中国的洪水灾害

中国的洪水灾害

中国的防洪减灾政策必须尽快地过渡到可持续发展理念下的战略。要变一味大兴土木与水抗争为注意顺乎水势，与河水环境协调的方针，目前中国还没有一个全国性的防洪规划，“边施工边设计”的习惯一直得不到根除。因为在比上项目、铺摊子气氛下，在商业浪潮冲击下，全国防洪规划很难形成。全国性防洪规划应当与国土资源规划、环境生态保护规划相协调。它应划分洪水风险区划，并对流域级、省级防洪规划提出要求和阶段目标。可持续发展的一个基本要求就是发展应当不允许破坏地球上基本的生命支撑系统，其中包括水的循环系统。而洪水恰恰是水循环系统的一种主要形态。而那些加剧洪水灾害的部分又恰恰是人类本身的掠夺性的发展超过了水循环系统所支撑的能力所为。在中国面临的各种自然灾害之中，洪水灾害是最具威胁力的灾害。从女娲补天，大禹治水的传说，到1998年长江流域、松花江流域壮烈的抗洪场面，可以认识到，中华民族的发展史就是一部与洪水灾害斗争，在洪水高风险的环境下求生存、求发展的历史。21世纪即将来临，我们面临着一个资源更加短缺，居住环境更脆弱的时代。由于人类向大自然无节制索取，生态环境破坏，水土流失严重，江河湖库淤积；由于对水资源的掠夺性的开发与利用，江河断流、地下水超采、地面下沉；由于过度地围湖造田，侵占河道，降低了河湖调蓄能力和行洪能力；更由于囿于我们的现有认识的不足，能力的不足以及防洪工程体系标准低下和老化，可以预见中国洪水灾害的肆虐将有可能更加猖獗。1.中国的洪水灾害1.1背景洪水灾害就其危害程度而言，位列各类自然灾害之首。中国是一个洪水灾害频繁发生且又严重身受其害的国家。全国2/3以上的固定资产和人口、5亿多亩耕地、600余座城市面临着洪水灾害的威胁。七大江河流域近20年来都普遍遭遇过特大或较大洪水的袭击，蒙受过相当严重的经济损失。建国50年来，尽管中国在主要江河上修建加固的堤防有25万公里之长，顺着赤道可绕地球6.2圈；修建水库约8.5万余座，总库容达4900亿立方米，约为8条黄河的年平均径流水量；开辟了行蓄洪区120余处，分蓄洪量可达1200亿立方米，约为10个洞庭湖湖区库容，初步形成了具有一定标准的防洪工程体系，控制了常遇洪水灾害，限制了特大或较大洪水灾害的肆虐程度和肆虐范围。但是随着中国国民经济的高速发展，城市化、乡镇化的快速推进，人口规模的迅速增长与集中，以及用于洪水控制工程建设的国土资源相对贫乏与短缺，全国洪水灾害所造成的经济损失却呈急剧上升的态势。20世纪90年代以来，全国洪水灾害的累积损失已经超过10000亿元，相当于同期国家财政收入的1/5。1998年长江、松花江流域的洪水已经敲响了警钟。应当看到中国的防洪态势仍十分严峻。全球气候的异常变化和中国产生洪水的复杂的自然地理环境；主要江河的防洪标准普遍偏低，大江大河中下游地区以及2/3以上城市一般仅能防御5～20年一遇洪水；江河湖泊的自然演变和人类社会的经济活动所产生的不利影响不但没有削弱，反而在急速加剧，江河淤积，湖泊萎缩和消亡，行洪滩地滞洪区域被大量占用，使江河的行洪能力、湖泊滩地及滞洪区域的洪水调蓄能力急速下降；现有的防洪工程由于老化失修，不配套或病态运行，而非工程防洪措施无固定投入，不能满足应急需要，致使防洪工程的总体效益难以发挥，调度运行矛盾重重；面对21世纪，如果我们不能动员全社会的力量，加强洪水风险意识，关注洪水灾害的全社会的防治工作，统一规划，协同行动，强化投入，改变现有的防洪被动局面，中国在经济发展上的努力有很大部分将被洪水所吞噬。1.21998年全国洪水灾害1998年，由于气候异常，中国的长江、松花江、珠江、闽江发生了大洪水。其中长江洪水仅次于1954年，为20世纪第二位全流域特大洪水，洪水峰高量大，先后8次洪峰，历时两个多月。洪峰水位层层叠加，纷纷突破堤防设防标准，尤以第四、第五、第六次洪峰为大，千里江堤危若垒卵。松花江洪水为20世纪第一位特大洪水，嫩江堤防防不胜防，在军民全力抢护下仍有6处溃决，平原低洼地区一片汪洋，大庆油田连续抢修三道堤防才保住大部分油田的安全生产。