公共文化服务指数：思路、原理与指标体系

公共文化服务指数思路、原理与指标体系

公共文化服务的运行评估，就是通过一套设计科学而合理的评价指标体系对公共文化服务的运行过程及其结果进行监测，以反映公共文化服务的绩效水平、发现存在的问题、给出解决问题的方向和途径。科学的运行评估是一种评价，但这种评价不应该是一种仅仅面向过去的总结性或奖惩性评价（显然，这种评价也是需要的），更重要的是应该成为一种面向未来的发展性评价。也就是说，公共文化服务运行评估的根本目的不是为了总结，而是着眼于发展。在这一意义上，公共文化服务的运行评估，既是公共文化服务体系建设的重要内容，更是加强公共文化服务体系建设的基本工具。为了充分发挥公共文化服务运行评估对于加强公共文化服务体系建设的重要作用，我们拟编制公共文化服务指数，本文的主要任务是阐释这一指数编制的思路、原理以及指标体系的开发问题。一编制公共文化服务指数的基本思路指数，作为一种能够反映多个项目或变量综合变动状况的相对数，因其在帮助决策方面所发挥的重要作用而成为一种被普遍使用的成熟方法。正是指数的这种特点和功能，特别是其在经济、社会和人类发展等诸多领域广泛应用的成功经验，启示我们将指数的思想和方法运用到公共文化服务领域。构造公共文化服务指数，是这方面的一个尝试，其根本目的是希望通过测度某一地区某一时期内公共文化服务的水平和状态，为公共文化服务相关的各层次决策者的决策提供坚实基础，为社会、各种营利和非营利组织以及广大民众了解和参与公共文化服务提供必要信息。为此，公共文化服务指数至少应该具有如下三个基本功能：一是能够描述和反映某一时期内某一地区公共文化服务的实际水平和状态；二是能够评价和监测该时期内该地区公共文化服务的现实能力和未来发展潜力；三是能够综合判断和揭示该时期内该地区公共文化服务存在的主要问题及其可能的解决方向和途径。将公共文化服务状态指数化，是对公共文化服务理论及其应用的挑战。挑战之一是考量公共文化服务理论的成熟度。公共文化服务的系统性特征，决定了公共文化服务指数是一个多指标综合评价指数。构造这样一个指数，需要建立一套科学的评价指标体系。而指标体系的科学合理与否，取决于公共文化服务理论的成熟与否。离开了对公共文化服务实践系统的理论理解和把握，不可能找到真正反映公共文化服务本质变化的指标，无法建立科学合理的指标体系，指数自然也就无从谈起。挑战之二是考量公共文化服务理论定量分析的可能性。就公共文化服务理论的应用而言，定量分析面临着相当大的困难。且不说从理论系统中析出理论变量本身就是一件相当不容易的事情，就算是理论变量很容易确定，要在现实世界中为这些“理论变量”找到科学合理的测量指标，并找到正确、有意义又是可获得的对应数据，则更是一件困难重重甚至有时还需要付出极高成本的事情。挑战之三是考量应用者主观任意性的避免程度。虽然综合评价指数简单、灵活，易于操作和理解，具有单个指标或松散的指标体系所达不到的效果，但是也存在着不可避免的内在局限。除了指数合成过程中损失原有指标的大量信息和指数的抽象性所导致的有时无意义之外，主要是研究者主观任意性的不可避免问题。表现在指标的选择上，选择哪些指标，选择多少指标，存在着一定的任意性。表现在指数合成上，没有普遍认同的科学方法，缺乏统一的权数分配的定量标准。将应用者的这种不可避免的主观任意性控制在尽可能小的范围内，同样是相当困难的事情。鉴于编制公共文化服务指数的上述困难，我们试从公共文化服务的实践出发，以公共文化服务的预期目的为价值指向，围绕着公共文化服务水平的可持续性提高这一核心问题，开发和建立公共文化服务指数的指标体系。从公共文化服务的实践出发，求教于各地丰富生动的公共文化服务实践。就公共文化服务理论的实际发展状况而言，应该说还处于草创阶段，基本的理论框架、基本的概念逻辑、基本的原理结构、基本的分析方法等等，都还在探索之中。