中国社会保障发展报告

2007年中国社会保障发展报告

在关注民生、构建社会主义和谐社会的大潮中，社会保障仍是2007年社会关注的热点问题之一。在这一年里，统筹城乡社会保障成为社会保障事业发展的主旋律，制度创新步伐加快；促进社会公平正义和谐，提高社会保障水平重拳频出；加强社会保障管理，社会保障制度自身安全得到进一步重视，社会保障事业可持续发展有了良好基础。一统筹城乡社会保障成为主旋律仅仅在一年前，无论在业界内还是在社会上，人们对于中国社会保障事业发展的方向、步伐还有诸多疑问，有人质疑社会保障体系建设会影响国家整体竞争力，有人担忧国家尚不具备建立全面社会保障的实力，等等。2007年，所有这一切已经成为过去。2006年下半年召开的党的十六届六中全会，提出了建立覆盖城乡居民的社会保障体系这一新目标和新任务，到2020年时实现人人享有社会保障成为政府公开承诺的社会目标。从此，建立覆盖城乡居民的社会保障体系成了网络上出现频率最多的词汇之一。2007年9月举办的第二届中国社会保障论坛，把建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为论坛主题。国务院在四川省成都市召开会议，专题研究统筹城乡社会保障问题。有关部门加快了课题研究和政策制定步伐。中国社会保障体系建设进入了由城镇为主向城乡统筹、由城镇职工为主向覆盖城乡居民的重大转变的新时期，统筹城乡社会保障成为社会保障的主旋律。统筹城乡社会保障，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，必须进行制度创新。2007年，社会保障制度创新好戏连台。（一）农村最低生活保障制度全面建立农村低保制度由地方探索到全国范围内普遍建立，经历了七八年的过程。2007年初，主管部门提出全面建立农村最低生活保障制度，揭开全民低保的大幕。7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，为在农村全面建立和实施低保制度提供了政策依据。通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。这项制度一经出台实施，就实现了跨越式发展，全国所有省份全面建制。第一季度末，享受农村居民最低生活保障的只有1788万人，农村居民最低生活保障户数847万户，农村居民最低生活保障末月计划支出493万元。到第三季度末，享受农村最低生活保障的人数就达到了2781万人，最低生活保障户数1277万户，最低生活保障平均标准70.9元/人·月，最低生活保障人均支出水平30元/人·月，最低生活保障末月计划支出8.8亿元。预计2007年底农村低保对象将会达到3000万人。农村最低生活保障制度的全面建立，是继取消农业税、建立新型农村合作医疗制度之后造福农村和农民的又一大好事，标志着全民都有最低生活保障的格局基本形成。（二）城市居民基本医疗保险试点在全国启动在城镇职工有基本医疗保险、农村建立新型农村合作医疗制度后，城镇中未就业居民主要是未就业的老年人和青少年就成为医疗保险制度的覆盖盲点。2007年7月，国务院在北京召开会议，启动城市居民基本医疗保险试点。通过试点，探索和完善城镇居民基本医疗保险政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理机制和规范的运行机制，逐步建立定型、稳定、可持续的，以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。按照到2010年基本建立覆盖城镇居民的基本医疗保障制度的目标，国务院对试点工作做出了安排，即从2007年开始，用3年左右时间进行试点。2007年在有条件的省份选择1～2个城市（全国共79个城市）试点，2008年在全国扩大试点，2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开。城镇居民基本医疗保险采取政府补助和家庭缴费相结合，中央财政和地方财政对所有参保居民给予一定额度的补贴，对确实缴不起费用的低保对象、残疾人员等困难群体，为确保他们能够参保，政府给予更多补助。各地积极响应试点。到9月底，城镇居民参加医疗保险的达到1814万人，基金收入17.5亿元，基金支出4.9亿元。