此外，珠江流域的西江发生了20世纪第二位特大洪水，福建的闽江发生了20世纪第一位特大洪水。一时间江河洪水猖狂肆虐中华北国和南国大地，全国防洪斗争悲壮而又激烈。据统计全国参加抗洪抢险的干部群众在8月份高峰时达到800万人，这在中外防洪史上闻所未闻；汛期解放军、武警部队投入长江、松花江流域抗洪抢险的总兵力达36.24万人，110位将军亲临第一线，5000多名师团级军官现场指挥，其场面宛若一场大规模的战争。这一年仅各地调用的抢险物料总价值就高达130亿元，收到的各界捐款35亿元，捐物折款37亿元。这一年全国共有1335座大中型水库参与了拦洪削峰，拦蓄洪量532亿立方米，长江千里干堤仅有九江一处溃决，且被奋力堵住，但洪灾损失仍十分巨大。全国农田受灾面积达到3.34亿亩，其中成灾面积为2.07亿亩，倒塌房间685万间，死亡人数达4150人，直接经济损失2551亿元，占当年国民生产总值的3%。1998年的洪水表明中国的防洪减灾的问题，特别是大江大河的防洪减灾的问题仍然十分突出，十分严重。1998年巨太的洪灾损失进一步提醒我们：中国是在洪水高风险中谋生存，求发展，因此在发展经济的同时应当逐步建立与之相适应的防洪安全保障体系。1998年的防洪斗争唤醒了全社会的洪水风险意识，从现在起就要动员全社会一起扎扎实实地做好防洪减灾工作。1.3各流域洪水灾害的历史①长江流域洪水灾害是中国洪水灾害最为严重的地区。根据历史记载，公元前185年（汉初）至1911年（清末）的2096年间，长江共发生洪灾214次，平均约10年一次。20世纪90年代以来接近平均约两年一次，洪灾更为频繁。1788年宜昌洪峰流量达86000立方米/秒，荆江大堤沙市以上溃决22处，荆州城被淹，大量人口死亡。19世纪中叶，连续发生1860年（清咸丰十年）及1870年（清同治九年）两次特大洪水，1870年枝城的洪峰流量在110000立方米/秒左右，洪水冲开南岸堤防，先后形成了藕池河、松滋河，两湖平原一片汪洋，受淹面积达3万多平方公里，损失惨重。20世纪以来，1931年、1935年、1949年、1954年都发生了大洪水，其中1954年洪水是近百年来最严重的洪水。中下游平原人为或自然分洪溃口水量达1023亿立方米，虽然保住了重点堤防和重要城市，但洪灾损失仍很大，农田受淹4755万亩，受灾人口1888万人，死亡3万余人，京广铁路有100天不能正常通车，并由于洪灾带来一系列经济、社会问题，对整个国民经济的发展都产生了显著的影响。②黄河下游的水患历来为世人所瞩目。从周定王五年（公元前602年）到1938年花园口扒口的2540年中，有记载的决口泛滥年份有543年，决堤次数达1590余次，主河道经历26次小改道和五次大改道，洪灾波及范围北达天津，南抵江淮，纵横25万平方公里。有“悬河顶上流，三年两决口。百年一改道，洪水纵天下”之称。新中国成立以来虽未改道，但就其洪水的潜在破坏能力而言，可导致黄淮海平原将汪洋一片，京广、京沪、京九和陇海四条铁路大动脉将会瘫痪，洪水将肆虐东部半个中国，对社会经济发展和环境改善将造成长期难以克服的不利影响。更值得警惕的是，孕育着巨灾的黄河目前却表现为严重断流现象，20世纪70年代平均断流14天，80年代平均断流15天，90年代以来年平均断流达102天；断流现象的背后是泥沙的堆积和河道淤塞。③海河流域是洪、涝、旱、碱灾害交错影响最为严重的流域。流域内降雨分配极为集中，在全国各大江河中最为突出。九河归一，均集中于天津入海，河道泄流能力上大下小矛盾突出，特别是入海尾间泄量有限，稍遇洪水即泛滥成灾。据明清史料统计，540年中共发生水灾360次。17世纪以来就发生19次大水灾，平均20年一次，每次大水都给人民生命财产造成巨大损失，受灾一般均在100个县以上，淹没耕地少则2000万亩～3000万亩，多则6000万亩～7000万亩，其中5次淹及北京，8次淹及天津。