提升城市综合承载能力研究

提升城市综合承载能力研究

随着河南省工业化和农业现代化的快速发展，人口飞速向城市集聚，城市规模不断扩张，城市经济社会结构加速转型，人民对基本公共服务的刚性需求快速增长，导致资源环境约束日益趋紧，维持城市化健康发展的成本持续攀升，区域生态环境问题凸显，城市经济社会和生态的可持续发展面临重大考验。因此，准确把脉城市综合承载力的现实情况，找出其面临的主要制约因素，进而提出科学合理的提升城市综合承载能力的对策，是目前必须认真应对的重大理论课题和实践任务。一城市综合承载能力的基本内涵城市综合承载力主要指一定时期和一定空间区域内，一个城市的资源禀赋、生态环境、基础设施和公共服务等条件所能够承载的人口数量及其经济社会活动的整体能力。城市综合承载力是一个复杂的系统。城市综合承载力是包含着城市的资源环境承载力、经济承载力、基础设施承载力和社会公共服务承载力在内的系统，其内容复杂，各类承载力之间互相影响，互相作用。以水资源、土地资源和大气环境等为核心内容的城市资源环境承载力是城市可持续发展的基础条件，是构成城市综合承载力的基本要素，缺少了这些要素，城市综合承载力就是无本之源。经济承载力、基础设施承载力和社会公共服务承载力是一个城市内在的承载力，它们是现代城市综合承载力中的三个核心构成部分，它们与资源环境承载力一起决定着一个城市的发展潜力和未来方向。城市综合承载能力呈现出动态变化的特征。一般而言，城市综合承载能力与城市所处的环境资源、城市公共基础设施、城市空间布局、产业结构和城镇居民的文明意识密切相关。城市综合承载能力受到各子系统要素的承载力状况和城市发展所面临的外部环境的调整所影响，因而城市综合承载能力的具体状况是根据城市发展所面临的外部环境的调整以及城市内部因素的发展演变而不断变化的。二城市综合承载能力的现状与问题诊断（一）资源环境承载力现状与问题诊断1.水资源承载现状与问题诊断河南省既是我国的农业大省，也是工业大省，更是人口大省。农业现代化水平低下，粗加工型制造业集聚，人口密集，导致对水资源的需求量非常大。河南省人均水资源仅为全国的1/5，水环境容量极为匮乏。随着农业发展，化肥、农药投入品使用量也大幅增长，加上受工业污水、生活污水和医疗污水排放的影响，河南省水质污染所引起的水质性缺水现象越来越严重。2012年，全省83个水质监控的断面中，劣V类水质仍占到21.7%；在监控的23座大中型水库中，石漫滩水库、宿鸭湖、孤石滩水库这3座湖泊（水库）出现了富营养化，水体纳污能力超过环境承载力。随着城镇化的快速推进，生活污水排放量不断增加，加上河南省现有污水处理设施和污水处理能力发展滞后，导致目前全省县级以上城市生活污水处理率只有84.38%，而建制镇污水处理率仅为8.79%，管网配套不完全到位。由于河南省工业的重化工化的产业结构比较突出，导致工业用水量大、工业废水排放量大、工业用水效率总体不高，结构性污染问题凸显；2012年河南省的工业用水量为60.5亿立方米，占全社会用水总量的25.4%，而工业废水排放量达到13.7亿立方米，占全社会废水排放总量的34%。目前，全省县级及县级以上医疗机构虽然普遍建立了污水处理设施，但二级以下医疗机构无污水处理设施或者是污水处理设施老化；乡镇卫生院及部分小型民营医院有90%还未建立污水处理设施；农村社区卫生室和个体诊所产生的医疗污水几乎没有经过科学处置。总体上来说，城市水资源承载力面临的形势依然严峻，压力继续加大。2.土地资源承载现状与问题诊断由于河南省原本就是我国人口密集区，人均土地资源较低，可利用的土地资源有限。伴随着中原经济区经济的加速发展，城镇化进程的持续提升，工业化的加速推进，承接国际国内产业转移步伐加快，使得目前可供开发的土地已相当有限，土地资源的稀缺性问题日渐突出，城市建设用地和耕地等其他用地之间的矛盾日益严峻。