿真语言、有声电影、立体声录音以及通信网等许多重大核心技术就诞生在贝尔实验室。深圳现有区域创新体系强调以企业为主体是不够的，因为科技创新主体不仅有企业，还包括大学、研究机构、政府、中介机构，而且企业的主要职能是生产或者产品创新，企业的研究开发水平有高有低，只有少数企业才具备核心技术攻关能力。深圳相当部分企业没有建立研发中心，更多企业的研发中心只能进行一般性的产品概念设计、设备改造、技术改进。2015年深圳市拥有国家、省、市各类实验室、工程中心共1283家，其中多数属于支持型实验室和检测型实验室，缺乏研究型实验室和开发型实验室。深圳当前缺乏核心技术，主要归因于深圳缺乏基础研究相关设施。为推动深圳核心技术攻关，应当推出如下措施。第一，应当明确以企业、大学、研究机构的实验室或工程中心作为核心技术攻关主体，把是否成立实验室或研究中心作为评定高新技术企业的标准，科技创新委员会应当成立内部机构，抓好实验室和工程中心创建工作。第二，政府要投资建设一批国有独资或合资的重点实验室或工程中心，鼓励企业投资兴建实验室。政府要高度重视实验室和工程中心的建设，要解决好实验室和工程中心的资金配置、人员编制、技术人员生活待遇等问题。对于民办实验室和工程中心，政府应给予资助。第三，鼓励企业、研究机构到大学兴建实验室，提供科技研究项目，充分吸引大学教授、研究员前来合作研究。第四，鼓励大学、研究机构的实验室向社会开放，以支持中小企业开展科技研究，充分发挥公共技术服务平台的功能与作用。三以政府作为关键性主导力量企业根据市场需求对自身科技资源进行整合，创造了市场价值，开展了技术创新。在一般性技术创新中，企业是主导力量。与一般技术不同，开展核心技术攻关，特别是关键技术与重大专项工程，投资大、风险高、周期长，而且具有技术外溢的外部性，实力不够的企业是不敢涉及的，实力雄厚的大企业也会有顾虑。因此，在继续发挥骨干大型高科技企业在核心技术攻关中的一般性主导力量的同时，努力发挥政府整合科技资源、集中力量办大事的作用，扮演核心技术攻关的关键性主导力量。特别是发展中国家在追赶发达国家核心技术进程中，国家必须发挥主导作用。例如，韩国在20世纪80年代投资发展特大型集成电路（DRAM）以及21世纪初发展LCD技术，政府起到关键的主导作用，包括通过行政手段迫使银行向三星、LG等企业贷款，并承担企业研究开发失败风险。深圳要发挥政府在核心技术攻关中的主导作用，所扮演角色主要体现为以下几点。第一，核心技术或重大项目的主要投资者。例如，深圳光启理工高等研究院作为广东省引进的第一家研究团队，广东省注资6000万元，深圳市注资4亿元。在政府大力支持下，光启理工高等研究院在以超材料为特点的新兴科技领域进行了大量原创性工作，截至2011年6月，已提交了251件高质量的发明专利申请，2011年全年发明专利提交数量超1000件，其中有不少核心技术。深圳市政府连续3年，每年拨款2000万元支持的深圳华大基因研究院，目前已经发展成为世界第一大基因组测序与分析中心、国内一流的蛋白质组学研究分析平台，计算机集群的峰值技术能力位列国内生物信息领域第一。第二，核心技术攻关的主要规划者。例如，我国政府推行的863计划经过20多年的实施，为中国高技术的起步、发展和产业化奠定了坚实基础。1986～2005年，国家累计为863计划投入330亿元，承担863计划研究任务的科研人员超过15万名，有500余家研究机构、300余所大专院校、近千家企业参与了863计划的研究开发工作。据不完全统计，20多年来，在实施863计划过程中，发表论文12万多篇，获得国内外专利8000多项，制定国家和行业标准1800多项。第三，核心技术攻关的主要组织者。例如，1992年9月21日，我国政府决定实施载人航天工程，并确定了三步走的发展战略。为加强对工程的领导，我国政府设立了中国载人航天工程办公室，实施大型系统工程专项管理，统筹协调工程13个系统的110多家研制单位、3000多家协作配套和保障单位的有关工作。第四，科技攻关的主要监督者。由于核心技术攻关事关重大，作为主要投资者的政府自然要肩负起监督的责任。不论是国家863计划实施，还是载人航天工程，国家都建立了监督机构，负责对项目的进度、质量、投资、组织和廉政等环节进行监督。四以科技预见作为技术攻关引领为提高科技资源配置的效率，政府有关部门应当开展科技预见研究。国际公认的技术预见定义来自英国技术预见专家、Sussex大学政策研究所（SPRU）的Martin教授，他于1995年提出了这一概念，认为技术预见是对未来较长时期内的科学、技术、经济和社会发展进行系统研究，以确定具有战略性的研究领域，以及选择那些对经济和社会利益具有最大化贡献的通用技术。技术预见在德国科技发展体系中发挥很重要的作用。2008年7月，德国联邦教研部报道了技术预见的目的和方法。技术预见的目标是：确定研究与技术的优先次序；确定研究与创新的交叉领域；分析技术与创新潜力领域及可能的战略伙伴；确定研究与发展的优先行动领域。技术预见的目的是：从早期就识别研究、技术与知识的价值，以便制定具有长期战略意义的科研政策。技术预见的方法主要包括德尔菲调查、数据挖掘和文献计量分析、访谈、专家讨论、顾问小组，其中国际顾问小组在把新趋势融入预见分析和准备行动建议的过程中扮演重要角色[3]。技术预见在日本科技发展体系中占有极为重要的地位。成立于1966年8月的日本科学技术经济学会，在成立伊始就对技术预见予以极大关注，探索出一条将日本由一个技术进口依赖型国家转变为一个技术自主开发型国家的路子，并于1969年5月出版《未来的技术产业》。日本科技厅于1971年在全国范围内成功地进行了第一次技术预见调查活动，这标志着日本成为世界上第一个运用“德尔菲法”在国家层面于全国范围开展技术预见活动的国家。日本科技厅于2000～2001年，调查范围涉及16个领域的1065项科学技术，发放3809份问卷，问卷回收率高达82%。还有一类预见活动是在日本首相科技顾问机构主持下进行的，其调查结果也可为政府制定宏观科技政策服务。这类预见活动的宗旨是要在政府部门、研究与开发组织、工业界之间寻求一条让各方均能接受的捷径。日本技术预见委员会每隔5年都要向政府首相汇报一次关于制定长期的科技政策及社会、经济发展政策的问题，汇报的主题就是由每次技术预见调查结果构成的。日本技术预见活动不仅有相应的组织机构，还有相应的研究机构和正式出版刊物。当然，日本技术预见不是十全十美的，日本的技术预见更多的还停留在操作层面上，尚未上升到理论层面。即使在操作层面上，日本虽然在技术预见活动中积累了丰富经验，但失误的地方也不少。最大的失误就是对信息技术发展态势估计不足，导致在信息技术方面与美国的差距变得越来越大。深圳应当学习科技先进国家技术预见的成功经验，推动科技预见研究发展。为此，可以采取如下措施。第一，成立深圳市科技预见研究中心（或者与市科技顾问委员会合并），作为深圳市科技预见的组织管理机构以及研究机构，统筹全市科技预见研究活动。第二，促进深圳市科技信息研究所等研究机构积极开展科技预见研究，政府配备一定的研究资源。第三，定期举办科技预见学术会议，开展国际科技预见学术交流。第四，创办科技预见刊物，及时将科技预见研究成果向社会公布。第五，定期向政府科技管理部门汇报科技预见建议，政府科技管理部门根据科技预见编制科技发展规划。五以多学科交叉研究与新兴学科研究作为主要路径科技研究路径分为单一学科研究与交叉学科研究。学科交叉逐渐形成一批交叉学科，如化学与物理学交叉形成了物理化学和化学物理学，化学与生物学交叉形成了生物化学和化学生物学，物理学与生物学交叉形成了生物物理学等。