中华人民共和国成立后发生的1956年、1963年大洪水，受灾面积分别达6030万亩、6145万亩，特别是1963年8月上旬海河南系发生的洪水，暴雨中心7天雨量达2050毫米，超过中国内地的已有记录。④1194年黄河南决夺淮，自此淮河流域的洪水灾害，趋于更加频繁与严重。16世纪至中华人民共和国成立初期的450年间，每百年平均发生水灾94次，几乎年年有灾。1593年黄河、淮河相继扬州决口，“徐州至扬州间，方圆数千里，庐舍禾稼荡然无遗”；1668年大水，洪水环高邮县城，水高3丈，涟水县泡汤，舟行其内；1921年淮河全流域洪水，农田淹没面积近5000万亩，灾民760余万人，财产损失2.15亿银元；1931年全流域洪水，农田淹没面积7700万亩，受灾人口2100万人，其中死亡人数就高达75000人，可以和一场大型战争相比；1938年国民党花园口扒口，淹及淮河，泛区44县，共391万人背井离乡，89.3万人死亡，财产损失10.92亿银元。新中国建立以来淮河分别于1950年、1954年、1991年发生全流域洪水。1950年农田受灾面积为4687万亩，灾民1300万人，但死亡人口只有489人。1991年农田受灾面积为8275万亩，受灾人口达5423万人，直接经济损失340亿元。⑤近百年来，辽河流域曾发生大小洪水灾害50余次，新中国建立以来至1980年，出现7次大范围的洪水灾害，其中1960年由于台风和暴雨袭击灾害最重。1961年浑、太两河水位猛涨，辽阳、海城、辽中、台安等地一片汪洋，辽宁省内6条铁路和输电线路受到不同程度的破坏，太子河堤防决口33处，淹没耕地430万亩。1962年，西辽河大水淹没耕地388万亩。1951年、1953年、1960年辽河下游平原区洪灾受灾面积分别为651万亩、760万亩、430万亩。进入20世纪80年代以来，辽河流域于1985年、1995年均发生过大洪水。⑥新中国建立以来松花江流域以20世纪50年代和20世纪80年代洪水灾害最为严重。据1951～1990年近40年的资料统计，受灾面积超过300万亩以上的年份共16年，直接经济损失超过1亿元（按当年价）的共19年。1932～1957年平均淹没耕地900万亩，尤以1956～1957年损失最大，受灾面积2000万亩，受灾人口230万人。1981～1990年10年中有9年洪涝灾害严重，平均每年受灾面积1196万亩，受灾人口410万人，直接经济损失近10亿元（按当年价）。尤以1985年和1988年洪涝灾害最为严重，受灾面积1925万亩和2159万亩，受灾人口1088万人和551万人，直接经济损失14亿元和34亿元。1998年嫩江、松花江发生了超历史记录大洪水，损失巨大。据初步统计，受灾县（市）88个，受灾人口1733万人，被洪水围困人口144万人，紧急转移人口258万人，进水城镇70个，积水城镇73个，淹没耕地5193万亩，死亡牲畜137万头，直接经济损失480亿元。⑦自1949年以来，太湖流域共发生大小水灾14次，平均每3.7年发生一次。频繁的水灾和连年的防汛抢险，严重困扰了本地区经济的发展。水灾是太湖流域的心腹之患。1949年和1954年太湖地区发生了大洪水。1954年大水，主汛期（5～7月）降水量频率达50年一遇，太湖高水位持续达50天之久，最高水位至4.65米，到7月下旬，约有12000平方公里面积被淹，农田受灾1000多万亩，除上海、杭州、镇江外，大部分城市被淹。1991年全流域，30天降雨量达505毫米，降雨集中，强度大，太湖水位高至4.79米，一时排水不及，造成严重水灾，其受灾面积仅次于1954年，直接经济损失109亿元。1999年杭嘉湖平原发生特大水灾，只是其他原因，未被媒体所完全报道，杭嘉湖平原一片汪洋，太湖水位高达5.08米，尽管治太工程发挥作用，直接经济损失仍高达131亿元。⑧珠江流域洪水灾害频繁，尤以中下游和三角洲为甚。近百年发生的较大洪水灾害就有：1915年、1968年、1988年、1996年和1998年的西江洪水，1959年东江大洪水，1982年北江大洪水，1991年南盘江、北盘江大水等。