日渐稀缺的土地资源已成为制约河南省城市经济健康快速发展的重要瓶颈之一（见表1）。表12012年河南省18省辖市土地承载状况续表除了人口多、土地资源有限等客观原因外，导致河南省目前土地资源紧张局面的原因主要还有二：一是土地法规不完善；随着河南省城镇化、工业化和农业现代化的快速推进，农村集体建设用地流转日益活跃，在中心城市的郊区和城乡结合部尤为明显；但现有土地管理改革滞后，在城乡统一的土地市场、农村集体土地有条件入市等方面的具体政策创新跟不上时代的需求，导致土地责权利主体不清晰，在既得利益驱动下，中心城市的郊区农村和城乡接合部的农民大量建房出租，造成了大量的非正式地产，在一定程度上加剧了河南省用地紧张的局面。二是土地节约集约利用水平低。河南省经济发展的粗放型模式依然存在，城市外延式发展现象比较普遍；河南省传统产业园区以大量土地和劳动力的占用为基础，建成区工业用地平均容积率、投入强度和经济产出水平均低于全国水平；部分产业集聚区建设用地闲置、违规圈地、批少占多等现象依然存在；中心城市的一些高等院校用地偏多，土地浪费严重。这些现象导致了河南出现土地资源供需矛盾突出与粗放浪费严重并存的现象。面对土地资源紧缺的局面，河南省如何有效提升土地资源承载力，实现区域可持续发展，提高中原经济区的城市综合承载力，将直接影响到河南省各城市城镇化的质量和长远竞争力。3.空气环境承载现状与问题诊断近年来，随着河南省经济社会的快速发展，能源消费量急剧上升。由于河南省的产业结构还处于工业化发展的中前期阶段，与发达国家或者东部发达地区相比，经济发展水平还处于中低端层面，加上创新能力不足，导致能源的利用效率较低。目前，河南省的能源使用结构主要以煤炭、石油和电力等传统能源为主，清洁能源所占的比重较低，加剧了河南省的空气污染，导致河南省空气中光化学烟雾、灰霾、酸雨、PM2.5（颗粒物细粒子）等污染物严重超标（见表2）。表22012年河南省18省辖市废气排放情况河南省空气污染问题严重的主要原因是汽车尾气的大量排放以及工业制造业产生大量的污染物排放。为了有效治理城市空气严重污染的问题，河南省采取了一系列有效措施，如加强对空气质量的监测，增加了O3（臭氧）、PM2.5（颗粒物细粒子）等指标，实行18个省辖市的城市空气质量日报（API）制度，对城市空气质量实现实时监控，并用空气质量综合指数进行评估，对公民出行提供合理建议；出台了鼓励开发新能源的财政支持政策等。在这些措施的作用下，近年来河南省各城市的环境质量下滑的趋势有所遏制，在污水综合治理、水环境保护、大气污染控制等方面都取得了一定的成效，但资源环境问题依然突出。为了河南省经济社会的可持续发展，提升城市综合承载力，为亿万河南人民提供一个宜居的蓝天绿水的生活环境，在资源环境承载力的提升方面还有很多工作需要做。（二）经济承载现状与问题诊断改革开放特别是21世纪以来，河南省经济得到了飞速发展，2003～2012年的GDP年增长率一直保持在10%以上。截至2012年底，河南省的经济总量达到29599.31亿元，居全国第5位。虽然河南省整体经济发展形势依然在向着好的方向发展，但河南省占全国1.74%的国土面积和7.79%的人口，创造的GDP占全国的比重只有5.7%，人均GDP只有31499元，仅为全国平均水平的81.9%，城镇居民人均可支配收入仅有全国平均水平的83.2%，经济发展程度处于中等偏下的水平。实事求是地讲，河南省已经沦落为中国经济相对落后的地区之一。原有的比较优势日趋弱化，阻碍了河南省城市经济承载力的进一步提高。河南省是我国的人力资源大省，但由于与东部发达地区的发展差距拉大，优秀人才外流的现象依然突出；随着国际和国内产业转移的加速，曾经的人力资源优势正逐步变为人力资本制约瓶颈，更多地表现为低下的劳动力素质无法适应经济发展转型和产业升级的需要。