这些交叉学科的不断发展极大地推动了科学进步，体现了科学向综合性发展的趋势。随着科技研究的深入发展，单一学科的研究成果日益减少，学科交叉的成果空间日益扩大，多学科交叉的领域被认为是未来最有前途的学科领域。诺贝尔奖的历史显示，获奖项目中有1/3以上存在学科交叉现象，并且呈上升趋势[4]。深圳光启高等理工研究院的研究路径就是交叉学科研究，他们将电子学、材料学、生物学等学科融合在一起，开展以超材料为特点的新兴科学领域的原创性研究。深圳华大基因研究院也重视交叉学科研究，自从将生物学、化学、医学结合以来，取得了许多研究成果。深圳市未来重点发展互联网、生物技术、新能源、新材料等战略新兴产业，寄希望于在这些新兴领域实现一批核心技术、关键技术的重大突破，而这些战略性新兴产业许多属于交叉学科，因此深圳核心技术攻关体系应当以多学科交叉研究为主要路径。为此，深圳应当采取如下措施。第一，确定一批符合深圳需求的有发展前途的重点新兴交叉学科。例如，生物医学工程、生物信息学、纳米技术、超材料、量子信息、人工智能、计算机图形学、电子商务。深圳高校以及各研究院所要把所确定的交叉学科和新兴学科作为重点研究领域。第二，重点资助交叉学科和新兴学科课题研究。今后市科技资金要向市确定的重点交叉学科与新兴学科研究项目倾斜，引导研究机构重视交叉学科研究。第三，建立一批支持交叉学科的重点实验室。鼓励不同学科的研究机构合作建立交叉学科实验室，鼓励研究机构、企业与学校共同建立交叉学科实验室。第四，鼓励团队研究。以往那种单靠科学家个人探索和“小作坊”式的工作方式已不能适应当代科技研究需要，必须由不同学科、不同专业背景的研究人员广泛合作与交流，团队研究方式替代了单打独斗方式。第五，鼓励创新联盟研究。关键性核心技术攻关将不满足团队研究方式，而需要采取创新联盟研究方式。创新联盟属于大集团研究方式，包括不同专业背景的研究机构之间的合作、跨地区的研究机构之间的合作、跨国研究机构之间的合作。六以产学研合作作为攻关主要组织方式高校主要职能是基础研究，旨在实现重大原理突破、重大科学发现；专业研究机构的主要职能是应用研究，旨在将科学原理转化为技术；企业的主要职能是产品创新，旨在将技术与相关资源融合转化为产品，实现市场价值。因此，产学研合作主要包含三方面内容：一是高校和研究机构为企业产品创新提供技术咨询；二是高校和研究机构将研究成果向企业转移，转化为创新产品；三是高校、研究机构和企业联合开展重大科技项目攻关。西方科技先进国家实践证明，在核心技术攻关体系中，产学研合作日益成为重要的组织方式。深圳光启高等理工研究院为加快核心技术的商业化，与政府、基金、企业合作建立了光启产业化公司这一产学研合作平台，光启产业化公司负责将核心技术通过项目公司形式转化为产品，实现市场价值。深圳清华大学研究院是产学研结合的典范，自建立以来一共孵化了600家企业，投资了200多家企业，取得了丰硕的成果。为了推进产学研合作，深圳清华大学研究院建立公共技术研究平台，为孵化企业提供技术服务；建立了高水平的科技评价团队，提高了技术转化效率；建立了真正的风险投资基金，大胆投资到初创企业；到美国硅谷建立人才项目引进机构，将美国技术和人才引进回国。深圳清华大学研究院把自己的产学研合作平台特点概括为“四不像”：既是大学又不完全像大学，因为文化不同；既是科研机构又不完全像科研机构，因为内容不同；既是企业又不完全像企业，因为目标不同；既是事业单位又不完全像事业单位，因为机制不同。这些经验值得借鉴或推广。调研发现，深圳当前的产学研结合的主要内容多为技术咨询，部分体现了科技成果转化，联合开展核心技术或重大科技项目攻关的不多。为进一步提升深圳产学研结合水平，我们应当采取如下措施。第一，提升产学研合作层次。通过科技规划和激励措施，促进产学研合作层次从以技术咨询为主转变为以核心技术联合攻关和成果转化为主。政府应当为产学研合作基地提供一批科技攻关项目，推动产学研合作平台积极开展重大科技项目和核心技术联合攻关。第二，规范产学研合作方式。不论是联合技术攻关，还是技术成果转化，政府应当制定产学研合作基地标准，促进产学研合作基地的规范化建设，按照标准对申请产学研合作基地进行重新审核，审核合格者才能享受政府相关扶持政策。第三，提高产学研合作质量。改变目前产学研合作侧重基于个人的“点点”科技咨询方式，促进基于团队的“面面”合作。为此，政府应当对以项目为纽带、以团队为基础的核心技术攻关或转化合作给予资助。第四，建立一批产学研合作的平台企业。实践证明，产学研平台企业比单纯研发企业具有更高的技术转化效率。例如，通过深港产学研基地、深圳清华大学研究院的平台孵化作用，一批高科技初创企业快速成长，并且部分企业实现了上市。第二节改革政府科技资金配置体制[5]科技资金配置体制在科技创新中起到关键作用。深圳建市以来，科技资金（包括政府科技资金）主要投向产品开发或一般性技术改革、模仿创新等方面，用于核心技术攻关、原始创新、源头创新的资金并不多。这样的科技资金配置导向，主要是由深圳产业发展阶段、科技创新能力所决定的。就是说，当我们的产业链处在低端、基础研究薄弱、核心技术攻关能力低的时候，我们有限的科技资金只能重点支持企业产品开发、技术改进和模仿创新。当前，深圳的产业链已经逐步向高端爬升，在模仿创新、集成创新方面已经积累了丰富的经验，而且核心技术关系到产业国际竞争力。因此，目前是科技资金配置体制改革的时候了。在这里需要说明的是，OECD国家政府在采用科技补贴形式时，就金融手段而言，主要包括5种形式：拨款或无偿性预付款、利率补贴、贷款、贷款担保、参股。我国政府主要采用拨款、贴息和资本金投入形式。本书探讨的政府科技资金配置是指政府科技拨款形式。一停止或减少对接近生产的产品开发、模仿创新的资助这样做的理由如下。第一，停止或减少对接近生产的产品开发、模仿创新的资助是顺应WTO规则的要求。WTO规则对政府支持科技研究的行为有所约束，即所谓“红”“黄”“绿”规定。对于基础性技术研究，政府可以100%支持（绿灯）；对于竞争前技术研究开发，政府可以在30%～70%范围内支持（黄灯）；对于接近生产的研发创新则不得有政府补贴，否则会遭受“反倾销”起诉（红灯）。过去，我们不仅竞争前技术研发能力比较低，而且接近生产的研发创新能力也不高，因而政府资助不得不进入接近生产的研发环节。如今，在我国GDP位居世界第二、科技综合创新能力大幅提升的背景下，我们没有理由再继续大力支持接近生产的研发。第二，政府对接近生产的产品开发和模仿创新的支持会对企业本身的研发投入产生挤出效应。如果政府进入本该企业自身完成的研究开发领域，政府投资不仅没有增加企业总的研究开发费用，反而减少了企业自身的研发投入。接近生产的产品开发和模仿创新，属于企业自身的不具有外部性的私有品，属于即使没有政府的资助企业也会开展的活动，政府的资助是多余的。第三，政府减少用于产品开发的资助是许多国家通行做法。例如，美国政府的研究开发投入中，试验发展（此概念有些类似竞争前产品开发）所占的比例从20世纪50年代的最高71.83%（1957年）下降到33.60%（2003年），而基础研究所占的比例则从20世纪50年代的不到10%（1953年）上升到接近40%（2004年）[6]。综上所述，我们应当采取如下措施。第一，深圳应当停止或减少对接近生产的产品开发的资助。对于小企业的产品开发以及有创新价值的模仿创新，政府可以继续给予适当的资助，但应当逐渐减少。第二，接近生产的产品开发和模仿创新应当主要由社会资本支持。