洪水出现的几率日渐增大，洪灾造成的损失也随着人口的增加和经济的发展而日益加重。据广东、广西两省（自治区）1988～1998年近10年统计，直接经济损失达1873亿元，平均每年损失184亿元。1915年7月，西江、北江下游同时发生200年一遇特大洪水，致使珠江三角洲堤围几乎全部溃决。两广合计受灾农田93.3万公顷，受灾人口约600万人，广州市被淹7天。1947年6月，西江中下游发大水与北江石角站洪峰相遇，致使珠江下游三角洲25.1万公顷的农田受灾。1949年7月，西江发生50年一遇的大洪水，西江中下游干支流沿岸及西北江三角洲遭受严重水灾，柳州、桂林、南宁、梧州等市被淹，两广受灾农田39.3万公顷，灾民达370万人。1994年6～7月，西江、北江同时并发50年一遇大洪水，适值大潮期，致使两广受灾农田125万公顷，受灾人口达1319万人，直接经济损失约632亿元。1.4洪水灾害的国际比较随着人类社会的发展，人口资产密度的提高，洪水灾害所造成的损失一般呈连续上升的趋势，即使在资源环境相对宽松，技术经济相对发达的国家也是如此。只是在洪水灾害的严重程度上、减轻洪水灾害的对策上根据各国的实际情况有所区别。现以美国、日本、印度、荷兰与中国洪水灾害情况做一对比。美国、日本的洪水灾害主要由河道型洪水和风暴潮洪水所引发，与中国类似；荷兰由于地势较为平坦，全国为海堤所围绕，主要担心风暴潮引发的洪水灾害；印度主要受河道型洪水灾害影响。中、美、日、印四国受洪水威胁的区域占全国陆地面积的比值分别约占9%、8%、10%、8%。荷兰则几乎全国受洪水灾害的威胁。20世纪90年代以来，中、美、日、印四国年平均洪水灾害损失占国民生产总值（GNP）的比值以中国为大，据粗略估算分别为2.3%、0.11%，0.2%、0.17%。（美0.08%、日0.6%，1998年）依此判断的中国洪水灾害的年平均损失严重程度都要比美、日、印各国高出10倍以上。若以特大洪水年的这个损失比值考虑，1998年中国特大洪水损失占当年的GNP约为3.27%，1993年美国特大洪水损失占当年美国的GNP约为0.4%，1978年印度特大洪水损失占当年本国的GNP约为0.6%左右。这组数据与以上年平均损失数据相比至少可以反映两个问题：第一，是各国防洪水平的高低。中国主要江河的防洪标准仅为5～20年一遇，而美国则达到100年一遇，日本为100～200年一遇，印度为50年一遇；第二，是一个国家对待洪水灾害的警觉程度。由于美、日、印特大洪灾年与常年相比其灾害损失率的比值约为3～4倍，因此对于特大洪水所引起的灾害较为警觉。相比之下中国不足1.4倍，因此对于特大洪水所引起灾害显得有些麻木。由于各国的实际情况有所区别，在防洪总的方略上亦有所区别。美国受洪水威胁区域的人口仅有3000万人，且60%左右的面积为森林和草场所覆盖，人口及资产的流动、转移能力较强，因此其防洪总的方略由防洪的工程措施向防洪的非工程措施转移，注重受洪水威胁区域的安全管理。日本是一个经济大国，但国土资源相对紧缺，人口与资产集中在受洪水威胁区域，因此其防洪总的方略是强化防洪的工程措施，同时辅之以防洪的非工程措施。荷兰几乎全国为受洪水威胁的区域，因此防洪的工程措施突出为高标准的海堤建设。印度受洪水威胁区域的经济发展水平一般，河道较为稳定，因此其防洪总的方略是适当提高工程的防洪标准，注意防洪的工程措施与防洪的非工程措施结合。中国受洪水威胁的区域人口资产密度相对较大，经济发展水平远远高于全国发展水平，但在计划经济的时代由于国力的限制及计划经济本身的缺陷，以及经济转型期的短视或短期行为，中国的防洪工程行为虽有过20世纪50年代至60年代中期的高潮，但很少有较为固定的长期投入，致使防洪的工程措施标准低下，对防洪的非工程措施重视不足，造成目前洪水灾害损失十分严重。洪水灾害的损失仍然呈连续扩大的趋势。