城镇居民基本医疗保险制度的建立，标志着中国特色的覆盖城乡全体居民的基本医疗保障体系框架基本形成。（三）失业保险促进再就业在东部试点与其他保障项目顺延扩大覆盖范围不同，失业保险进行了逆向操作。针对失业保险基金不断增加的实际，为了进一步发挥失业保险制度促进再就业的功能，国家在东部地区的北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东7省市进行适当扩大失业保险基金支出范围的试点，支持实训基地建设、创业培训，有的地区甚至扩大到支持农民工参加培训。目前，东部地区适当扩大失业保险基金支出范围试点工作已进入实质性操作阶段，北京、上海失业保险基金促进就业作用发挥比较充分。（四）新型农村养老保险制度和失地农民社会保障探索随着经济社会发展的变化，农村社会养老保险工作进入探索建立新型农村社会养老保险制度的新阶段。北京、上海、江苏、浙江、山东、广东、福建等发达地区和安徽、山西、黑龙江、河南、河北、四川、云南、陕西、新疆等中西部地区16个省市区部分县市，按照保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续的要求，探索以缴费补贴、基金贴息、老人直补、待遇调整等方式建立公共财政投入与农民参保补贴机制，引导、扶持和激励农民参保，建立农民个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。近年来，被征地农民社会保障一直是社会关注的焦点。目前，全国已有18个省级政府或部门出台了被征地农民社会保障文件，探索建立适合被征地农民特点的社会保障制度，预计到2007年底将有1000多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度，筹集被征地农民养老保障基金2000多亿元。伴随着制度创新，社会保障制度建设进入了定型、稳定、可持续的发展阶段，《社会保险法》起草工作步伐加快，预计2007年底前将报全国人大常委会审议，社会保障法制化管理的时代即将到来。（五）社会保险覆盖面稳步扩大在制度创新的同时，2007年，各项社会保险覆盖面继续迅速扩大，城市居民最低生活保障参保人数趋于稳定。养老保险参保人数是国家“十一五”规划的约束性指标。2007年9月底，养老保险参保人数达到19676万人，比2006年底增加910万人。其中，参保职工14857万人，参保离退休人员4819万人，分别比2006年底增加726万人和184万人。根据工作进展情况，主管部门提出了到2007年底养老保险参保人数达到2亿人的新目标。医疗保险参保人数达到18896万人，比2006年底增加3164万人。其中，参保职工12633万人，参保退休人员4449万人，分别比2006年底增加1053万人和297万人，预计到2007年底医疗保险参保人数将接近2亿人。参加失业保险的人数达到11473万人，比2006年底增加286万人。实施事业单位、民间非营利组织参加工伤保险，建立覆盖各类人员的统一的工伤保险制度，是2007年工伤保险工作的重头戏。9月底，全国参加工伤保险的人数达到11530万人，比2006年底增加1262万人。生育保险参保人数达到7327万人，比2006年底增加868万人。（六）新型农村合作医疗突飞猛进尽管面临农民筹资水平的提高与确保农民参合率之间的矛盾等问题，新型农村医疗覆盖面急剧扩大。截至2007年9月底，全国开展新农合的县市区达到2448个，占全国总县市区的85.53%，参加新农合人口7.26亿，参合率为85.96%。其中，东部地区有653个县市区开展新农合，占东部地区县市区总数的93.69%，参加新农合人口2.23亿，参合率为89.58%；中西部地区有1795个县市区开展新农合，占中西部县市区总数的82.91%，参加新农合人口5.03亿，参合率为84.44%。从筹资情况看，2007年9月底，全国新农合基金2007年度已筹集353.26亿元，其中，中央财政补助资金到位82.05亿元，地方财政补助资金到位173.53亿元，农民个人缴费94.12亿元，其他渠道3.56亿元。从基金支出情况看，前三季度全国新农合基金累计支出总额为220.31亿元。第三季度全国新农合基金支出总额为86.93亿元。