国研专稿整治利用撂荒地的地方实践和启示

内容摘要：撂荒地整治利用对提高耕地资源利用效率、保障国家粮食安全具有重要意义。对一些典型县(市、区)的调查显示，撂荒地按其成因可分为三类：第一类是因生产条件差造成的撂荒，第二类是因缺乏劳动力造成的撂荒，第三类是因流转和利用不善等造成的撂荒。各地开展撂荒地整治的经验做法包括：一是“政策激励+农户自行复耕”，二是“村集体回收土地+机构代管”，三是“土地流转+新经营主体复耕”，四是“村集体组织复耕+对外流转”。在各地实践中也存在一些难点，主要是：撂荒地存量底数难摸清、约束手段强制力不足、种粮回报难以弥补成本。建议按照存量增量分治、提升耕作条件、引导加快流转、市场导向利用四个方面加快我国撂荒地整治利用进度。关键词：粮食安全，撂荒地整治利用，地方经验我国耕地资源总量不足的压力巨大，然而，有限的耕地资源还存在撂荒现象。这一现象在2017年左右达到高峰，全国耕地撂荒面积高达1.37亿亩，撂荒率为6.75%①，粮食主产区因此损失的粮食产量高达2265.6万吨，损失比例为4.69%②。撂荒地整治利用对有效利用土地资源、保障国家粮食安全具有重要作用。一、我国撂荒地呈现“山区高、西部地区高”的特征，其成因可以归结为三类我国撂荒地分布具有两个基本特征。一是山区撂荒比例高。全国山区耕地撂荒抽样调查显示，78.3%的村庄存在耕地撂荒现象，基于县样本统计的全国山区县耕地撂荒率为14.32%③，大幅高于全国平均的撂荒水平。二是西部地区撂荒比例高。东部省份耕地撂荒率多在2%以下，而西部省份大多比较高，甚至个别省份超过10%。以甘肃省为例，第三次全国国土调查显示，全省总耕地面积为7814.2万亩，其中仅具备整治条件的撂荒耕地就达到550万亩左右④，超过耕地总量的7%。通过对四川、广西、广东的一些县市进行重点调查，发现耕地撂荒现象可归结为三类成因：第一类是因生产条件差造成的撂荒。一部分耕地属于“吊边吊角”，地块极其细碎、偏远，由于不便于耕种而被农户弃种。一部分耕地属于贫瘠地、乱石地、盐碱地，改造难度大、作物产率低，因此被农户弃种。还有一部分耕地属于易受灾地，由于缺乏农田水利设施，或者容易遭受旱灾，或者容易遭受内涝，往往“十种九不收”，农民出于理性考虑而选择弃种。广西北流市调查显示因生产条件差造成的撂荒占到总撂荒面积的60%左右。第二类是因缺乏劳动力造成的撂荒。21世纪以来我国农业剩余劳动力转移加速，至2021年我国农民工总量达到2.9亿人，第一产业劳动力则下降为1.7亿人。农业劳动力不仅数量下降，而且老龄化趋势明显，广西壮族自治区调查显示农业劳动力超过80%为60岁以上老人。这些劳动力基本难以胜任繁重的农业生产，受精力、意愿等限制大多选择优良地块耕种，对条件稍差的则任由撂荒，或者转为粗放经营，如双季耕作变为单季耕作等。广西北流市调查显示因缺乏劳动力造成的撂荒占到总撂荒面积的30%左右。第三类是因流转和利用不善等造成的撂荒。一部分耕地在流转后，由于产品价格、市场定位、管理水平等原因出现经营困难，耕地出现闲置。一部分耕地已经完成土地征用程序成为建设用地，但由于各种原因建设项目未能如期开展，因占而不用、多占少用造成土地荒废。还有一部分耕地是由于异地扶贫搬迁，由于主要以城镇安置为主，搬迁后与承包耕地距离远、交通成本高，造成耕地的弃耕撂荒。广西北流市调查显示因流转和利用不善等造成的撂荒占到总撂荒面积的10%左右。二、各地开展撂荒地整治探索，已经积累了不少经验性做法各地在实施乡村振兴战略中开始探索撂荒地整治，随着2021年初农业农村部出台《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》，撂荒地整治全面铺开、进度加快。总的来看，各地方结合本地实际开展了多管齐下、因地施策、机动灵活的撂荒地整治实践，从方式上来看，主要包括了四种经验性做法：第一种是“政策激励+农户自行复耕”。这一方式应用最为普遍，操作也相对简单，即通过一系列激励约束手段，推动承包农户自行进行复耕和持续经营。以广东德庆县为例，一是通过宣传发动，督促农户“家里如果还有土地的话，要一并种上”，明确“撂荒一年以上的将取消次年补贴资格，连续两年以上撂荒的，村集体有权收回土地”；二是部分村出台相关村规民约，要求耕地责任人落实复耕复种；三是对撂荒土地进行清杂、维修道路、建设水利设施，全面改善耕作条件，提高农户耕作意愿；四是实行资金奖补，按照每亩300元的标准，对撂荒地整治进行扶持。第二种是“村集体回收土地+机构代管”。这一方式主要针对那些因农户老弱病残、缺乏劳动力耕种造成的耕地撂荒，由村级集体经济组织回收并进行代耕代种。以广西北流市为例，各村股份经济合作社统一制定撂荒地耕作权回收代管管理办法，回收土地后引入县域内的社会化服务机构进行代耕代种，通过集约化规模化生产降低成本。