少数民族殡葬立法研究

少数民族殡葬立法研究

我国少数民族的丧葬习俗各具特色、形式多样，比如，藏族的天葬，回、维吾尔、撒拉等族的深埋土葬等。这些丧葬习俗是各民族在漫长的历史发展过程中逐渐形成的，传递着民族历史文化传统，凝聚着民族情感，已经变成民族心理素质的一部分内容。在各民族交往中，需要从文化上认同、感情上认同、政策上照顾、法律上保障，相互尊重和理解包括丧葬习俗在内的各民族风俗习惯，从而实现民族团结和社会稳定。随着各民族之间的交往、交流、交融日益频繁，尊重少数民族丧葬习俗，提升少数民族群众归属感，保障少数民族合法权益成为社会高度关注的问题。多年来，党和国家在尊重少数民族丧葬习俗方面做了大量工作，不但在宪法和有关法律中做出了尊重少数民族风俗习惯的规定，而且还制定了许多配套法规、规章，出台了一系列政策措施，为尊重少数民族丧葬习俗提供了政策、法律保障。但是，随着经济的不断发展、社会情况的变化，又出现了一些亟待解决的新情况、新问题。目前集中在墓地规划无序、丧葬服务设施建设不完善以及政府投入不足、服务机构自养能力弱、收费标准过低等方面，特别是由于土地的市场化运作，使用地紧张成为东部城市回民公墓普遍面临的情况，这些问题处理不好容易引起摩擦，需要慎重对待。少数民族丧葬习俗的法律保护问题涉及少数民族民生，事关民族团结、宗教和顺以及国家稳定大局，是体现党的民族政策的重要环节。因此，现阶段，如何依据少数民族殡葬管理服务的实际状况，在立法上调整思路和完善相关制度，已成为一个极其重要的课题。一我国少数民族殡葬立法现状目前，我国少数民族殡葬事务的立法以宪法、民族区域自治法和有关法律中关于尊重少数民族风俗习惯的规定为基础，以行政法规、规章和规范性文件中有关少数民族殡葬事务的规定为核心，以地方性法规、地方规章等各层级有关少数民族殡葬管理规范性文件为主力，以专门针对少数民族殡葬事务管理的一些地方性法规或规章为重要支撑，这四个层级的规范内容构成了我国少数民族殡葬法律法规的基本框架。（一）立法现状及分析1.第一层级：法律中有关尊重民族风俗习惯的规定我国把保障各民族保持和改革自己风俗习惯的权利作为一项重要法律规定。其中，宪法第四条有“各民族……都有保持或改革自己的风俗习惯的自由”的规定，民族区域自治法第十条也规定了“民族自治地方的自治机关保障本地方各民族……都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”的内容。此外，在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国刑法》及《中华人民共和国消费者权益保护法》等多部法律中，也有尊重和保护少数民族风俗习惯的相关规定。2.第二层级：行政法规、规章及规范性文件涉及少数民族殡葬的规定（1）《殡葬管理条例》该条例有关少数民族丧葬习俗的规定集中在第六条，即“尊重少数民族的丧葬习俗；自愿改革丧葬习俗的，他人不得干涉”。民政部、国家民委、卫生部于1999年6月10日下发专门文件，对上述第六条内容进行解释，细化了条文内容。该文件首先限定“少数民族”的范围，又明确指出在火葬区也要充分尊重这些少数民族的土葬习俗，并对患有传染病的病人遗体以及是否在其户口所在地死亡的遗体针对特殊情况规定了不同的处理方法。此文件的颁布，有利于各地准确理解和实施《殡葬管理条例》的相关内容。