鼓励风险基金、资本市场资金进入企业用于产品开发或模仿创新。二大力资助自然科学基础研究按照WTO规则，政府可以100%地支持基础性技术研究，更可以100%地支持原理性自然科学基础研究。理由如下。第一，原始创新、源头创新、核心技术主要来自基础研究。就基础研究成果来看，它一般体现为重大科学发现、重大理论突破和重大技术及方法发明三种类型。重大科学发现是指获得新的经验事实，一般表现为对自然规律的揭示，如牛顿第一、二、三定律，能量守恒定律等；重大理论突破是指概念、观点或理论上的创新，表现为推翻旧的科学传统，代之以崭新的科学传统，如量子力学、相对论等；重大技术和方法发明表现为在技术原理层面提出了新的解决途径，如晶体管的发明等[7]。现在世界各国都把诺贝尔奖作为科学奖励的最高荣誉和科技水平的重要标志，最根本的一个原因是诺贝尔奖成果是对自然规律、自然现象的揭示和新技术的最初发明或发表，即源头创新是诺贝尔奖成果的首要特征[7]。也正因为如此，美国非常重视基础研究。美国国家科学基金会（NSF）和美国能源部（DOS）是资助自然科学基础研究最重要的两大机构。据统计，1950～2004年54年间，美国共有72人次获诺贝尔物理学奖，其中有18位只受到过NSF的资助，有17位只受到过DOS的资助，有31位同时受到NSF和DOS的资助[8]。第二，基础研究需要庞大的资金。科学发展史证明，充足而持续的经费支持是重大原始创新研究的重要条件。高端的研究设备和反复实验耗费的材料需要大量资金支持。科研人员和国际同行尤其是世界一流科学家交流，在国际上宣传自己的研究成果需要大量资金支持。同时，重大原始创新研究周期长，需要持续地投入资金。第三，自然科学基础研究属于公共物品。自然科学基础研究成果往往以发表论文形式出现，产生高度的外部性，具有公共物品的属性，个人投资者往往无法独占创新成果的全部收益，降低了私人投资于基础研究的积极性。为了克服这一不足，自然科学基础研究需要政府投入。因此，我们应当采取以下措施。第一，大力发展研究型大学，努力提升深圳大学基础研究水平，大力办好南方科技大学等研究型大学，引进基础研究尖端人才和领军人才，改革高校科研体制。第二，促进重点研究院所大力开展基础研究，通过体制改革提高基础研究水平。第三，制定深圳市基础研究发展规划，加大对基础研究的投入，政府科技资金用于基础研究的资助应当占20%左右。第四，鼓励高校和研究院所积极承接国家自然科学基金课题和其他国家级基础研究重大课题，政府给予资金配套支持。三目前政府应重点资助应用性基础研究应用性基础研究也叫巴斯德象限[9]，即有一个目标导向但以基础研究方式推进的研究方式。目前，深圳应当重点资助应用性基础研究，是基于以下理由。第一，深圳基础研究力量相当薄弱，而应用研究力量比较强。一般来说，大学主要从事基础研究，研究机构主要从事应用研究，企业主要从事产品创新开发研究。严格来讲，深圳从事基础研究的机构只有深圳大学、华大基因研究院等少数机构，而南方科技大学正在发展当中，其他外地在深圳办的大学也缺乏从事自然科学基础研究的充足条件。相反，深圳从事应用性基础研究、应用研究的力量相对比较强，例如，深圳光启高等理工研究院、中国科学院深圳先进技术研究院、华为技术有限公司、中兴通讯股份有限公司等，都在应用性基础研究方面取得丰硕成果，此外许多高科技企业具备了从事应用研究的力量和能力。第二，在别人基础研究成果的基础上开展应用性基础研究能够取得事半功倍的效果。例如，X射线X光照相原理虽然由德国物理学家伦琴发现，但利用X光实现计算机断层图像创新研制的是英国科学家。水稻高产研究始于日本，但我国科学家袁隆平通过野外雄性不育株的发现，最先成功实现了杂交水稻的培育。原子核裂变最初由德国科学家发现，原子弹爆炸原理由匈牙利物理学家西拉德等人提出，而原子弹最终由美国率先研制成功。火箭技术最初由德国人研制，但苏联加以改进，实现了人造卫星的发射。核磁共振核心技术——高分辨率核磁共振分光法首先由瑞士科学家恩斯特发明，但核磁共振成像技术由美国人实现[10]。我们完全可以通过利用欧美国家基础研究的丰硕成果来大力发展自己的应用研究，实现跨越式发展。第三，应用性基础研究具有高风险性与外部性。将基础研究发现的科学原理转化为先进技术，这是应用研究的任务，这一研究任务无疑具有不确定性、投入高、周期长的高风险特征。应用性基础研究不论在研究过程中，还是研究成果，都不可避免产生被模仿、被盗用、被学习超越的外部性现象。因此，政府应当加大对应用性基础研究的支持力度。第一，以政府力量引进世界级研究团队，建设若干所一流应用性基础研究型科研院所。第二，促进研究开发院所购置世界先进的实验设备，政府应当简化科研设备进口程序，提高科研设备进口速度。第三，推出系列重大研究项目，加大关键技术、核心技术的研究经费投入，政府科技资金用于应用研究的资助比例应当在60%左右。四对一般性基础研究和一般性应用研究采取开放式资助方式所谓开放式资助，就是“百花齐放”的资助方式。成功的创新没有固定的途径，在这个世界上，有一半的伟大创新源于伟大的洞见，另一半源自偶然事件，按计划表实现的创新一件也没有[11]，正所谓“有意栽花花不发，无心插柳柳成荫”。因此，进行大面积撒网式科技资助，不仅能够推动科技繁荣，而且会带来意外收获。例如，美国国家科学基金会（NSF）主要采取开放式资助方式，我国国家自然科学基金也属于这种方式。开放式资助具有如下特征。一是资助面比较宽。国家自然科学基金一般要每年资助上千个研究项目，地方自然科学基金一般每年要资助上百个研究项目。二是资金规模比较小，我国开放式资助一般以200万元左右为宜。三是资助对象主要是个人或小企业、小研究团队。例如，美国许多科学家在NSF资助下实现了重大突破，获得了诺贝尔奖。四是一般需要同行通信评审。资助方依靠同行科学家、工程师对所有申请进行匿名通信评审，通过评审才能获得资金资助。五是宽松自由。研究期限比较宽，也无须监督检查，研究者以自己的诚信作出保证，到期申请项目结项评审。六是个人和企业可以保留成果的知识产权控制权。美国开放式资助就允许个人和小企业保留成果的知识产权控制权。美国对小企业的科技创新还制订了阶段资助计划。例如，第一阶段资助10万美元，支持某一想法的可行性调查；第二阶段可以资助高达75万美元，用以使想法发展成为产品原型；第三阶段提供更多的资金支持小企业的科技走向市场[12]。建议深圳学习借鉴美国开放式资助方式，推行以市自然科学基金为主导的开放式资助方式，主要措施如下。第一，市政府自然科学基金每年要向社会推出上百个一般性研究项目（包括基础研究和应用研究），鼓励社会研究人员或研究团队申报。第二，建立公平公正公开的评审程序。政府主管部门依靠同行科学家、工程师对所有申请进行匿名通信评审，在此基础上举行由专家组成的评审委员会作出决定。第三，开放式资助的研究成果的知识产权归研究人员或研究团队所有。第四，对创业型小企业申报成功的研究项目，政府管理部门或者委托相关科技研究机构，帮助小企业制订阶段性研究计划和资助计划，提高小企业科研水平。五对重大科技研究项目采取针对式资助方式所谓针对式资助，就是有目标、有重点地对一些认为有可能取得突破的重大科技项目进行资助。一般来说，将重大科学发现和重大理论突破的研究成果转化为技术的应用研究，需要给予针对式资助。例如，原子核裂变原理和原子弹爆炸原理出现后，需要根据这种成熟理论研制原子弹，就需要庞大的资助经费。火箭技术原理出现后，要将这种理论转化为火箭技术，就需要制订工程计划，投入庞大的资助经费。针对式资助具有如下特点。一是资助面比较窄。