土地资源的短缺也使得河南省土地成本快速走高，土地价格优势日益弱化。随着武汉城市圈和“长株潭”城市群的两型社会等都获得了国家优惠的政策支持，河南省传统的政策优势逐渐消失。河南省各城市如何在越来越激烈的区域竞争中找到新的比较优势，将决定河南省城市经济的整体竞争力。城乡居民收入绝对差距持续扩大，加上农民市民化的成本越来越高，导致城镇化进程继续滞后，不能有效激活消费需求，拉动经济增长的内生机制仍然不足。河南省是农业大省，却不是农业强省，农业经营缺乏规模经济，阻碍农村剩余劳动力的有序转移，不利于城市第三产业的发展，导致产业结构失衡。工业化水平不高，重化工化的产业特征明显，现代服务业发展水平低，在很大程度上也制约了城市经济承载力的提升。这些因素相互作用，制约着河南省城市资源配置与整合能力的进一步提升。虽然河南省出台了一系列科学推进城市化的政策措施，如加快中心商务区和特色商务区建设、优化产业聚集区规划、促进产业结构优化升级、促进“产城融合”等，但河南省城镇化外延式发展的方式仍没从根本上改变。河南省如何解决目前经济赶超中所遇到的困境，提高中心城市的经济承载力，将直接决定河南省城市可持续发展前景。（三）社会承载现状与问题诊断1.基础设施承载现状与问题诊断近年来随着河南省整体经济实力的不断增强，基础设施建设投资不断增加，使得河南省各城市的基础设施条件有所改善，相对完备的基础设施体系初步形成。以郑州为枢纽，铁路、公路、民航等多种运输方式相互衔接，连通全省和全国的综合交通运输体系基本形成，省内与省外、省内各城市之间的沟通与联系日益增强。截至2012年底，铁路营业里程达到4822公里，公路里程为249649公里；随着郑州航空港区的快速发展，民航旅客吞吐量达到1268.8652万人次，民航货邮吞吐量达到15.3万吨（见表3）。不可否认，目前河南省各城市的基础设施建设取得一定成绩，但也存在一些亟待解决的问题。各城市基础设施共建共享的协调机制尚未完善。由于财政、税收、投资等方面的互相独立，受本位利益的影响，城市间的基础设施一体化水平还很低；加上各自利益的保护，进一步弱化了城市间在基础设施建设方面有效统筹，欠缺改善城市之间互相衔接区域的基础设施的积极性和主动性，从而降低了全省整体基础设施空间布局和结构优化的水平，城市之间基础设施联合共建利益共享的步履缓慢。表32012年河南省18省辖市基础设施运转状况2.公共服务承载现状与问题诊断近年来，河南省各城市不断加大在公共服务方面的财政投入，进一步完善推进全省基本公共服务均等化的体制机制，区域公共服务水平提升的效果显著。在公共服务承载方面，河南省各城市基本公共服务的覆盖面不断扩大；养老、就业、医疗、居民服务、文化和教育等公共服务领域的财政预算支出不断提高；对城乡居民的转移支付不断增加，城乡居民公共服务一体化的格局初步形成。截至2012年底，河南省各城市公共服务供给状况如表4所示。虽然河南省各城市坚持公共服务的供给数量和质量并重，努力满足城乡居民日益增长的公共服务的需求，在推进公共服务建设方面已取得了不少成绩，但受经济发展水平和行政区划壁垒的制约，公共服务整体水平的发展速度滞后于经济增长的速度，公共服务的供给水平依然存在巨大的改进空间。一方面，公共服务的总体水平比较低。基本养老保险基金征缴率最高的城市也不到30%；参加失业保险基金征缴率最高的城市不足15%；每万人医生数最多不到30人；各市居民服务从业人数占人口的比例更低，均在0.5%以下；人均公共图书馆藏书量不足100册；每位中学老师平均所带学生数则均在12人以上。另一方面，不同城市公共服务供给水平不平衡性特征明显。