（2）《城市民族工作条例》《城市民族工作条例》也有一些关于少数民族丧葬习俗的规定，但因不是专门的殡葬法规，规定得比较原则，主要集中在第二十四条和第二十五条，即“城市人民政府应当保障少数民族保持或者改革民族风俗习惯的自由。”“城市人民政府应当按照国家有关规定，对具有特殊丧葬习俗的少数民族妥善安排墓地，并采取措施加强少数民族的殡葬服务。”（3）规范性文件的有关规定主要体现在《民政部、国家民委关于不要强迫回族实行火葬问题的通知》（1979年2月10日）和《国家民委党组关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》（1979年10月12日中共中央、国务院批转）中，这两个文件制定时间比较早，说明党和政府一贯尊重和保护少数民族的丧葬习俗，也较早注意到散居少数民族的殡葬问题。其中都提到不能强迫回族等少数民族群众火葬，提及“有些地区采取土葬深埋，不显著留坟头的做法，可按有关通知推行”，并强调划定少数民族公墓的问题。3.第三层级：地方性法规、地方规章涉及少数民族殡葬的规定目前，绝大多数省、自治区、直辖市都制定了殡葬管理地方性法规或规章，这些法规、规章均涉及少数民族殡葬内容，基本因循了国务院《殡葬管理条例》中的相关内容。值得一提的是，《宁夏回族自治区殡葬管理办法》中有规定“少数民族实行火葬的，殡仪服务单位减收20%的火化、骨灰存放格位、接运尸体费”，延展、细化了相关法律、行政法规的内容，这对于鼓励少数民族改革丧葬习俗，尊重和保护其合法权益具有积极意义。全国目前只有内蒙古、青海两个省（区）没有制定地方性殡葬法规或规章，也没有涉及少数民族殡葬问题。但内蒙古自治区人民政府曾经颁布过《内蒙古自治区殡葬管理暂行规定实施办法》（以下简称“实施办法”），“实施办法”已于2010年11月26日失效。青海省是由省人民政府办公厅转发了省民政厅《关于进一步加强殡葬管理意见的通知》（青政办［2012］243号），该“通知”包括了少数民族殡葬方面的内容。部分省市如北京、辽宁、河南、广东等地，根据《城市民族工作条例》的相关内容，也针对散居少数民族的殡葬事务做出规定，对各级政府和有关部门依法为城市少数民族提供殡葬服务、开展丧葬管理工作进行了规范。另外，拥有立法权的省会市、经济特区所在市、较大的市和自治州等的地方性殡葬法规也基本上包含了关于少数民族殡葬事务的规定，其内容与各省（区、市）的相关规定类似。4.第四层级：专门针对少数民族殡葬事务管理的地方性法规或规章近年来，南京、昆明、武汉三个城市，结合本地区实际，制定了专门针对少数民族殡葬事务服务和管理的地方性法规或规章。其中，2004年9月颁布实施的《南京市回族等少数民族殡葬管理规定》是我国第一部专门针对回族等少数民族殡葬习俗的地方性法规，而《武汉市回族等十个民族殡葬及回民殡仪馆（回民公墓）管理办法》《昆明市回族等少数民族殡葬管理办法》则是涉及少数民族殡葬事务的专门性地方政府规章。这些法规、规章，均明确设定了各级政府及民族事务行政主管部门在回族等少数民族殡葬管理工作中的具体职责，规范了回族等少数民族殡葬服务机构及人员的行为，详细规定了回族等少数民族办理殡葬事务的具体程序、条件和期限，对回族等少数民族殡葬基础设施的使用、迁移和管理等也做出了具体规定，对少数民族殡葬事务法治化进行了积极探索，为逐步完善这方面的立法积累了宝贵经验。从以上少数民族殡葬方面四个层级立法情况可以看出，我国少数民族殡葬事务服务与管理工作是有法可依的，这些法律法规多年来为尊重和保护少数民族的丧葬习俗提供了强有力的法律支持和保障，为进一步加强和完善少数民族殡葬事务的立法奠定了良好的基础。