据美国水资源委员会的估计，美国1975年的洪水损失约为34亿美元，1975年价格折算到2000年洪水损失约为43亿美元。据美国国家大气与气象局（NOAA）估计，美国的洪灾损失平均每年要增加4%左右。中国自20世纪90年代初以来已有多年突破2000亿元人民币大关。洪水灾害在逐年增加它的强度，作为出现过大禹治水辉煌业绩的国度对此不能高枕无忧，冷眼观之。2.中国防洪减灾政策分析2.1指导原则2.1.1切实认识中国洪水灾害的风险我们曾经为根治洪水，杜绝洪水灾害而奋斗过，但洪水灾害仍不时发生；我们曾经参与过国际减灾10年的活动，但10年中中国的年平均水灾损失却达到了一个新的高峰；各级政府曾一再要求采取防汛措施，确保不死人，但平均每年因水灾死亡的人数有数千人；在洪水猖獗的日子里，我们确保了千里、万里大堤无一溃决，如1991年江淮大水，主堤无一溃决；1998年的长江大水，仅九江段大堤失事，但水灾损失却十分巨大。大水过后我们需要深刻地反思。在可以预料的一个客观历史时期内，中国的防洪态势还是相当严峻的。中国大江大河同频率的洪水水位一直在缓慢增加，无一例外。到目前为止我们还没有完全的实力和能力去抑制或逆转这一趋势。国土资源的紧缺，人口的密集，随着国民经济的发展，城市化的过程而引起的资产、财富的聚集和增加，使得洪水造成的直接损失及间接损失也不太可能大幅度下降。有发展就有风险，有生存系统存在就有灾害。自然状况下的河道两岸及冲积平原的洪水泛滥现象古已有之，比人类社会的历史还要长。可以确信地说，人类社会自始至终与洪水现象相伴，受着洪水的侵扰与威胁。为了保护，为了发展，人类有必要对自然态的洪水加以某些干预。其中发展中的一部分，必需用于防洪，作为防止洪水灾害发生的预投入。没有发展就不可能取得与洪水和谐相处的能力和设施。但是我们反对掠夺性的发展，把发展的可持续性置于脑后，因为这一发展会严重地加大洪水灾害；同时也反对泛泛地谈及可持续的问题而忽略洪水风险的客观存在，否则我们不能更加有效地减轻洪水灾害。应当看到在20世纪90年代可持续发展战略研究兴起和发展的同时，国际减灾10年的活动也开展得特别活跃。一般而言，传统的发展到了当代将会加剧洪水灾害的威胁，而过于严重的洪灾损失又在制约着社会的可持续发展。尽管我们不可能一劳永逸地避免洪水灾害，但是我们可以从人类可持续发展的角度来梳理现有的防洪政策，规划防洪的工程措施和非工程措施。正确认识洪水灾害的风险，就是要看到中国的防洪态势还十分严重，洪灾损失还十分巨大，现有的防洪体系还十分薄弱。中国还是一个在洪水高风险中发展的国家，经济的发展难以经受起特大洪水灾害，特别是多年连续性大洪水灾害的破坏。就是要看到随着国家的发展，洪水灾害的风险现在不会、将来也不会消失，即使到了可持续发展阶段，国家和社会也必须要有一定比例的防险投入，防险基金，防险准备。就是要适应存在有洪水灾害风险的环境，规范政府、社会、企业、个人的行为，在利用水的同时给水以出路，容忍小的风险，避免大的风险，按风险大小考虑发展、规划和投入，按风险转移特性进行协调、组织和防范。2.1.2防洪减灾应当与江河环境协调贾让的治河三策反映了一种朴素的可持续发展观点：与河水环境的协调问题。我们所制订的防洪减灾政策必须尽快地过渡到这个方向上，在这方面我们有过深刻的经验教训。①我们曾过分地强调人的主观能动作用，认为“人定胜天”。在这一认识的指导下，通过计划经济的形式，大规模地“改造自然”，开荒、平整土地，围湖填海与水争地；大规模地使国土资源在管理与开发上的局部单一化、行业化、规格化，强调单一经济，单一种植，单一发展模式，单一保护系统，过分地推行行业化管理，把协调发展的问题分裂为行业化的效率管理问题。②我们曾过分地强调发展而忽视环境，林业的发展变成了林木的砍伐，长江流域上游的森林覆盖率已经由唐代的60%～85%，下降到现在的不到20%；长江上游几条支流有半数以上的县森林覆盖率不到3%。全流域水土流失面积已从20世纪50年代的36万平方公里扩大到20世纪80年代的56万平方公里。