甚至学科定位和归属，也都是不清楚的。理论上的不成熟归根结底源于实践的不成熟。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国的文化事业取得了重大成就和重要进展，公共文化服务概念的提出，构建覆盖全社会的公共文化服务体系的努力，就是其中最重要的亮点。然而，公共文化服务毕竟是一个新的课题，公共文化服务实践毕竟还刚刚起步，实践上的不成熟是客观的和可以理解的。虽然公共文化服务实践制约着公共文化服务理论的成熟，但是也唯有公共文化服务实践可以促使公共文化服务理论走向成熟。在理论不成熟的情况下，求教于实践无疑是最好的选择。各地丰富而生动的公共文化服务实践，为我们理解公共文化服务的理论框架、概念逻辑、原理结构等提供了大量丰富的实践素材，为我们了解和分析公共文化服务的运作过程、组织方式和内在机制提供了大量案例，为我们开发和建立公共文化服务指数评价指标体系提供了重要的实践启发。从公共文化服务的预期目的出发，树立结果导向的价值取向。我们对公共文化服务进行评估，首先需要追问或回答的一个重要问题是，为什么要进行评估？也就是说，评估的真正目的究竟是什么？在众多可能的回答中，最具竞争力又最容易达成共识的回答可能是，为了提高公共文化服务的绩效水平。然而，在这个共识下面却可能潜藏着实质性的区别。通过下面这个小小的，但却是极为重要的辨析，也许能够使这种区别呈现出来。这个辨析就是：评估是为了绩效考评与评估是为了提高绩效水平这两种观点是否一致？在一些人看来，这根本就是一种观点而不是两种。表面看来的确如此，因为绩效考评在客观上也确实能够在一定程度上起到促进绩效水平提高的效果。但事实却非如此，因为这两种观点代表着两种不同的评价观。绩效考评面向的是过去，侧重点是总结，往往与评优和奖罚相联系，它对绩效改善的促进作用与其说是通过奖励的激励，不如说是通过惩罚的畏惧。而且奖惩需要评比，这就使总结性评价存在着偏离本来目的的倾向，将人们的注意力引向评比和由此而来的奖惩。这种情形常见于日常的各种评价之中；提高绩效面向的是未来，侧重点是发展，与奖罚和评比不相联系。这种评价重新将人们的注意力引回到活动的预期目的上来，对照预期目的寻找和发现活动中影响预期目的实现的因素和问题，进而给出解决问题可能的方向和途径。这种评价消除了被评价者的顾虑和恐惧心理，激发了被评价者的积极性，赋予被评价者以动力，评价者与被评价者可以密切配合，提高评价的效率、真实性，保证评价预期目的的实现。两者的实质区别必然导致评价指标及其选择上的根本不同。我们对公共文化服务的评估，注重的是不断提高各地区公共文化服务的实际水平和实际效果，而不是各地区的简单评比。这就是我们所谓结果导向的价值取向的真正意义。这种结果导向的价值取向包含两层含义，一是在指标的筛选和指标体系的开发时努力将焦点放在对公共文化服务水平和效果有着较大影响的那些因素上。需要说明的是，我们关注结果并不意味着我们忽略过程，但当我们关注过程时，出发点并不是过程本身，而是过程中的那些可能会影响结果的因素；二是在指标的筛选和指标体系的开发时力争能够使之对公共文化服务的决策提供实际帮助。如果我们的指数不能服务于决策，不能为决策提供具有实际意义的真实有用的信息，那么就无法起到促进公共文化服务水平和效果提高的目的，这样的指数毫无价值。当然，这并不是说我们所开发的指数就一定能实现这样的理想，只不过表明这是我们的努力方向而已。围绕着公共文化服务水平的可持续性提高这一核心，开发和建立公共文化服务指数的指标体系。我们的逻辑一是要找到能够支撑整个公共文化服务体系运行的真正“支点”，这个支点应该具有这样的基本特征：正是因为有了这个支点，才会有公共文化服务；没有了这个支点，公共文化服务也就无从谈起了。