其中，用于住院补偿73.61亿元，占基金支出总额的84.68%；以统筹基金形式进行门诊补偿5.51亿元，占基金支出总额的6.34%，以家庭账户形式进行门诊补偿6.18亿元，占基金支出总额的7.11%；其他补偿1.23亿元，占基金支出总额的1.41%；体检支出0.40亿元，占基金支出总额的0.47%。从受益情况看，2007年前三季度全国新农合基金累计受益26331.89万人次。第三季度全国累计受益9612.05万人次。（七）城市居民最低生活保障人数基本稳定2007年是城市低保制度建制十周年。城市低保从2002年实现应保尽保以来，呈现出保障人数大体稳定、财政投入逐年增加、保障水平不断提高的态势。2007年9月底，全国城市低保对象人数为2236万人，低保标准为177元/人·月；人均月补助金额93元。到9月底，全国城镇最低生活保障支出191.6亿元，比上年同期增长26.1%，保障居民人数2237.7万人、1047.2万户。二促进社会公平和谐举措频出维护社会稳定，促进社会公平和谐，是社会保障制度的基本功能。由于改革分步实施，不十分配套，加之经济结构调整和国有企业改革阶段，维护社会稳定的任务艰巨，前一时期社会保障制度促进社会公平和谐的功能没有充分发挥，产生了一些新的矛盾。随着构建社会主义和谐社会目标的确立，2007年社会保障促进社会公平和谐的基本功能得到进一步重视，中央和各地迭出举措，在确保各项待遇按时足额支付、普遍提高社会保障标准的同时，更加注重维护社会公平，社会反响非常好。（一）提高企业退休人员养老金水平由于养老金计发办法不同、养老金调整办法不同、资金来源不同，与机关事业单位退休人员相比，企业退休人员的养老金总体水平几乎相差一倍，同年龄、同学历、同职务的退休人员之间差距就更大。企业退休人员养老金水平偏低，社会矛盾非常突出，引起中央高层的重视。在前两年连续增加企业退休人员养老金水平的基础上，国务院决定从2007年7月1日起，给企业退休人员月人均增加养老金80元左右。同时，为了进一步落实好向具有高级职称的退休科技人员和退休早、养老金相对偏低的人员等予以倾斜的政策，国务院常务会议决定，在各地调整养老金的基础上，对这部分人员再按月人均40元的标准增加养老金。所需资金，中西部24省和新疆生产建设兵团由中央财政予以全额补助。国务院要求在8月底前将增加的养老金发放到退休人员手中。这次调整后，全国共有4000多万企业退休人员增加了养老金，600多万具有高级职称的企业退休人员以及退休早、养老金水平偏低的人员享受到特殊倾斜政策。在物价上涨的时候，政府提高养老金水平对企业退休人员意味着雪中送炭。为了进一步缓解收入差距的矛盾，国务院还决定，2008～2010年连续3年继续提高企业退休人员基本养老金标准，提高的幅度高于前3年的水平，并继续向有具高级职称的企业退休科技人员以及退休早、基本养老金相对偏低的人员等倾斜。（二）提高失业保险金标准失业保险金一般与各地最低工资单向挂钩，低于最低工资标准，高于最低生活保障标准。2007年，虽然国家没有统一规定，各地普遍提高了最低工资标准，失业保险金标准相应提高。在提高失业保险金标准的同时，一些地方还更加注意标准确定的合理性和公平性。如北京市在修订失业保险规定时，根据近年来最低工资标准不断调整，造成失业保险金标准较高，不利于促进再就业的实际情况，将失业保险与最低工资脱钩。（三）提高最低生活保障标准国家对最近一个时期肉、菜、粮、油、蛋等基本生活消费品价格上涨给城市低保家庭生活带来的影响极为关注。2007年8月，国务院下发《关于切实落实政策保证市场供应维护副食品价格稳定的紧急通知》，民政部、财政部下发《关于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有关问题的通知》，明确要求各地要确保城市低保对象的实际补助每人每月增加不低于15元，并要求各地补助资金要在8月31日前发放到低保对象手中。2007年第三季度末，城市居民最低生活保障平均标准179.2元/人·月，比2006年同期增长17.2%，保障水平有了较大提高。最低生活保障人均支出95元/人·月，比2006年同期增长25%。（四）普遍建立医疗救助制度在农村全面建制的基础上，全国86%的市区县建立了城市医疗救助制度。城乡医疗救助总人次760万，比2006年554万人次增长37%；全年资助2333.9万贫困群众参加农村新型合作医疗；城乡每人次均得到医疗救助金额344.7元。