森林植被的破坏，水土流失的加剧，致使湖泊和河道泥沙淤积严重，调洪容积锐减。③为了农业的发展，坡地开荒，围湖造田，长江上游流域的1.5亿亩的耕地中，坡地已占其四成以上，因围垦而消失的湖泊已达1000多个。坡地的增加加剧了水土的流失，森林植被的减少；湖面的减少与消亡，降低了调蓄功能，致使洪水来势更加迅猛，水位居高不下。此上教训说明可持续发展观念的必要性，它应当是一种带有约束条件的、具有某种限制性的发展，这一约束与限制来自于地球的承载能力，来自于生态环境和自然环境的承载能力。发展不容许剥夺水体存身、回荡的空间。可持续发展的规划与策略的采用与区域的实际环境与发展状态有关。洪水的发生、发展与肆虐一般与特定的流域有关，而流域具有较为稳定的水文环境、生态环境和社会环境。因此可持续发展必须重视流域圈的功能与作用，防洪减灾必须与流域的可持续发展相结合。专栏6-1贾让的治河三策对今天的启发公元前七年，黄河多次决口，淮河水灾，皇上下诏修复河堤，贾让呈治河三策：其上策实际上就是顺乎河势，移民避险，认为大川无防，小水可以自由进出，低洼之地成为池塘沼泽，洪水得以休息，左右岸有游荡的余地，水势宽缓就不这么急迫，“如出数年治河之费以业所徙之民……定山川之位”，即可“河定民安，千载无患”。如果在洪水泛滥的地区，挖渠穿漕，分杀水势，“此诚富国安民，兴利除害，支数百岁”的中策。对于“缮完故堤，增卑倍薄”，即修缮原来的堤防，抬高低洼之地，加固薄弱的环节，那么只能是“劳费无已，数逢其害，此最下策也”。不幸的是中国自战国以来开始修筑堤防“雍防百川，各以自利”，工业革命以来，依仗现代的筑坝技术，束河裁弯，填湖造地，实行的正是两千年前贾让的最下策。贾让所处的时代，森林覆盖率及上游的水土保持的问题还不成其为问题，但洪水灾害已无宁时，可见洪水灾害有其客观发生的规律；尽管贾让不可能预见两千年后的技术发展水平，但其对洪水的运动总量和运动规律的把握上，却对两千年后堤防系统的作用提出了异议；贾让也不可能预见到对河道的束缚也就是对湿地保护和天然水生生态系统的破坏，但其让洪水有回荡，蓄积的场所，不要动不动就大兴土木工程与之相争的策略，倒是提出了一个目前迫切需要解决的问题：现代的防洪工程一定要考虑洪水的运动总量和运动规律，顺乎水势，使之有休息、游荡的余地，至少应当考虑在防止水对人类侵扰和伤害的同时，尽可能地减少人类对水的容身空间和演进空间的侵占和破坏，特别是在人口承载过重，环境与资源压力令人类难以为继的情况下。2.1.3政府在防洪减灾中的作用防洪减灾的问题到了发生1998年南北大洪水时就变得尖锐起来了。防洪减灾的问题就其本质而言是一个社会公益问题。政府不能干预市场，不能干预企业，不能干预经营，但政府一定要管公益事业。政府对防洪减灾的作用不能减少，而是在新形势上有所调整，有所补充，有所加强。①目前中国还没有政府级的“宣灾”制度，即按照行政区划，宣布灾害的存在、灾害的类型、灾害的等级、灾害的范围、灾害的发展趋势等，使受灾行政区域享有法律赋予的一定的权利和上级政府给予的政策上的支持。没有政府级的“宣灾”制度，使得洪水灾害发生时，缺乏政府级的协调各方的迅速统一的反应和行动。防汛指挥部门的工作虽然轰轰烈烈，但缺乏透明度，动员性、指令性的传达一方面效果有限，另一方面速度也有限。没有政府级的“宣灾”制度，人们的心态是脆弱的，承受能力处于低水平，此时往往容易听信小道消息或传言，可能引起局部的不安定。媒体的报道尽管十分重要，但缺乏权威性，缺乏统一的意志力和号召力。人民要有知情权，政府要有权威性，防洪要有社会的协调，国际上推行的这一制度，从现有的经验表明，有助于提高受灾行政区域总体的防洪减灾能力，从而达到减轻洪水灾害的目的。②政府的行动应当有利于防洪减灾的社会化。