我们认为，这个支点就是公共文化服务所预期实现的目的，因为公共文化服务所预期实现的目的，不仅是建立公共文化服务体系的根本原因，也是公共文化服务体系所要完成的基本任务。二是围绕着这个支点，确立公共文化服务指数指标体系开发和构建的核心。在我们看来，要实现公共文化服务的预期目的，必须不断提高公共文化服务的实际水平。其实，结果导向的价值取向，必然要求我们将实现公共文化服务预期目的的程度视为公共文化服务的实际水平，也就是说，我们不可能离开公共文化服务预期目的的实现程度去界定公共文化服务水平。公共文化服务水平的可持续性提高，意味着公共文化服务预期目的实现程度的可持续性提高。三是寻找能够代表这种公共文化服务水平的指标，以及能够不断提升这一水平的指标。在公共文化服务的预期目的是已知的条件下，公共文化服务水平的可持续性提高，是我们所理解的公共文化服务运行评估的目的，也是我们所赞同的评价观在公共文化服务评估方面的必然要求。这正是我们所开发和编制的公共文化服务指数将始终围绕公共文化服务水平可持续性提高这一核心的根本原因。二公共文化服务指数的基本原理正如任何评估一样，公共文化服务评估也肯定存在着多种方法。这也就意味着，我们并不认为我们所开发和编制的公共文化服务指数是唯一的，事实上，在我们看来，也可能存在着更好的编制方法。例如，按照理想的情形，我们所设想的公共文化服务指数应该像联合国开发计划署每年公布的人类发展指数（HDI）那样，由几个简单维度综合而成。尽管HDI也并非那么尽善尽美（如该指数中不包括诸如尊重人权、民主和不平等等重要指标），也不是在任何意义上都适用的人类发展的综合尺度，但却提供了一个观察人类进步以及收入与人类福祉之间综合关联的更宽的视野。寻找这样简单的维度来编制公共文化服务指数，是我们的理想和追求，不过现在还无法实现这一理想。现在我们所能做到的，就是努力使我们的指数能够为公共文化服务决策提供尽可能坚实的基础。为此，我们全力突出显示和打造我们的指数特色，试图透过公共文化服务能力来观察公共文化服务的真实状态和未来趋势。我们的第一个基本假设是，理想的公共文化服务状态是一个黑箱。也就是说，我们并不设想存在着一个理想的公共文化服务状态。我们的第二个基本假设是，一个地区公共文化服务的实际状态是由该地区的公众、决策者、社会及各种营利或非营利组织共同作用的结果。也就是说，一个地区究竟提供什么公共文化服务、提供多少、使用多少资源、由谁生产、谁来付费等等这些基本问题，都应该由该地区的公众、决策者、社会及各种营利或非营利组织根据该地区的实际状况共同决定。我们的第三个基本假设是，这样决定的一个地区特定时期内公共文化服务的实际状态，可以透过该时期内该地区公共文化服务能力的状况来估计或判断。这个假设隐含着两层意思，一是公共文化服务的实际状态，即公共文化服务水平，是测量公共文化服务预期目的实现程度的尺度，二是公共文化服务水平是由公共文化服务能力决定的，是公共文化服务能力的外在表现。归结起来，这三个基本假设所要表达的无非是这样一个思想，用公共文化服务能力来估计或判断公共文化服务状态。这与上面提到的要以公共文化服务水平为核心实际上是一个意思。我们不仅要估计或判断一个地区现在的公共文化服务水平，还要预测未来可能的公共文化服务水平。而公共文化服务能力不仅决定着现在的公共文化服务水平，而且同样决定着未来可能的公共文化服务水平。因为公共文化服务能力总要通过一定的公共文化服务水平表现出来，一定的公共文化服务水平总是一定的公共文化服务能力的外在表现。公共文化服务能力是内在的、隐性的，看不见摸不着；公共文化服务水平是外在的、显性的，可以感知的。总的说来，公共文化服务能力与公共文化服务水平是正相关关系。也就是说，公共文化服务能力越强，公共文化服务水平也就越高。但是，两者的正相关关系并非那么绝对和严格。