但伴随着社会的不断发展和少数民族群众地域之间流动性增强，少数民族殡葬事务立法的不完善、不健全之处也显现出来，主要表现在，一是立法层级低。在国家层面，仅有《殡葬管理条例》这一行政法规涉及，没有上升到法律高度。二是国家层面上有关规定操作性不强。具体到《殡葬管理条例》第六条，包含标点符号在内仅有29个字。于少数民族殡葬具体事务而言，规定得过于简单、原则、笼统，操作性不强，而且基本局限在倡导性规定，相关的程序性规定、刚性处罚规定及法律责任的内容缺失。三是地方性配套法规简单照搬上位法的相关内容。通过分析附录中的相关地方性法规、规章，可以看到省（自治区、直辖市）这一层面的地方性殡葬法规、规章，大部分照搬沿袭《殡葬管理条例》第六条的内容，没有根据本地方少数民族殡葬事务特点做出相应的具体规定。四是少数民族殡葬事务的专门性地方法规、规章数量太少。目前只有南京、武汉、昆明三个地方出台，远不能适应中东部城市中少数民族殡葬事业发展的需求。在实际工作中，各地还是主要依靠民政部门出台的标准不一、形式各样的政策性文件开展少数民族殡葬服务和管理工作。（二）少数民族殡葬事务中存在的问题亟须立法跟进少数民族丧葬习俗具有民族性、宗教性、社会性等内涵，决定了少数民族殡葬服务和管理工作具有普通殡葬服务和管理工作所不具有的特殊性和复杂性。随着城市化和区域经济一体化进程的不断加快，出现了一些新情况、新问题，亟须立法跟进。（1）一些地方土葬公益性公墓建设不能有效满足回族等具有土葬习俗的少数民族群众的需求。例如，北京、上海、浙江、江苏、广东等东部沿海地区土地已实现市场化运作，本身用地紧张，墓葬用地压力相对突出，加之粗放的墓葬用地规划方式，少数民族殡葬用地未能单独列入城乡总体规划之中，少数民族土葬公益性公墓建设迟滞，这就留下了私埋乱葬的隐患，甚至导致违背民族政策的事情时有发生。（2）少数民族殡葬事务公益性质不明确，容易引起民事纠纷。如前所述，少数民族殡葬事务有其自身文化、宗教、社会属性，其殡葬服务不能完全市场化。现在一些地方有的少数民族殡葬服务机构片面追求经济利益，出现了价格混乱、追逐暴利的现象，容易引发与少数民族习俗相关的民事纠纷。此外，由于现行法规没有明确少数民族殡葬监管部门与殡葬服务机构的权责，常常造成相关政府部门工作上的被动。明明是市场行为引起的属于民事纠纷的摩擦、冲突，但往往归结为民族问题，进而产生负面效应，影响了民族团结和社会稳定。（3）少数民族殡葬事务工作体制不完善、不统一。目前，少数民族殡葬服务管理工作有的地方归属民政部门，有的地方归属民族事务部门，还有的属于相关社团，如伊斯兰协会。这就导致责任不清、权责不明，不利于少数民族殡葬服务与管理工作的健康开展。二加强少数民族殡葬立法研究的一些思考按照十八届四中全会提出的“努力使国家各项工作法治化，推进社会治理体制创新法律制度建设，依法加强和规范公共服务”的战略部署和要求，为提高少数民族殡葬服务和管理水平，笔者对加强和完善少数民族殡葬立法提出以下建议。（一）尽快修订国务院《殡葬管理条例》，加快地方性配套法规的出台首先，国家层面出台专门性规范少数民族殡葬事务的法律、法规，条件尚不成熟。主要是由于各少数民族地域不同、信仰不同、丧葬习俗也各不相同，这就造成统一立法的保障对象不一，很难在一部法律或行政法规中清晰界定所有丧葬习俗。同时，所处地域的差异，东部与中西部地区、各少数民族之间由于经济社会发展的不均衡，立法技术上存在很大难题。