2007年全国用于医疗救助的各级财政投入达71.2亿元。其中，中央财政补助地方城乡医疗救助资金33.4亿元，比2006年的14.3亿元增长了133%；地方各级财政预算安排城乡医疗救助资金37.8亿元，比2006年的27亿元增长40%。（五）农民工社会保障权益进一步得到维护维护农民工权益是2007年社会保障领域的一项重点，全国总工会和劳动保障部还就农民工集中的劳动密集型企业用工情况进行了专项检查。到2007年第三季度末，参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工人数分别达到1714万人、2903万人、1096万人和3447万人。其中参加医疗保险和工伤保险的人数分别比2006年底增加536万人和910万人。建设部门2007年住房公积金工作的重点之一，就是有针对性地采取措施，突出重点，使住房公积金制度覆盖范围逐步扩大到包括在城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。在维护农民工的经济权益的同时，农民工的政治权益也逐步得到重视。全国人大常委会有关负责人表示，今后要明确规定农民工的全国人大代表名额，让农民工今后也拥有自己的全国人大代表，在中国的最高权力机关中也能发出自己的声音。此外，各地还在支持灵活就业人员参加养老保险和医疗保险、解决原未参保集体企业职工参加养老保险等历史遗留问题和未参保关闭破产企业退休人员参加医疗保险等方面采取了一些有效措施，扩大社会保险补贴政策范围，维护了社会公平，增进了社会和谐。三社会保障体系的安全受到密切关注随着社会保障覆盖面扩大，社会保障待遇标准稳步提高，社会保障基金收支规模越来越大。仅就养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险5项基金来说，2007年前三季度，基金总收入7220.1亿元，比2006年同期增收2027.4亿元；总支出5655亿元，同比增支1585.2亿元；预计全年5项基金收支规模将达到2万亿元。2007年第三季度末5项基金累计结余9815.8亿元，比2006年底增加2229.8亿元。分项来看，得益于经济持续快速发展，5项保险基金的缴费收入比上年同期增长都在20%以上，其中养老保险基金缴费收入4502亿元，同比增长24.7%；医疗保险基金缴费收入1466亿元，同比增长22.4%；失业保险基金缴费收入312.8亿元，同比增长21.2%；工伤保险基金收入114亿元，同比增长37.4%；生育保险基金收入55.7亿元，同比增长28.2%。除失业保险基金外，其他4项基金的支出也大幅度增长，同比增长率高于或接近于20%。其中，养老保险基金支出4345亿元，同比增长27.9%；医疗保险基金支出1076亿元，同比增长19.4%；失业保险基金支出136.8亿元，同比增长2.5%；工伤保险基金支出60.1亿元，同比增长30.8%；生育保险基金支出37.1亿元，同比增长40.1%。基金累计结余中养老保险基金累计结余占大头，为6348亿元。基金收支流量如此之大，结余资金如此之多，人们有理由关注基金的安全。2006年，上海社保基金案件已敲响警钟，受到全社会的高度关注。2006年，审计署对部分省和计划单列市的社会保险基金进行了审计，2007年又部署了对2006年没有审计的基金主要是县市的社保基金进行全面审计。主管部门和社会保险机构集中精力配合审计检查和对审计查出问题的整改。据了解，2006年审计查出的问题，已基本完成整改，2007年5项社保基金全面审计也已基本完成。同时，各地普遍建立了社会保障监督委员会，实施基金要情报告制度、信息披露制度和经办机构内部控制制度，推动基金管理的制度化。主管部门还开展了社会保险基金安全宣传教育活动，利用“中国社会保障网”开辟了社会保险基金宣传专栏，提高全社会对社会保险基金重要性的认识，进一步维护基金安全。当然，社会保险基金贬值也是风险，不能片面强调安全，主管部门已经注意到这个问题，正在研究制定《做实企业职工基本养老保险个人账户中央补助资金投资管理暂行办法》，将资金委托全国社保基金会投资运营。基金安全的问题还引发了对社会保障管理体制的讨论。在《社会保险法》的起草工作中，两种意见相持不下，争论的热烈度是近年来少有的。