国家层面上一般每年资助几十项重大科技项目，地方层面上一般每年资助十来项重大科技项目。二是资助资金规模比较大。重大工程多可达百千亿元，如载人航天工程，少则几千万元。三是需要调配一定规模的科技资源。肩负特定任务的重大科技项目需要将大批科学家和工程师集中起来，有的项目需要遵循工程运作模式来操作。四是项目往往由科技主管部门自行决定。一般性科技项目也需要同行匿名通信评审，重大科技项目经过专家充分论证后由科技主管部门研究决定。五是有比较严格的工作进度要求和监督流程。例如美国曼哈顿工程制定了严格的工作进度表，并且有监督机构全程监督。六是知识产权属于国家。美国能源部（DOS）资助模式属于针对式资助，DOS资助项目更多地取决于国家的长期发展目标，它的立项一部分需要经过同行的通信评审，但与NSF比较，其主管部门具有更大的决定权，而且注重项目跟踪和长期资助。DOS资助科学家开展基础研究，所获得的诺贝尔奖数量不亚于NSF，而资助重大项目的成果更加辉煌，例如DOS资助的美国曼哈顿工程就是典型的案例。2010年深圳市政府资助深圳光启高等理工研究院4亿元计划就属于针对式资助。深圳针对式资助，应当采取以下主要措施。第一，市政府每年要推出10个左右比较重大的科技项目。重大科技项目要经过认真的科学的论证过程，要征求国内外著名科学家、技术家的意见，既不能好高骛远，也不能落伍，而且要避免严重的重复研究。第二，重大科技项目可以直接委托具有雄厚实力的研究机构承担，也可以在小范围内进行项目招投标。第三，重大科技项目的研究成果知识产权应当由政府和科研机构共同所有。第四，政府管理部门应当遵循工程运作模式，对重大科技项目的实施进行科学管理，并且注重跟踪检查。六对企业自行开展核心技术攻关的项目可采取配套式资助前面已经论述到，政府对企业开展接近生产的技术研究的资助，会对企业的研发投入产生挤出效应，被企业转化为利润收入。然而，如果没有政府的资助，企业开展核心技术、关键技术的研究就会裹足不前。因为企业开展核心技术、关键技术攻关，不仅承担巨大的不确定性风险，而且承担被模仿、被盗用的外部性风险，因此，政府应当对企业开展核心技术攻关进行适当资助。要确保政府的资助不产生挤出效应，应当采取配套式资助，即以政府资助激励、鼓励企业加大研究开发投入。例如，美国国家科学基金会2007年资助许多大学参加的企业大学联合研究中心50个，合作的企业多达500家，为了保证研究中心的正常运行，要求每1美元的国家科学基金会的资助，企业要提供相应的10美元配套资助。配套式资助的特点是：一是资助对象是企业或者产学研中心；二是用以开展核心技术、关键技术攻关；三是以一定比例要求企业提供配套资金；四是知识产权归属问题由各方协商解决；五是政府投入形成股份或者以适当形式退出。因此，深圳应当以配套式资助方式激励企业开展核心技术攻关，为此需要做好如下工作。第一，政府制定核心技术和关键技术研究配套资助办法，配套式资助的科技研究成果知识产权归企业所有。第二，鼓励企业或者产学研联盟向政府科技主管部门申请核心技术和关键技术攻关计划。第三，政府经过专家论证评审，选出政府资助核心技术攻关的企业，以协议或合同方式，根据研究总预算，按照配套比例向企业或产学研联盟按进度提供资助资金。第四，政府要定期检查企业匹配资金到位情况。七对具有挑战性的科技项目采取悬赏奖励式资助科技悬赏奖最早出现在1714年，英国政府提供2万英镑，悬赏能够采用最简单、最实用的方法测量出一艘船所处经度的最好方案。这就是著名的“经度奖”。近几十年来，美国注重采用悬赏奖激励科技创新，此类奖项中最著名的一个是创办于1996年的X奖：若有人第一个制造出私人载人航天飞行器，即可获得此奖。2004年，微软共同创办人保罗·艾伦资助的一个团队拿出了“太空船1号”，夺得了1000万美元的奖金。如今，基因学和节能汽车领域的X奖正处在激烈竞争当中。基因学和节能汽车基金会还与谷歌联手设立了一个奖项，支持机器人登月比赛。Netflix宣布，倘若有团队能根据消费者最近的观影记录，设计出预测其未来偏好的最佳算法，可获100万美元的奖金，新算法要比公司目前使用的方法准确10%，比赛竞争将持续5年。2006年，美国Prize4Life悬赏100万美元，奖励研究肌萎缩性侧索硬化症（ALS）的成功者[13]。悬赏奖励式资助的特点是：一是只奖励结果，不奖励研究过程；二是任何个人或研究团队都可以参加；三是研究目标应当是悬而不决、富有挑战性的科技项目；四是奖金具有比较大的诱惑力；五是主要使用在科技应用研究方面。当前，深圳重点发展互联网、生物技术、新能源、新材料等战略性新兴产业，面临许多新的核心技术攻关难题，不妨采取悬赏奖励式资助方式。为此，可以根据深圳的实际设计出核心技术攻关悬赏奖励式资助流程。第一，将战略性新兴产业需要解决的核心技术攻关项目向社会公布。第二，对申请项目的个人和团队进行评审，挑选10个研究团队或个人给予适当前期补助。第三，获得补助者和未获得补助者开展项目研究竞争。第四，对第一个成功获得突破的个人或团队进行重奖。第五，明确成果知识产权归政府与研究团队（个人）共同所有。表2-1科技资助方式比较八对核心技术攻关都采取研发后资助方式研发后资助是指科研机构组织开展科技研发活动，完成后并达到规定条件的，或取得规定科研成果，由科技管理部门按照相关程序直接给予一定额度补助资金的资助方式。研发前资助存在一些弊端，如重过程轻目标、重立项轻验收，立项过程长、手续繁杂，存在信息偏差和道德风险等，而研发后资助与研发前资助比较，最大的不同之处是在事后确认达到规定条件后才拨付资金。2004年沈阳市科技部门试行农业科技成果转化与推广后补助办法，设立了专项经费。2006年，深圳市出台《深圳市企业研发投入资助计划操作规程》，采取后资助制对本市高新技术企业、科技创新型企业上年度的研发投入进行资助。此外，云南、江苏、湖北、山东等地也在不同层面上实施研发后资助制。研发后资助分为活动类后资助和成果类后资助两种，活动类后资助是指科研机构实施研发活动或项目后，科技管理部门给予一定的资金资助，主要目的是引导科研机构增加科研投入；成果类后资助是指科技管理部门针对科研机构取得指定科研成果后给予一定的资金资助，主要目的是鼓励科研机构争取获得特定的成果。一般来说，研发后资助制不适合财力较弱的研究机构以及高风险的高科技研究项目、基础研究和共性技术研究项目[14]。开展核心技术攻关的研究机构一般实力比较雄厚，对所承担的风险具有明确的评估，因此适合采取研发后资助方式。我们应当采取如下措施。一是深圳市应当修改完善研发投入资助计划操作规程，制定核心技术攻关研发后资助方法，对资助对象、资助标准、资助方案等作出规定。二是深圳核心技术攻关后资助应当与前面所述的开放式资助、针对式资助、配套式资助、悬赏奖励式资助等方式结合起来，可以分为定额类和比例类。比例类是指按照研发投入的一定比例进行资助，要求对申报单位的科研总投入或成本进行审查；定额类是指每次、每项资助的额度固定，不以研发投入或成本为依据。三是应当做好申报单位的资格审查。资格审查分为研发前审查和研发后审查，研发前审查是指在科技研发活动开始前进行资助申请的资格审查，研发后审查是指在科技研发活动结束后进行资助申请的条件审查。专栏2-1：NSF和DOS美国国家科学基金会（NSF）于1950年由国会通过法令而创建。初创宗旨是资助基础研究，但基础研究不能带来近期的经济效益，后逐渐地扩大资助范围，也鼓励应用性基础研究，但不资助开发活动。创立初期，该基金会只资助美国科学家从事的科学研究，自1958年开始，有外国专家参与的研究项目也被列入受资助范围。