在防洪减灾方面，政府级的决策可归纳五项主要内容：第一，制订并组织实施必要的应急、避险计划和行动，减少人员的伤亡和资产的净损失；第二，组织制订科学合理的防洪规划，完善防洪工程措施和非工程措施，提高防洪减灾的能力；第三，执行各项防洪的法规和条例，协调社会抗洪减灾的力量，规范抗洪减灾的行为；第四，采取可持续发展战略，在防洪体系的建设中，加强自然环境的保护以及洪水资源的合理利用；第五，流域圈的洪水管理与调度，推行社会保险，在同一流域圈内协调同级，明确下级行政机构的防洪减灾职责与权限，公平分摊费用。减轻洪水灾害有赖于全社会积极参与。为加强防汛抢险工作的管理，达到减轻洪涝灾害的目的，中国防汛抢险工作体制实行的是行政首长负责制。有防汛任务的省级、地区级、县级政府都设有相应的防汛指挥部，指挥部由有关部门的行政领导组成，其办事机构设在相应的水行政主管部门。在实际防汛抢险工作中，指挥部的总指挥负责决策、指挥，并根据有关信息做出分洪、撤退、抢险、营救等决定，同时组织实施。多年的实践证明，防汛抢险工作是一个多部门联合实施的过程，防汛指挥部在防汛抢险工作中起到了极为重要的作用。但目前的防汛指挥部门的功能还没有充分体现，主要精力放在统一协调社会的防洪紧急抢险的努力，个别部门险来则聚，险过则散，值班时间多于灾前准备时间；下达紧急抢险命令多于灾前的指令性的安排；短期、临时性的举措多于长期的、综合性的协调与组织。总之，只有政府的行为有利于防洪减灾的社会化，才能符合防洪减灾工作艰巨、长期、紧急、综合、协调的特点。2.2问题与对策2.2.1重新认识现有防洪工程体系的不足历经50年的春秋，在与洪水的艰苦卓绝的抗争中，中国已经形成较为完整的、可以抵御常遇性洪水灾害的防洪工程体系。这一防洪工程体系由水库、堤防和蓄滞洪区所构成，基本上采用上蓄下排两岸分治的运行原则，新中国成立以来发挥了一定的保障作用。但防洪工程体系还存在不足，变得越来越难以适应现代防洪减灾的需要。①现有防洪工程体系的不足表现在本身控制、疏导、和缓、调节洪水能力方面。仅仅可以抵御常遇性洪水灾害，由于重局部、轻整体，重功绩、轻功能，重工程、轻规划和管理，重施工、轻配套和安全维护。因此，现有的防洪工程体系的防洪安全可靠性，防洪工程对较大洪水、大洪水及特大洪水的灾害附加放大作用越来越引起社会的关注和担心。②现代防洪减灾要求提高综合防洪减灾能力。表现在洪水灾害预测预报的能力、回避洪水风险的能力、减轻洪水灾害致灾强度的能力、减轻对生态环境破坏的能力以及社会机动的抢险救灾能力、灾后的恢复能力等。而现有的防洪工程体系在建设和加固过程中还不能满足以上能力的提高。③现有防洪工程体系并没有提供洪水存身、回荡的充足空间，相反由于经济的发展与国土资源的短缺，大量的洪水则以更集中、更迅猛的方式涌入现有防洪工程体系提供的主要以点线，辅之以少量面的窄小空间。因而，现有防洪工程体系在面上供洪水宣泄的滞纳、输移空间的维持和扩大问题，包括地面以下的洪水存身的空间提供问题，似乎根本没有考虑。2.2.2提高现有防洪工程体系的标准问题现有防洪工程体系已经十分庞大。25万公里之长的堤防，8.5万余座水库，120余处行蓄洪区。此外工程老化失修的比例相当之大，仅以水库为例，大中小水库中的病险库比例分别高达16%、36%、41%。这一庞大的工程体系每年的维护费用估计要在120亿元左右。现有防洪工程体系又是一个低限标准的体系，如果要提高一级标准，达到50年一遇的防洪标准，光一次性投入可能就要数千亿元。随着中国城市化的发展，2/3左右的城市需要提高防洪标准，就要求有一定的投入，这些投入加上国土资源的极其短缺，库堤内水位的抬高引起的洪水风险的增加等因素，使得国家不太可能在短时间内大规模地提高防洪标准。今后现有防洪工程体系只能在适宜的时间、适宜的地点，分清轻重缓急地提高适宜的防洪标准，同时也要加强配套、维护与管理。进入21世纪，人们不应当把防洪减灾的成功完全寄托在现有防洪工程体系本身的标准抬高上面。美国曾于1994年1月专门成立一个委员会负责调查1993年洪水的原因、水利工程的防洪作用和防灾后果，通过对灾害损失的调查和后评估，得到的结论是：传统的那种仅依赖大坝和大堤进行防洪控制的做法是不恰当的，目前并不能完全依赖它们来防御灾害尤其是防御特大洪水灾害。