一种意见认为，目前影响社保基金安全的主要因素是统筹层次不高，基金分散于各地，上级社会保障管理部门对下级没有约束力。而将社会保障管理职能分散于多个部门，部门之间相互掣肘，不利于社会保障事业的发展，因而主张社会保险费的征缴、基金的管理等职能相对集中于一个部门。另一种意见主张，通过有效分权，相互制约，确保基金的绝对安全，实行所谓税务征收、财政管理、社保发放、审计监督的管理体制。具体如何，有待决策机构和立法机构的明断。严格来讲，上海社保案涉及的并非基本保障资金，而是最近几年发展起来的企业年金。为规范企业年金管理，主管部门年初决定将当时由社会保险机构管理的企业年金在年底前全部移交专业投资机构管理。同时，根据企业年金市场发展和金融机构的要求，在总结第一批企业年金基金管理机构资格认定工作的基础上，组织进行了第二批资格认定，共有18家机构取得资格。通过制定企业年金基金市场化管理运营的规则，评审认定管理机构，指导进行原有企业年金移交，等等，既实现了企业年金由政府管理到市场管理的制度创新，又促进了企业年金发展。2007年上半年，企业年金新增规模约200亿元，积累基金达到1000多亿元。由具备资格的机构运营的资金，前三季度平均收益率达到40%左右。除了基金安全，社会保障的数据安全同样受到了关注。2007年5月，日本厚生省社会保险厅爆出丑闻，日本社会保险厅遗漏了5095万份养老保险记录，此外，还有1430万份厚生年金记录没有录入电脑，曾经负责收集这些信息的数百个市政机关也早已销毁了原始记录。5000多万件的旧养老金记录找不到“原主”，成为“悬在半空中的养老金记录”。这将直接影响参保人员的利益，甚至可能使部分已经缴纳养老保险费的国民无法按期领取养老金。这一事件直接提高了选民对参议院选举的参与度，成为2007年日本参议院选举朝野较量的焦点。日本NHK的调查显示，30%的受访者把“养老金问题”列为首要关注，认为“养老金问题”是影响投票因素的选民中，超过50%的选民把票投给了民主党，选择继续支持自民党的只有20%。中国养老保险和医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合，账户记录工作量大，管理经验尚不丰富。中国媒体广泛报道了日本社会保障管理中出现的问题，提醒中国社会保障管理部门防止出现同类错误。四2008年社会保障事业发展展望中共十七大报告提出，“要努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”，对中国社会保障体系建设提出了新的更高的要求。展望2008年的社会保障，可以预期，统筹城乡社会保障，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系仍是主题，制度创新仍是主要任务。从制度建设的现状看，覆盖城乡居民的养老保障体系建设相对滞后，制度创新已经到了攻坚阶段。这体现在以下几方面：（一）农民工养老保险办法有望出台农民工养老保险办法已经研究讨论多时，有望在2008年出台实施。争论的焦点：①是否建立单独的农民工养老保险？如果建立，则已经参加城镇企业职工养老保险的农民工如何办？②农民工的养老保险关系如何转移？受限于统筹层次低等因素，社会保险转移难已经成为社会关注的焦点和难点问题，以至于胡锦涛总书记在中共十七大报告中、温家宝总理在政府工作报告中都将其列为必须解决的问题之一。如果农民工的缴费全额转移，则可能会挫伤农民工流入地的积极性；如果不全额转移，则会增加流出地在农民工年老回乡时的保障负担。问题的实质在于如何做才能更好地实现农民工的社会保障权益。③农民工的养老保险费率和企业的养老保险费率如何确定，等等。随着争论的深入，认识的深化，相信全国会逐步形成统一的意见，从制度上解决农民工的养老保障问题。（二）事业单位养老保险需进一步凝聚共识事业单位是中国特有现象，而且种类、构成十分复杂。事业单位职工的养老保险改革历经10多年，至今仍然形不成统一的意见，可见其中难度非常之大。2008年仍需进一步凝聚共识。（三）城镇未就业老年人的养老保障应予关注这一部分人的养老保障是制度空白。覆盖城乡居民的养老保障，必须对这一部分人的问题给出一个明确的说法。目前看来，似乎应采用国外的国民年金的做法，保障标准以低于最低工资、高于最低生活保障标准较为恰当，资金由财政拨付。（四）继续