美国能源部（DOS）成立于1977年，但它的历史可以追溯到曼哈顿计划时期，甚至更早。DOS的首要任务是提升美国的国家、经济和能源安全，以此为前提促进科技创新，并为完成此任务制定了防御、科学、能源、环境4个战略目标。DOS是美国联邦政府中进行物理学、数学和计算机科学长期研究的最大资金提供者。它为物理学提供了联邦基金40%以上的资金支持，尤其是在高能物理、核物理以及能源科学方面，支持了成千上万的理论研究者和学生。NSF和DOS是美国物理学基础研究两个主要资助机构，两者由于创建宗旨不同，各自的资助范围和资助项目的选择方式也不同。NSF资助面相对较宽，资助项目的选择更依赖同行专家的通信评议。DOS资助项目更多地取决于国家的长期发展目标，它的立项也要经过同行的通信评议，但与NSF比较，其主管部门具有更大的决定权，而且更注重项目跟踪和长期资助。资料来源：张霞，盛正卯.重大原始创新与科学基金资助相关性分析［J］.科技进步与对策，2006，（1）：114-116。专栏2-2：研发后补助的优势一是减少管理成本。采用后补助制，减少了科技管理部门前期评审论证以及项目实施过程的监督检查等工作，减少了项目管理的流程环节，提高了科技管理部门的行政管理效率，有利于完善科技管理部门体制。另外，对申请政府资助的单位和机构而言，采用后补助制能够减少过程汇报、验收等繁杂工作，将人力、物力资源集中投入到实际研发活动当中，提高研发效率。二是减少立项风险。立项风险主要来源于项目本身的不确定性和立项评审结果的偏差，由于在项目开展前诸多因素是不可预见的，因此科研项目的实施必然存在一定的风险；另外现行课题制的立项论证多数是依靠专家经验评估评审进行的，也难以避免专家因为主观因素，如信息缺失、道德风险等造成项目评审结果的偏差。而后补助是在项目实施后进行的，能在很大程度上降低立项风险。三是改善替代效应。课题制科研投入的替代效应表现在财政科研投入替代科研机构自身的研发投入，财政投入并没有增加科研机构的科技研发活动总投入。后补助制是在科技研发活动结束后，在科研资金足额投入和支出后才进行的，能起到改善科研投入替代效应的作用。四是促进资源配置。与课题制资助方式相比，后补助制在一定程度上提高了科研机构在科技研发活动中的主体地位，突出了市场在科技资源配置中的主导作用，因而能够促进科研经费、人力等科技资源的合理配置。资料来源：肖田野，吴晓青，孙娟，罗卫平.国内科技研发后补助制的实施与对策研究［J］.科技管理研究，2011，（15）：20-22。第三节改革完善科技管理体制[15]随着深圳改革开放的逐步深化、科技与经济全球化进程的加快以及科教兴国战略的实施，科技管理工作不断增多，专业化程度不断加深，在科技管理体制上显现出一些突出问题。一是科技项目决策缺乏专业化、民主化。由于政府的活动经费以及人员由国家统一编制，数量有限，且政府公务人员在知识结构、专业特长、整体素质等方面具有自身的特色，因此他们更适合做一些宏观决策和战略规划等方面的工作，对科技管理过程中所涉及的具体的专业性较强的工作，相对于专门学科领域的专家和技术人员则明显能力不足。二是科技部门统筹管理的力度不够。政府不同科技管理部门在职能上呈现的重叠或交叉现象明显存在，在工作关系上又存在一定程度的条块分割状态，表现为部门之间的沟通和协调不够畅通，不能集中资源用于规划深圳市科技事业的发展，制约了科技知识的流通和科技成果的推广转化，不利于建设科技创新体系。三是科技投入领域的差别化、针对性不足。在一定时期内应用类开发研究和基础研究采用同样的管理体制和激励机制，这对基础研究的激励是极其不利的，相比研发周期短、研发效益高的应用开发，基础研究丝毫不占优势。另外政府对社会公益性研究的支持力度不足，特别是关系国计民生的农业科技、资源环境、健康与卫生等方面的研究。目前随着R&D投入占GDP的比重的增加，这一问题有所缓解，但仍需要进一步解决。四是科技管理方式仍较传统。目前政府对科技活动的管理控制能力较强，但管理手段比较传统，计划色彩仍相当浓厚。政府通过对项目经费的分配，掌握着重要的科研与技术开发项目的方向，这种科技体制固然具有一定优势，但也存在不少弊端，即科研活动在很大程度上由行政人员控制，科研人员的创造力受到抑制，或者易出现科研项目的确定过程被少数专家垄断的现象，非共识项目和中青年科技人员、小人物的创新思想容易被排挤、被压制等问题。因此，深圳市的科技管理体制改革势在必行，要从“顶层设计”来考虑科技管理体制改革，把科技管理体制改革作为经济体制改革的重要内容，同部署、同落实、同考核。要打破旧的封闭式的管理模式，建立起开放型的科技管理体制，既要体现以人为本的原则，又要处理好行政管理与学术管理的关系。把过去那种以行政管理为主线的管理模式，转变到为科研人员服务的轨道上，实现科技管理的常态化、规范化、有效化。一建立有利于创新发展的科技管理体制1.改革事业单位人事管理制度，促进科研人员顺畅流动科研人员是创新要素中最重要、最宝贵的资源，由于显性和隐性各种障碍的存在，现实中难以有序自由流动。比如，公办大学教师和科研院所科研人员是事业编制，有完善的生活、住房、医疗、养老等福利保障，一旦离开就几乎不可能再回来。创业有很大风险，前途未卜，如果失败就意味着要付出高昂的代价。这往往使一些有成果、有想法的科研人员望而却步。应该建立大学和科研院所以才取人、能出能进的机制，实现人力资源的开放性、市场化流动配置，鼓励科研人员创业创新。2.改革国有科研资产管理制度，推动科研成果转移转化公办大学和科研院所有一批锁在柜子里的科研成果得不到转化，原因是多方面的，如项目选题脱离市场需求，利益机制使得转化动力不强，还有一个原因就是国有资产管理制度阻碍了科研成果转化。国家资助1000万元形成的成果值多少钱？卖多少钱才算国有资产没有流失？这中间要有价值评估、层层审批等一系列环节，有些人还要承担很大的责任。所以莫不如锁在柜子里保险，宁可十年后变成一堆废纸，也不让“国有资产流失”。应该按照科技成果转化的规律和有利于科技成果转化的原则改革国有科研资产的管理制度，促进科研成果产业化。3.改革科研设施管理制度，提高全社会科研设施利用率在深圳，科研设施的所有权或使用权主要分属于各个单位，一方面是科研设施的大量闲置、利用率不高，造成社会科技资源浪费，一方面是找不到科研设施、缺少研发条件。要从管理体制着手，解决科研设施的购置和使用问题。使用财政经费购置科研设施必须要有一定的自用度，剩余部分要强制无偿或有偿转让使用权；鼓励非财政经费购置的科研设施通过有偿转让使用权的方式提高使用率；长期不用或利用率低的，应有转让流动的渠道。4.在政府引导下让市场机制发挥基础性作用以市场需求为导向，发挥企业在科技创新投入决策、科研组织在成果转化中的主体作用。探索企业自主组建产业科技创新研发基金，允许企业的相关资金捐助按一定比例抵扣税费。探索政府产业引导基金和企业自主设立的研发基金联运机制。根据产业发展需要，集中科技创新投入，形成符合国际标准的研发资金投入机制。二进一步完善科技创新委员会的职能1.创新深圳科技创新委员会的工作方式委员会的优点是能集思广益﹐对问题能有较周全的考虑。同时，各方面的利益和需求可在委员会内反映出来。更加重要的是，权力在委员会内受到制约而至平衡，能够防止个人独断等现象出现。委员会的成员大多是这个领域的专业人员，更容易做到决策的专业化。深圳科技创新委员会的成员除了市科技创新委员会驻委领导外，还包括发展和改革委员会、经济贸易和信息化委员会等部门主要领导，以及大专院校、科研院所、科技企业等主管科技的领导或专家，相关科技中介机构人员，法律专家，社会学者等。