在18个地级市中，郑州的基本养老保险基金征缴率比第二名的济源就高出7.76个百分点，比最差的驻马店市则是领先了22.51个百分点；郑州的参加失业保险基金征缴率领分别先于周口和商丘10.04个、9.72个百分点以上；郑州每万人医生数则是信阳的2倍多；各市居民服务从业人数占人口的比例最高城市是最低城市的6倍以上；人均公共图书馆藏书量最高的城市济源是最差的城市周口的13倍以上；周口每位中学老师平均所带学生数不单远远超过全国平均水平，达到21.24人，而且比三门峡多出8人以上（见表4）。表42012年河南省18省辖市公共服务供给情况整体而言，受经济发展水平的制约，河南省各城市在基本公共服务供给方面整体呈现出发展速度缓慢、总量供给不足、区域分布不均衡等特征。随着城镇化进程的进一步加速，城乡居民对公共服务需求的日益增长与有限财力之间的矛盾日益凸显，在很大程度上制约了城市公共服务整体承载力的提升。基础设施的完善水平和公共服务的供给水平是城市综合承载力的核心影响因素，在很大程度上决定了一个城市综合承载的质量和未来的发展潜力。相对完善的基础设施和高质量的公共服务能够促进区域内各类生产要素有序、有效、合理、顺畅地流动，激发出各类要素最大的潜力，从而增强城市经济的活力，跃升城市经济竞争力。因此，为了进一步提升城市综合系统承载力，必须不断强化基础设施建设和加大公共服务的投资力度。三提升城市综合承载能力的几点建议总体而言，河南省各城市综合承载状况不容乐观，承载力水平处于较低水平，如果不及时采取有效措施改变目前的这种不利状况，那么各城市综合承载力提升空间将会变得越来越狭小，各种潜在的危机随时有爆发的危险，河南省各城市的可持续发展前景将会受到严峻的考验。为了解决制约河南省城市化健康发展的瓶颈，有效提升各城市的综合承载力，建议采取以下一些措施。（一）实施可持续发展的资源环境战略在考量民众利益的基础上，综合运用经济、行政、法律和技术等方面的手段，推进资源和要素价格改革，改进居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度，促进资源优化配置，实施工业污水和生活污水处理收费制度，加大环境保护的投资，严格控制工业废水、二氧化硫、烟尘等工业污染物和生活污水的排放总量，严格执行排污许可证的市场交易制度，从根本上缓解工业增长和人口集聚所带来的区域生态环境的压力，鼓励使用清洁能源，环境保护与污染治理双管齐下，出台资源税和环境税，发展生态经济和循环经济，从根本上缓解工业化和城市化快速推进产生的区域生态环境的压力，以促进经济和环境之良性循环，实现经济总产值和社会福利水平最大化。增大城市绿化面积，强化对PM2.5的监控，完善城市空气质量达标规划，制定严格的环境空气质量标准。优化城市土地利用规划，提升单位土地面积的综合产出水平，实现土地资源的集约节约利用。（二）多维度提升城市的经济承载力在企业发展层面，通过财税优惠政策引导企业以市场为导向加强创新投入，提升企业产品的科技含量和服务质量，实施企业名牌战略，加强企业的品牌建设，培育出区域性甚至是全国性、世界性的知名品牌。在产业发展层面，积极推进信息化与产业化的深度融合，实现产业信息化、信息产业化；坚持高、中、低端产业协同发展战略取向，既发展知识密集型的先进制造业、战略性新兴产业和高技术产业，又改造提升传统产业；在加快发展技术密集型的生产性服务业的同时，积极发展劳动密集型的现代服务业；不断优化产业结构，在稳步推进农业现代化的同时，加快推进第二产业转型升级，进一步提高第三产业在城市经济中的比重；因地制宜，优化存量，引导增量，科学引导产业的空间布局，以集聚经济引领整个区域的科学发展。在经济发展模式层面，大力发展外向型经济，抓住东部地区和国际产业加速向中西部转移的战略机遇，加大招商引资力度，积极参与国际产业分工；改变传统的粗放型的经济