如果不顾及上述条件的限制，过多强调国家层面出台专门规范少数民族殡葬事务的法律或法规，往往出现原则性有余操作性不足、具体实施难度较大的现象，就会失去立法的本意。所以，推动修订《殡葬管理条例》是当务之急。其次，修改《殡葬管理条例》时机、条件基本成熟。1997年由国务院发布的《殡葬管理条例》距今已有18年，其应调整的范围、内容和管理、保障的手段等，与国家的殡葬管理包括少数民族殡葬管理服务工作面临的形势和任务已不完全适应。《殡葬管理条例》涉及少数民族殡葬的只有一条：“尊重少数民族的丧葬习俗；自愿改革丧葬习俗的，他人不得干涉。”这些简单、原则性规定遇到纷繁复杂的实际问题时，显然是远远不够的。应当在修订过程中完善少数民族殡葬这部分内容，通过全面系统的调研论证，吃透“两头”，一方面深刻理解国家现行有效的政策法规，另一方面掌握地方的立法情况，把一些好的行之有效的措施固定下来，上升为条例的具体内容。同时，借鉴专门规定少数民族殡葬事务的地方性法规、规章的内容，在《殡葬管理条例》中设专章规范少数民族殡葬事务，切实提高少数民族殡葬服务管理工作的规范化、法制化水平。根据少数民族殡葬服务管理中存在的问题和立法需求，建议在修订《殡葬管理条例》时，就少数民族殡葬事务完善以下内容：（1）把少数民族殡葬用地纳入城乡总体规划的具体内容写进相关法规。为了解决日益紧张的回族等少数民族公墓用地问题，建议在《殡葬管理条例》的修改中，明确增加上述规定，并积极推动与《城市规划编制办法》的衔接。同时，还要考虑到中、东部城市群与西部地区的不同情况，因地制宜，科学制定少数民族墓葬用地规划方案。在西部地区，将少数民族殡葬用地与生态环境保护相结合，通过推行植树造林等方式实现对土地利用与生态环境保护相结合的目的。而在中、东部城市群，要适度增加各地区的土葬公墓用地的供给量，满足少数民族群众的墓葬用地需求，避免产生纠纷而带来社会问题。（2）进一步明确少数民族基本殡葬事务的公益属性。少数民族殡葬事务有特殊的民族性、宗教性和社会性，应当定位为公益事业，不能完全市场化。从政府给予少数民族群众福利的角度，不赢利或少赢利，满足具有不同风俗习惯的少数民族群众的基本需求。少数民族殡葬事务立法要明确基本的殡葬服务、墓地管理等由政府提供，对一些贫困的少数民族群众还要加大殡葬救助力度，既体现普惠性又重点保障贫困少数民族群众的殡葬需要。（3）理顺少数民族殡葬事务管理体制。少数民族殡葬事务的管理工作是一项社会工程，涉及民政、民族等多个部门，但现实中归属民政部门管理的居多，民政部门往往承担服务和监管双重角色。因此建议在立法中，首先要禁止政府部门在少数民族殡葬事务中直接进行经营的情况，将工作重点主要集中在管理和监督职能方面。其次要突出各级民族事务管理部门在少数民族殡葬事务行政执法的主体地位。除民政部门给予行业指导之外，民族事务管理部门应积极做好少数民族殡葬服务的行政执法工作，及时发现并处理少数民族殡葬事务中的违法违规事件。再次，加快地方性配套法规的制定或修改。目前，现有殡葬方面的地方性法规大都制定得较早，多年没有进行过修改，有的已经不适应当前的形势。具备条件的地方可以根据实际情况，在不违背国家相关法律政策的前提下制定或修改少数民族殡葬事务地方性配套法规，特别是一些专门性法规、规章。2004年出台的《南京市回族等少数民族殡葬管理规定》使得回民公墓等管理工作规范化，起到了很好的示范借鉴作用。我国存在着较大的地域差别，地方政府财政的支持、少数民族殡葬服务机构的自养能力及收费标