2.2.3加强非工程措施与洪水的风险管理中国现有防洪减灾体系主要由工程体系和非工程体系两部分组成。非工程措施相对于工程措施而言，主要是指洪水信息的采集、存贮、通讯、加工与分析；防洪过程中的预测、预报、预警；防洪指挥决策过程中的决策与调度；防洪抢险过程中的组织、协调与应急；成灾期或灾后的避难、救灾与恢复等等有关的措施和手段。非工程措施基本上是软措施，但也需要硬件的支撑，如计算机设备、网络及其他通讯设备、卫星遥感监测及定位分辨设备、水雨情和工情的自动监视、测报设备等。目前中国非工程措施的水平还相当低，不规范，不标准，不成系统。其原因可以归结为：传统的工程观念思想作怪；没有资金来源和固定的投入；缺乏掌握现代科学技术、实行科学决策的高素质的队伍和人员。洪水的风险一般可以定义为洪水致灾的可能性（发生的概率）与相对洪灾损失度量值之积。洪水的风险并不是直接和洪水的自然特征如发生的频率、大小、峰量、历时等发生关系，尽管洪水的自然特征与洪水致灾的可能性以及致灾的强度有一定的因果关系，洪水的风险还与受灾体本身的抗灾能力、避灾能力和恢复能力紧密相关。因此洪水的风险管理实际上就是通过对洪水致灾可能性的事先具有时效性的判断、预测和较小风险的转移降低洪水致灾，特别是致大灾的可能性，采取相应的策略和管理手段提高受灾体本身的抗灾能力、避灾能力和恢复能力。洪水风险管理的基本认识是洪水风险不可避免，但是洪灾损失可以减轻；主动承担较小的风险可以避免被动地承担较大的风险；克服受灾体本身的易损性、脆弱性同样可以减轻洪灾损失。洪水风险管理要求把洪水放到变化中的区域社会、经济、环境、生态中去考察，将防洪纳入人口、资源、环境的大系统中进行定位。洪水风险管理的模式实际上是对防洪旧模式的否定，而防洪旧模式突出的是“工防”，中国的洪泛区近100万平方公里居住着5亿人～6亿人，约占总人口40%～50%，而中国在相当一个时期内受经济发展的制约，防洪工程资金投入有限，在这样苛刻的条件下，“工防”也“防不胜防”。目前中国洪水灾害的损失呈加倍增大趋势，对社会的影响不可忽视。经济的发展和结构的调整使得洪水灾害经济损失的构成发生变化，防洪工程的损失、工程失事的附加损失、洪灾的直接损失在增加；随着城市化的加速，洪灾的间接损失的增加导致城市地区洪水灾害损失普遍增加，防洪旧模式已经力不从心。2.2.4解决防洪减灾的投资问题防洪减灾不但要遵循自然规律，也要遵循经济规律。要注重防洪减灾中的经济规律和经济效益的研究，确定防洪投入与产出的比例。令人遗憾的是我们往往只能从工程的角度去研究防洪的经济效益和确定防洪投入与产出的比例。现在非常缺乏更为宏观的研究问题：如防洪的投入如何与社会经济的发展和国土资源的开发相协调；常遇洪灾损失以及超过堤防防御标准的超额洪灾损失对地区短时期的经济发展及长时期的环境及生态影响的定量问题等。各流域乃至全国防洪减灾的总效益（投入/效果）目前一般的估计为1：10左右。如果扣除其一半的乐观成分，添加相应的社会效益，增加防洪的投入是合理的。但遗憾的是各级政府的投入与防洪所期望的效益并不相称，远远低于能源、交通、通信、铁路等基础设施的投入。防洪建设是长期持续的过程，但防洪建设投入自新中国建立以来缺乏客观依据，新中国建立初期的国民经济恢复时期投入大，文革时期几乎停顿，改革初期则在低水平上徘徊。应当注意防洪的投入只是水利投入的一部分，而在1980年以前全国水利投资一直占全国基建投资的7%左右，最高时曾达15%。1981年后逐年下降到1.9%，到1988年才回升到2.6%，而现在也不过1%～2%。据河北省统计，1949～1957年间水利投资占社会固定资产总投资的6%，1958～1962年间跃升到22.5%，1963～1970年间仍为18%以上，1971～1975年下降为9.8%，1976～1980年间为5.9%，而1981年以后跌至1.5%以下。全国其他省份的情况基本也是如此，这种上下波动的水利投资机制十分不利于防洪工作