只有集合了这些各方面的精英人士，才能使委员会提出的科技战略和决策顺应科技发展规律，带有全局性和权威性。在科技政策制定过程中，吸收更多的科技事业利益相关者的参与，听取他们的需求和呼声，将会大大有利于选准科技发展重点，大大有利于科技成果转化，大大有利于使支持科技发展的舆论处于主导地位[16]。在这方面，发达国家的一些认识和做法值得我们关注。例如，日本吸收一些资深企业家进入政府最高科技决策机构——综合科学技术会议；美国前总统小布什的科技顾问委员会由24人组成，其中企业界11人，几乎占了整个委员会的“半边天”[17]。委员会是负责科技创新的决策机构，委员会内设处室属于贯彻委员会决策的执行机构。2.将推动核心技术、关键技术攻关作为委员会当前工作重点虽然美国实行的是典型的多元分散型科技管理体制，但鉴于竞争环境和国家利益的需要，近10年来不断加强对科技活动的宏观管理。根据《美国的技术政策》报告，美国政府加大了与企业共同开发通用和关键技术的投资强度，同时加强了国家实验室同私营企业的合作。日本和韩国政府10年前在推动本国半导体产业发展上都作出了很大贡献。由此可以看到，关键技术和重大科技工程需要政府来大力推进。从未来发展的趋势看，随着企业成为产品创新的主体，相当多的可模仿性技术、已成熟技术的创新都可以通过深圳市企业自身的力量加以解决。目前，深圳科技创新使命是加快提升自主核心技术创新能力，只有这样，深圳才能继续保持在全国科技创新中的领先地位。因此，深圳科技创新委员会当前的重点工作，不是推动企业的产品创新和模仿创新，而是解决关乎经济社会发展全局的科技问题，解决具有较大产业带动作用的核心技术、共性技术和尖端技术研发问题。3.以科技战略管理为委员会工作导向目前，深圳市科技创新委员会的管理权限比较广，从宏观的科技发展战略、法规与政策，到中观的科技计划，再到微观的科技项目管理，链条很长，有的部分与其他部门的管理内容重叠，有的部分与市场主体的活动相重叠。应当做适当调整，该放的放，该统的统，使科技管理部门专注于地方科技战略管理，集中力量做好宏观管理和统筹协调。科技战略管理的内容主要包括：一是研究与制定地方科技发展战略，出台并监督实施科技法规与政策；二是负责科技资金配置与监督，作为深圳财政科技资金的归口管理部门，提出财政预算、制订科技计划、拨付资金、对资金的使用进行监督和评价；三是建设科技创新集群环境，完善科技创新链条，指导创新和创业服务机构、科技中介机构的工作，传播科技文化与知识，为科技创新融资提供支持；四是协调与合作，指导和协调各政府部门、下级政府的科技管理工作，开展国内与国际合作，为科技机构提供服务，促进产业界与大学和研究机构的合作；五是加强科技重大专项的组织实施，促进科技基础研发、应用技术开发、科技成果转化的良性互动发展，提升城市核心科技创新能力。相应地，对深圳市科技创新委员会的内设机构设置和人员配置做必要的调整。科技创新委员会工作人员与其他政府部门有所不同，特别需要专业化知识，就是需要大批懂科技知识、科技战略、科技管理的专业型干部。应尽快实行科技管理人员的岗位培训制度化，加大科技知识培训力度，组织科技管理人员与科研人员、企业家座谈讨论，尽快提高委员会工作人员科技管理能力。同时还可以通过定期互访、互派研究人员、共享数据、共同发表论文、参加国际学术会议等各种形式，积极参加国际科技交流与合作活动，拓宽科技管理人员的知识面和眼界。通过培训和交流，使干部不仅具有扎实的基础知识，而且具有很强的不断获取新知识的能力、对科技发展的最新动向的判断能力、较高的领导决策能力。4.成立处室对基础研究和应用研究等重要环节进行分类管理根据深圳科技创新未来发展趋势和重点工作，市科技创新委员会工作重心在于抓好基础研究以及应用研究。对于基础研究，市科技创新委员会应当重在环境营造。制定深圳市基础研究发展规划，加大对基础研究的投入，重点加强科研设施特别是大学重点实验室的基础建设，引进世界一流科学家和领军科研人员，培养本土拔尖科研人才，建立科学的基础研究科研体制，培育自由、开放、探索的科学精神，鼓励参与国家科研计划，建立有效的科研激励机制，活跃深圳学术氛围。对于应用研究（包括部分公益性研究），前面我们论述到，由于深圳基础研究力量相当薄弱，而应用研究力量比较强，在别人基础研究成果基础上开展技术应用研究能够取得事半功倍的效果，因此目前深圳应当重点资助应用研究。我们要推出系列重大研究项目，加大关键技术、核心技术的研究经费投入。重点工作是引进世界级研究开发团队，建设若干所一流研究开发型科研院所，探索新型科研院所，建设世界先进研究开发中心以及工程技术研究中心，建设科技创新公共技术平台。促进产学研合作，提高科技孵化器水平，推进发展创新集群。考虑到基础研究和应用研究在深圳提高核心技术攻关能力方面的重要性，深圳市科技创新委员会应当设立相应处室负责基础研究与应用研究。根据专业化管理要求以及深圳科技发展重点，基础研究处和应用研究处可以设立相应科组，如信息技术组、生物技术组、新材料技术组等，分门别类加强各学科各领域的科学研究。5.进一步完善跨部门科技管理的协调机制为解决现行科技管理多元分散、决策过程中经济与科技分离问题，应当进一步完善科技宏观管理体制，理顺部门关系，强化科技资源统筹配置，实现科技决策的科学化、民主化和法制化。政府的有关部门，如发展和改革委员会、经济贸易和信息化委员会、规划和国土资源委员会、卫生和人口计划生育委员会、城市管理局、教育局等，利用其科技管理机构（科技处），围绕行业和领域的发展战略与目标，提出本行业科技发展战略和工作重点，提出科技项目方案，实施科技项目管理。市科技创新委员会对上述部门科技管理机构进行业务指导和统筹协调，批准其提出的科技计划和项目，拨付财政资金，监督项目的实施，进行项目完成之后的评估，对部门的科技工作进行总体评价。在这样一个框架下，市科技创新委员会是科技管理的统筹管理方，负责对经济社会发展科技需求的统一凝练以及对按照需求所配置资源的统筹协调；地方经济和社会发展领域主管部门是具体科技需求的挖掘和梳理者以及技术的应用方；企业既是技术的提供方，又是技术的应用方；大学、科研机构是主要的技术提供方。几方的互动，形成地方科技管理的网络（见图2-1）。图2-1政府科技管理四螺旋模型专栏2-3：美国的科技管理体制美国的科技管理体制属多元分散型，这一格局是在二战以后确立的。这是因为战后国会和政府都不同意设立一个由V.Bush提出的“科学局”，以取代战时的“科学研究与发展局”。这样，在科技管理体制上，联邦政府没有设立专门的机构负责全国科学技术活动的组织、协调与规划，而是由行政、立法、司法三个系统不同程度地参与国家科学技术政策的制定和科技工作的管理，其中行政系统涉入程度最大。美国宏观科技体制主要包括总统班子（白宫科技管理机构）、国会（参众两院）和各联邦部门。各联邦部门大都有涉及科技的管理机构，其中最重要的部门有国防部、卫生部、能源部、国家航空航天局、商务部、农业部、运输部、环保局、国家科学基金会等。政府的主导作用是通过科技政策与法律法规的制定、科技研究开发经费的分配和研究项目的咨询等手段，对全国的科技活动施加直接或间接的影响。美国总统和国会制定国家总的科技政策。政府各部门为实现特定任务在编制科技政策和建设方面拥有很大的自主权。国会是美国立法机构，对美国科学技术发展起着重要的作用。国会通过其对全国科学技术的立法权、大型科研项目的拨款权、政府各部门科研经费的审批权来保障科技的发展。国会参众两院内设有各种常设会议达70个。