因为两者的正相关关系表示的是一种总的趋势，而在具体的实践中却可能存在着这样的情况，一个地区的公共文化服务能力比另一个地区的强，但是这两个地区的公共文化服务水平却可能差不多，甚至还可能存在着这样的极端情形，公共文化服务能力高的地区公共文化服务水平却比公共文化服务能力低的地区的公共文化服务水平还低。为什么会出现这样的情况呢？原因可能有两个，一个是环境的影响，一个是素质的影响。从外部因素来看，公共文化服务能力的发挥总是离不开一定的社会环境，社会环境的有利与否，影响着能力的发挥程度。有利的社会环境，是公共文化服务能力正常甚至超常发挥的基础和条件；不利的社会环境，必然在一定程度上抑制公共文化服务能力的正常发挥。从内在因素来看，公共文化服务能力的高低应该奠定在坚实稳定的公共文化服务综合素质的基础上，正如一个人的能力很强，但他的综合素质不高，他的能力同样不能正常发挥一样，一个地区的公共文化服务能力离开了该地区公共文化服务的综合素质，也不可能得到很好的发挥。我们的观点是，加强公共文化服务体系建设，核心和关键是要不断提高公共文化服务能力，同时，内强素质，外塑环境。现在，应该对公共文化服务能力的概念进行必要的讨论。我们是从两个层次上来理解这个概念的，一是从公共文化服务能力形成的角度，二是从公共文化服务能力运用的角度。从公共文化服务能力形成的角度来看，首先应该认识到，公共文化服务能力的能力主体并不是一个单一的主体，而是一个由政府、公众和各类社会组织共同组成的混合主体，在这个混合主体中，政府处于核心的领导地位，因为提供公共文化服务正如提供其他的公共服务一样，被认为是政府的职责；第二，虽然提供公共文化服务是政府的职责，但同样如其他公共服务一样，政府也并非是公共文化服务的唯一提供者；第三，也就意味着，各种非政府组织，如，各类非营利组织，甚至是营利组织，也可以提供公共文化服务。但是很显然，政府之外的其他公共文化服务提供者，都要受到政府政策的制约和影响。这样三层意思所要表明的是，我们注意到了公共文化服务的能力主体是一个混合主体这一事实，但是，考虑到其他主体要受到政府主体的制约和影响，我们便将公共文化服务的能力主体由一个混合主体简化为单一的政府主体。这样做并不是在否定其他主体的作用，相反，正是为了使其他主体能够更好地发挥作用。如果我们能够假定大家对能力的概念没有歧义，那么我们就可以用能力的概念来界定公共文化服务能力。所谓公共文化服务能力，就是政府向社会公众提供公共文化服务的过程中动员资源、整合资源和运用资源的能力。很明显，这里作为一种政府能力的公共文化服务能力，是以资源为基础的能力系统，由动员能力、运用能力和整合能力三个子系统构成。动员能力表明，所动员的资源越多，能力越高；整合能力表明，整合资源的水平越高，能力越高；运用能力表明，资源的运用效率越高，能力越高。从公共文化服务能力运用的角度来看，核心的问题是，如何保证已经形成的公共文化服务能力能够充分发挥出来。保证已经形成的公共文化服务能力能够充分发挥，也是一种能力，是公共文化服务能力运用所需要的能力。这种能力具体由如下两个能力构成，一是外塑环境的能力，即为保证公共文化服务能力充分发挥而具有的驾驶环境、提升环境和创造环境的能力，这个能力的强弱直接关系到能否为公共文化服务创造一个良好的外部环境条件；二是内强素质的能力，即将公共文化服务能力不断积累并内化为公共文化素质的能力，这个能力的强弱直接关系到能否不断夯实公共文化服务的内在基础。动员资源、整合资源和运用资源的能力，是公共文化服务的基本能力；由内强素质和外塑环境两个能力构成的保证基本能力得以充分发挥的能力，是公共文化服务能力的拓展和延伸。这样，我们就形成了一个公共文化服务模型。