其中与科技密切相关的有20个左右。此外，国会还下设技术评估局、国会图书馆中的科学技术研究和参考服务部等机构。以上机构对全国科技立法、大型科技项目审批和拨款起决定作用。它有权单独委托有关科研部门组成“特别咨询小组”，对任何科研项目有关疑点进行质询，对其可行性进行评估认证，还要求政府有关部门对某些项目重新设计等。“特别咨询小组”由委托部门聘请有关学科中的知名科学家、教授、专家及工商企业界高级管理人员组成。美国国家科学基金会（NSF）独立于总统行政办公室之外，是美国联邦政府为资助基础研究、促进科学教育、发展科技情报工作、促进国际合作而专设的独立科技管理机构。它是根据美国总统签署的《国家科学基金会法》，于1950年成立的。由于基金会的支持方向和支持重点通常反映了联邦政府的科技政策，因而受到科学界的高度重视。联邦政府的有关部、局如国防部始终是联邦政府中科研经费开支最大的部门，多年来一直占联邦科研经费总额的50%左右，是联邦政府支持基础研究的主要单位之一。国防部的军事科研工作不仅为军方提供大量用于现代化武器系统的新技术，同时提供大量的用于民用品生产的新技术。其他重要机构还有如国家航空航天局、能源部、商务部、国家医学科学院等。资料来源：管歆.典型国家宏观科技管理体制比较与实证研究［D］.南京：东南大学，2007。三发挥科技专家委员会的专业咨询作用自20世纪90年代以来，一些国家相继设立为国家最高决策层服务的科技政策咨询机构。虽然这些机构并不承担具体的管理职能，但对于国家科技政策的制定和走向有着重要的影响。美国十分重视高级科技顾问在科技管理中的作用，成立了总统科学技术顾问委员会。当委员会主席提出请求时，联邦政府各部委应当在法律允许的范围内向其提供有关科技工作的信息。委员会有权组织特别工作小组，直接向委员会提供第一手的信息。从英美发达国家经验看，国家科学技术顾问委员会大约有5项基本职责。①对需要引起政府最高层决策重视的科学技术议题提供咨询和建议，如重要科学技术领域的新发展。②为国家科研预算提供咨询意见，这是许多国家科技咨询机构的职能。③对国家科学事业开展评估，把握国家科学技术事业的方向。④对国家关键领域（经济、国家安全、卫生、外交关系、环境等）包括的科学技术方面需要考虑的事项提出咨询和建议。⑤协调政府各相关部门的利益和行动。深圳市科技专家委员会作为常设决策咨询机构，其主要工作是提供有关科技发展报告、预测科技发展前景、进行科技发展调研、提出科技发展建议，对有关科技决策与政策进行可行性研究和咨询等。目前科技专家委员会在专业化决策、引进高端人才方面仍然有改善的空间：一是不少重大科技决策项目评审时“专家不专”，涉及某一领域的专业知识时，现有专家顾问限于所掌握的知识，难以评定技术等级优劣，甚至出现评审会无人提问最后只得通过的局面；二是吸收引进专家顾问的力度还不够，科技专家委员会涉及的产业范围十分广泛，必须打破传统的以资历、年龄、职称等作为专家顾问的选择标准，不拘一格降人才，要真正依据实力选聘专家顾问。新技术要新人，科技专家应完全去行政化，做到能进能出，这样才有利于为核心技术的发展创造良好环境。建议对深圳科技专家实行动态管理机制：一是动态地考核科技专家的评估资格，这就需要通过建立科技专家的动态进入与退出机制来规范和限制科技专家；二是动态地跟踪评价科技专家，这就需要通过动态的科技专家评价机制来实现在不同时间对科技专家进行动态、准确的评价；三是建立科技专家的动态激励和约束机制，为了更有效地管理评估专家，采用动态的激励约束机制可以有效地规范评估专家的评估行为，同时也可以通过激励途径来增强评估专家的工作积极性。通过以上三个动态管理机制的设计，可以较为系统地实现对评估专家动态管理的系统性。这些评估专家的动态管理机制在实现对评估专家的动态管理时，相互之间的关系可用图2-2来加以说明。图2-2科技专家动态管理机制系统图1.动态进入与退出机制设计根据美国科学社会学家默顿的说法，评议专家必须符合四条基本原则——“普遍性、公有性、无私利性和有组织的怀疑态度”。因此，科技专家动态进入与退出机制设计的内容应从两部分来设计。第一部分是在科技专家进入专家委员会之前需要明确科技专家动态进入与退出机制的内容。首先要建立预选专家数据库，建立评价专家责任制度和信息公开制度。其次要层层筛选，选择最适合的人选作为同行评议专家。最后，根据科技专家的工作业绩，通过离散率[18]对科技专家反评估结果的修正，来动态地判断科技专家是否可以继续参加同行评议工作。第二部分是在科技专家进入专家委员会后，为专家参加某类项目评审而设立的动态进入与退出机制。主要仍是从两方面来考虑：一是科技专家研究领域与哪类项目契合度最高；二是动态跟踪判断科技专家在该领域的学术水平。2.动态评价机制设计动态评价机制作为科技专家动态管理机制中的核心管理机制，对其他动态管理机制的实施发挥着绝对的支配作用和导向型作用。根据不同类型科技活动特点，注重科技创新质量和实际贡献，制定导向明确、激励约束并重的评价标准和方法。基础研究以同行评价为主，特别要加强国际同行评价，着重评价成果的科学价值；应用研究由用户和专家等相关第三方评价，着重评价目标完成情况、成果转化情况以及技术成果的突破性和带动性；产业化开发由市场和用户评价，着重评价对产业发展的实质贡献。动态评价机制应充分考虑到以下三个方面。①对科技专家进入专家委员会之前的评价。此阶段评价机制需要考评的是预选专家是否符合同行评议专家的标准，其中考评的内容主要包括科技专家的工作年限、职称、学历、发表文章数量、科研项目数量、专利数量等信息。②对科技专家进入专家委员会后参加同行评议工作后的工作业绩评价。此阶段评价机制需要根据科技专家的评审结果，来判断科技专家的工作业绩表现。因此，需要建立评定科技专家工作业绩表现的硬性指标。③对科技专家的一个综合评价。这个综合评价不仅要考虑到科技专家的研究领域变化、学术水平的波动，同时也要考虑到科技专家工作业绩表现。3.动态激励约束机制设计动态激励约束机制的奖惩措施对科技专家起到调动工作积极性和限制科技专家不道德评估的作用。为了提高科技专家委员会的威望与吸引力，应参照国家特殊津贴专家评选方法和深圳市领军人才评定方法运作，使得科技专家委员会成员不仅能获得较高的物质奖励，同时也获得一种荣誉，对科技专家起到激励约束作用。四发挥科学技术协会在核心技术攻关中的助推作用市科协所属各学会、协会、研究会是深圳市科学领域的重要科技力量。多年来，各学会紧紧围绕深圳经济社会发展和科技进步中的重点、热点问题，团结、组织广大科技工作者广泛开展学术交流、科研攻关、技术创新和科学普及活动，在推进政府部门科学决策、帮助企业解决发展中的科技问题，促进公众整体科学文化素质的提高等方面作出了积极的贡献，发挥了不可替代的作用。目前科学技术协会尚未能较好发挥在核心技术攻关服务方面的作用，科协作为科学家、技术人员交流的平台，应广泛吸收专业技术人才融入这个大家庭中，互相帮助，解决科研问题，下设的学会各有技术领域重点可深入研究，出版学会期刊、探讨科技前沿领域知识，组织资源攻克某个研究项目。1.发挥课题研究双线制优势所谓课题研究双线制，就是作为以开展学术交流活动为主体，以推广科学技术、促进科技进步为宗旨的群众性学术组织，科协可以充分利用自身科研人员集中的优势，一方面根据企业的需要，不断地进行技术攻关；另一方面，能够积极参与到政府投入的基础研究或是某项专业领域的研究之中。①组织科研机构积极攻克企业的技术难题。为企业服务，促进企业科技创新是科协义不容辞的责任。科协应当组织科研机构围绕企业技术需要开展联合攻关，有利于提高科技创新水平。