这个模型的主体部分是由公共文化需求引出的，同时又受到外部环境的影响，模型的主体部分表示的是公共文化服务基本能力的逻辑关系，由资源、生产、产出和结果四个要素，动员、整合和运用资源，产出和结果两个环节构成。前一个环节是基本能力，后一个环节是基本能力的外在表现，即公共文化服务水平。这个模型说明，第一，公共文化服务是适应公共文化需要并为了满足公共文化需要而产生的；第二，为满足公共文化需要而提供的公共文化服务，需要包括人、财、物在内的社会经济资源，没有这些资源，公共文化服务将无法提供；第三，要提供公共文化服务，必须按照公共文化需要将这些资源组织起来，进行公共文化服务的生产活动；第四，公共文化服务的生产活动，生产出了公共文化产品或服务；第五，这些公共文化产品或服务通过不同的方式为社会公众消费后，是否或在多大程度上满足了公共文化需要；第六，从资源的动员、整合运用，一直到产出和结果，公共文化服务的整个过程都在不同程度上受到外部环境的影响和制约。根据这个模型，我们认为，一个地区的公共文化服务状态表现为它的公共文化服务水平、决定于它所具有的公共文化服务能力，它的未来发展取决于它的公共文化服务潜力。这里所谓的服务能力，指的就是公共文化服务的基本能力；服务潜力指的是内强素质能力和外塑环境能力，以及一切可能影响公共文化服务基本能力提升的因素。在服务水平、服务能力和服务潜力三者关系中，服务能力是基础，服务能力决定服务水平，服务潜力转化为服务能力。服务水平、服务能力和服务潜力，是我们开发和构建公共文化服务指数的三个维度，由这三个维度构成的公共文化服务指数可以将过去、现在和未来联结起来，不仅可以描述一个地区公共文化服务的历史和现状，更重要的是可以预测其未来发展趋势。三公共文化服务指数的指标体系我们所开发和编制的公共文化服务指数，试图从公共文化服务能力的侧面，反映一个地区在一定时期内公共文化服务的实际状态和未来可能的发展趋势。这一指数从公共文化服务水平、公共文化服务能力和公共文化服务潜力三个方面建立测评的指标体系。其中，公共文化服务水平是显性指标，公共文化服务能力和服务潜力是解释性指标。公共文化服务水平是公共文化服务能力在现有条件下发挥作用的结果，公共文化服务潜力表明公共文化服务能力未来可提升的空间和途径。服务水平、服务能力、服务潜力，是我们开发和编制的公共文化服务指数的三个一级指标，每一个一级指标，我们都将选择多个次级指标，从多个不同的角度进行测量，以得出服务水平指数、服务能力指数和服务潜力指数，最后应用某种方法将这三个指数合成为公共文化服务总指数。在指标的选择中，我们主要考虑三个最基本的原则，一是所选择的指标至少能够在某一方面最大限度地反映公共文化服务能力显性或解释性的某些基本特征，也就是说，二级指标和三级指标应该能够揭示该指标所在层的基本特征；二是每一个指标应该具有尽可能大的综合性，也就是说，如果一个指标既可以找到能够反映其含义和特征的原始数据，也能够较容易地获得人均数据，那么我们将选择人均数据。因为人均数据更具综合性，它不仅包含了原始数据，且比原始数据更能精确地刻画和说明实际的状况；三是每一个指标都应该具有最大程度的独立性，因为唯有每个指标都能够独立地反映某一方面的特征，最终合成的指数才可能是有意义的，如果一个指标下面的各个次级指标含义互相包含，将造成信息重复，进而产生重复计算影响到指数的真实性。举例来说，如果一个指标我们选择了人均数据，那么原始数据将不能再作为一个独立的测量标准。在我们所建立的公共文化服务指数的指标体系中，服务水平指数将由服务规模、服务质量、均等化程度和合意性程度四个指标进行测量。服务水平是显性指标，是一个时期内一个地区公共文化服务实际所具有的能力的外在表现，代表着该地区该时期内公共文化服务的真实状态，它所要回答的问题是，在一个特定的时期内，一个地区到底提供了多少公共文化服务，所提供的公共文化服务的质量如何，是否能够覆盖整个地区，也就是说，是否能惠及该地区内的所有人口，在多大程度上实现了公共文化服务的预期目的。