②组织科研机构积极参加国家和地方的专项课题研究。科协应当发挥本身所具有的“三跨”（跨行业、跨学科、跨地区）优势，组织科研机构积极申报各级政府迫切需要解决的科研难题，为国家科技进步服务。2.充分发挥科协各学会的作用目前各专业领域的学会非常多，一些基础研究、应用研究的雏形往往在学会中就能形成，要努力打造学会研究刊物，定位于科技前沿领域，广泛采纳研究成果，为技术创新提供保障。五进一步发挥行业协会在核心技术攻关中的整合作用发达国家的行业协会通常是自发建立，具有广泛的代表性。政府一般不干预行业协会活动，在法律允许的范围内，具有相同利益的企业可以自愿成立行业协会，几乎每个产品、每个企业都有属于自己的行业协会。同时企业也可以同时选择加入一个或多个组织，从不同的协会获取不同的利益。例如，日本各行业的“工业会”（其实就是行业协会）都包含本行业内90%以上企业。可见其行业协会具有很广泛的代表性，能够反映本行业内大多数企业的利益和诉求，同时也反过来促进了行业的健康和可持续发展。目前行业协会存在如下主要问题：一是对行业的协调整合和服务能力受到严重限制；二是行业协会的地位、作用和行为规范不够明确，加剧其功能残缺；三是行业协会专职人才队伍建设尚未引起足够重视，完善行业协会的外部监管和内部治理机制仍然任重道远。1.整合行业科技和创新资源，围绕某一主题开展核心技术联合攻关许多行业协会可以凭借其合法地位、行业影响力和信息优势，以及同政府、市场、金融机构、研发机构、中介服务机构的广泛联系，整合行业科技和创新资源，搭建支持企业科技进步的服务平台，并提供技术创新的全程或关键性服务，或推动企业之间、企业和科研院所及其他中介机构建立技术创新联盟。这对于按照节本增效原则促进中小企业的技术进步和企业创新，对于抢占行业技术进步和企业创新的制高点，加快产业改造和升级的进程，产生了积极影响。2.制定行业标准、强化行业自律，引领核心技术连续规模开发行业协会为强化行业自律，解决其低水平过度竞争、缺乏合作的问题，提供了有效机制。国外发展核心技术的经验表明，提高技术标准，进行行业管制，有利于淘汰落后技术，推动科技创新。行业协会通过制定和执行行业规范、设立行业准入门槛和行业技术标准、协调同行价格等措施，形成行业声誉、信息、技术、知识的分享机制，为同行业大量中小企业强化合作关系，“抱团打天下”“结队创国际”创造了条件。3.建立技术创新成果的维权机制，推动知识产权的有效保护行业协会一方面通过行业自律制度，保护企业的创新产品和创新技术在一定时期的独用权；另一方面，通过组织企业学习知识产权保护政策和法律法规，鼓励中小企业积极申请专利保护，配合知识产权行政执法工作。第四节完善重大科技项目的实施方式有限的科技资源和多样化的科技需求决定了任何国家和地区的科技发展不可能在所有领域都达到世界前沿水平，必须突出重点，遵循“有所为、有所不为”的原则，集中力量，将有限的资金投入到经过科学选择的关键技术领域。当前，实施若干具有一定基础和优势，关系国计民生的重大科技项目，以进行技术集成创新形成战略产品和新兴产业为重点，实现跨越式发展。成功地选择并实施一个重大科技项目将带来巨大的经济社会效益，甚至在全球科技革命中占领先机，实现跨越式发展。否则，选择不当将会浪费巨大的人力、物力、财力资源，在全球科技竞争中将落后于对手，处于被动地位。如日本在20世纪八九十年代的第五代计算机计划和高清晰度模拟电视计划的失败就是典型的例子。目前在实施重大科技项目过程中不同程度地存在以下问题：①在选择重大科技项目前的调研和需求分析尚不够充分；②对重大科技项目多采取无偿拨款方式的财政科技投入，普遍缺乏对项目承担单位的利益约束与监督调控机制；③在重大科技项目的选择上缺乏科学的方法，容易因决策者个人认识的局限性而造成对经济社会发展需求和科技发展现状与趋势的认识出现偏差，影响重大科技专项选择的科学性和准确性。一强化技术路线图的应用所谓技术路线图，是指应用简洁的图形、表格、文字等形式描述技术变化的步骤或技术相关环节之间的逻辑关系。它能够帮助使用者明确该领域的发展方向和实现目标所需的关键技术，理清产品和技术之间的关系，包括最终的结果和制定的过程。技术路线图作为一种灵活的、结构化和可视化的前瞻方法，近年来被广泛应用于企业的技术决策、产业规划及政府机构的战略规划中。技术路线图是一种引领技术创新的战略管理工具，是通过时间序列，系统地描述技术创新过程中“技术—产品—市场”之间的互动关系，研究技术创新方向和产业竞争态势，确定对未来可产生重大影响的关键技术及其发展路径。技术路线图最早起源于20世纪中期的美国汽车行业，当时正值全美制造业处于削低成本提高竞争力的关键时期，汽车企业为降低成本，提高竞争力，要求供应商为它们提供未来产品的路线图。编制技术路线图的方法从以前单一的德尔菲法逐渐发展成为集德尔菲法、SWOT分析法、对比分析法、头脑风暴法、文献计量法等多种软科学研究方法于一体的系统性分析方法，尤其是制定产业技术路线图，已经成为各地制定产业发展规划、选择重大产业发展关键技术、明确技术攻关方向的重要手段。目前，技术路线图已逐渐在政府部门制定科技管理规划、培育战略性新兴产业、推动产业集群发展壮大、促进经济社会发展等诸多方面发挥了越来越重要的作用，逐渐成为极其重要的科技管理战略工具。技术路线图具有科学性、前瞻性和战略性的特点，可以引导广大企业和科研、教育等专业机构在充分进行市场调研、审慎考虑自身条件和特点的基础上，确定发展方向和重点；也可引导金融投资机构利用自己掌握的金融手段，支持从事研发、生产和使用技术路线图中所列产品和技术的企业和项目，引导市场和社会资源向国家的战略重点有效聚集。重大科技项目技术路线图的编制应吸纳科技专家和相关企业高层管理人员的参与，广泛征集企业、高校、科研机构、专业学会协会的意见。必须立足全球、全国、全行业，从科学技术角度，全面研究和梳理现有主导产业、战略性新兴产业及传统产业的技术水平、发展位次、发展趋势，围绕产业链科学制定产业技术创新链、技术路线图和技术发展指南，优先排序近期、中期和长期关键技术节点难题攻关项目，为领导决策、产业发展、招商引资、技术创新攻关等提供参考。以机器人产业为例，随着人工智能技术、数字化制造技术与移动互联网之间创新融合步伐的不断加快，对于机器人的需求处在一个爆发式增长阶段，全球机器人产业的发展正呈现新的态势。美国在2013年3月发布了《机器人技术路线图：从互联网到机器人》，强调机器人技术在卫生保健服务领域的重要作用及其在创造新市场、新就业岗位和改善人们生活等服务领域的潜力。该技术路线图概述了机器人在不同领域的情况，从制造业到消费服务业、医疗保健、自动驾驶和国防。美国制造业技术路线图描述了制造业通过发展一系列机器人的基础性技术使其关键能力得到发展的前景。每一项关键能力都由一个或多个在制造业中广泛应用的技术发展而来（如图2-3所示）。图2-3路线图流程：技术领域的研发成果影响制造业的关键能力美国工业机器人路线图中最重要的内容，是将能够对工业产生极大影响的机器人技术进行梳理。除去对机器人领域的教育、培训以及推广计划外，共有以下八大关键技术：具备可适应性及重构性的生产线技术、自动导航技术、绿色制造技术、机器人臂的灵巧操作技术、基于模型的供应链整合技术、纳米级制造技术、非结构化环境感知技术、机器人安全技术（见图2-4）。图2-4机器人八大关键技术：时间点和技术节点再以航天科技产业为例，美国宇航局2015年公布了《2015年技术路线图》草案，涉及15个具体技术领域路线图，系统地规划了美国未来20年（2015～203