服务规模是一个数量指标，旨在从具体数量方面测量一个地区公共文化服务的实际水平，即提供的公共文化服务的规模多大。服务种类和服务数量，是衡量服务规模的两个指标。服务种类衡量的是提供了多少种类型的公共文化服务；服务数量衡量的是公共文化服务的人均数量，即所提供的公共文化服务的总量。服务质量是一个质量指标，旨在从质量方面测量一个地区公共文化服务的实际水平，即所提供的公共文化服务的质量如何。质量是一个难以量化的指标，对于公共文化服务来说尤其如此。但是，没有质量方面的测量，是难以说明实际水平的。这里，我们试图从公共文化服务的及时性、便利性和可靠性三个方面去测量公共文化服务的水平。及时性衡量的是公共文化服务内容更新的情况。如，公共图书馆图书的新书率，农村放映电影的新片率，电视信号的有线化和数字化程度，等等；便利性衡量的是社会公众获得公共文化服务的容易程度和方便程度；可靠性衡量的是公共文化服务的按时程度。如，公共图书馆、博物馆等公共文化服务设施是否能够按时开放，农村电影放映、送戏下乡等公共文化服务是否按规定的时间间隔按时提供，等等。均等化程度是一个公平性指标，旨在从公共文化服务的分配方面测量一个地区公共文化服务的实际水平，即所提供的公共文化服务是否能够覆盖整个地区、惠及该地区内的所有人口。城乡差别、基本保障和国民待遇，是三个有用的指标。城乡差别衡量的是公共文化服务在城乡之间分配的情况；基本保障衡量的是低收入群体基本文化需要的满足状况；国民待遇衡量的是外来人口基本文化需要的满足状况。合意性程度指标旨在从公共文化服务的预期目的方面测量公共文化服务的实际水平，即在多大程度上实现了预期的目的。这同样是一个难以量化的指标，并且在数据的可获得方面也存在相当大的难度，也可能是一个成本极高的指标。但是，如果没有这个指标，公共文化服务的实际水平又无法获得科学准确的测量。这里，我们试图从公众满意度、公众文化素质状况、地区文化形象和文化实力等几个方面对公共文化服务的满意程度进行测量。服务能力指数将由动员资源、整合资源、运用资源和创新能力四个指标进行测量。服务能力是一个解释性指标，它既要说明一个时期内一个地区为什么只能够提供那种水平的公共文化服务的原因，同时又要解释这个地区公共文化服务能力是如何形成的，其具体状况如何。动员资源的能力衡量的是，一定时期内一个地区究竟能够动员多少经济社会资源投入公共文化服务，人、财、物和机构，是四个具体的测量指标。也就是说，一个地区究竟投入了多少资金（财政资金和非财政资金）、有多少公共文化服务机构、公共文化服务机构的从业人员多少、有多少能够实际投入运营的公共文化服务设施；整合资源的能力衡量的是，一定时期内一个地区能够在多大程度上将所动员的人、财、物和机构有效整合，以实现公共文化服务资源的合理配置和使用效率。政府采购的范围、规模和方式，非国有文化机构参与国有文化机构改革的限制，公私合作的公共文化项目数量的多少，是测量整合资源能力的几个具体指标；运用资源的能力衡量的是，一定时期内一个地区所动员的公共文化服务资源的实际使用效率如何。资金效率、机构效率、人员效率和设施效率，是具体的测量指标；创新能力是公共文化服务的一个重要能力，它衡量的是，一定时期内一个地区在公共文化服务方面的创新状况。这里，我们主要从研发投入、专业人才、品牌活动和创新方式四个方面进行测量。研发投入测量的是一个地区实际用于文化研究和内容创作方面的投入在整个公共文化支出中所占的比重，专业人才测量的是在所有公共文化服务从业人员中高级人才所占的比重，品牌活动测量的是在所有的文化活动中品牌文化活动所占的比重，创新方式测量的是在公共文化服务方式中有创新的方式所占的比重。服务潜力指数将由动力因素、社会参与和可持续性