在这一模式下，原承包农户获得耕地地力补贴，社会化服务机构获得种粮补贴和代耕代种费用，村集体获得生产经营收益。第三种是“土地流转+新经营主体复耕”。这一方式主要针对常年撂荒、相对集中且本地农户不愿耕种的撂荒地，在村集体的牵线搭桥下将其流转给新型经营主体，由新型经营主体进行复耕和持续经营。以四川达州市达川区为例，村集体鼓励引导农户签订土地流转协议，将撂荒地集中流转给新型农业经营主体，在整治改良后投入农业生产。集中整治撂荒地10亩以上的经营主体可以获得每亩田300元、每亩地500元的补贴奖励，并在流转前3年免收租金。农户则按协议获得流转租金和分红。第四种是“村集体组织复耕+对外流转”。这一方式主要针对地块细碎、种植条件差的撂荒地，凭其原始条件很难吸引到经营主体，因此由村集体组织先复耕再流转。以四川省资阳市雁江区为例，村集体先将撂荒地统一归入集体经济，筹集资金开展标准化作业，将撂荒地统一整理为标准农田，再流转给大型农业企业。前5年的流转费用于偿还前期土地整理费用，5年后再按议定的价格每年支付给农户流转费或分红。三、深入推进撂荒地整治利用，仍然存在一些突出的难点尽管各地撂荒地整治利用已经取得积极成效，但在此过程中仍然存在一些具有共性的突出难点：(一)撂荒地存量底数难摸清尽管各地整治撂荒地工作如火如荼开展，但撂荒地的存量底数却一直成谜。在各方面情况均比较接近的县(市、区)，摸排出的撂荒地存量底数却往往差异很大，多的达到几万亩，少的只有数千亩，也有部分县(市、区)认为自己“基本没有撂荒地”。总体来看，撂荒地存量存在一定程度的低估，如某县根据农经部门统计的撂荒率为2.97%，但实际“撂荒地保守估计也在6%一8%之间，全县60%的农户存在弃耕撂荒行为”。造成这一现象的部分原因是撂荒地认定标准本身不统一。撂荒包括季节性撂荒和全年性撂荒，还包括显性撂荒和隐性撂荒，适用不同标准作出的判断自然存在差异。此外，还存在诸如“征而未用的承包耕地算不算撂荒地”之类的政策盲区。但更重要的原因是由于撂荒地涉及地方政府责任，具有较高的敏感性。撂荒地的产生具有复杂的时代背景并经过较长时间的历史积累，其整治利用也非一朝一夕之功，然而，撂荒地治理一直是地方政府的考核项目，一些地方甚至明确划定耕地撂荒比例红线，规定对超出红线的地方领导进行免职处理。重压之下，各地方对撂荒地存量底数存在低估的动力，往往视需求不同设定标准和上报数据。(二)约束手段强制力度不足在我国仍以按户承包经营土地的基本格局下，动员农户自行复耕是各地撂荒地整治的主要方式，在一些县占比高达七成，然而，这一方式面临部分农户积极性不高的难题。与外出务工平均月工资4432元相比，种植业收入显得微不足道，“在家种田，不如出去赚钱”仍是大多数农民的共识。撂荒地种植条件差、收益低，即使一些地方按每亩100一300元进行复耕奖补，也很难激起农户的兴趣。为督促农户复耕撂荒地，一些地方提出了具有一定强制性的办法，如“一年撂荒取消地力补贴，两年撂荒收回承包权”，但这些政策很难落地实施。首先，我国2019年修订的《土地管理法》中已经没有“连续二年弃耕抛荒的应当终止承包合同”的表述；其次，耕地种植为动态过程，对是否撂荒很难准确判定；再次，村集体组织与农户俱为乡邻，往往因碍于情面而对耕地撂荒视而不见。因此，尽管耕地撂荒现象长期普遍存在，真正由集体收回承包地的却极为罕见，甚至停发地力补贴的都很少，对督促农户复耕的约束效果十分有限。(三)种粮回报难以弥补成本撂荒地复耕往往需要较高成本，主要包括三个方面：首先是土地平整，撂荒地大多分布在中西部山区，地势崎岖不平，经常需要引入大型机械持续作业进行平整；其次是基础设施，通过灌溉、排水、机耕道等设施建设，才可能建成旱涝保收的农田；再次是肥力提升，在一些贫瘠地块的复耕中，“仅有机肥投入就达到每亩10吨”。由于不同的地区和地块复耕成本差异很大，对此难以精确计算，但从一些集中连片大型撂荒地整治项目来看，平均每亩成本在2000元左右。与撂荒地的高整治成本相比，其用于种粮的收益显得过低。我国开展撂荒地整治的主要目的是着眼于国家粮食安全，旨在提高粮食生产能力和自给水平。然而，粮食种植本身经济效益不高。2020年我国稻谷、小麦和玉米三种主粮平均每亩产值只有1167元、净利润只有47元，靠种粮收回整治成本周期过长。一些新型经营主体实行“粮蔬轮作”，实际是以蔬菜种植收益弥补粮食收益的不足，但这一方式仅在靠近城市的近郊区才具备条件。如果按照撂荒地整治初衷，严苛要求复耕土地只能种植粮食作物，经营主体会由于“不赚钱”而降低参与的积极性。四、加快整治利用撂荒地、保障国家粮食安全的建议撂荒地整治利用是提高耕地资源利用效率、保障国家粮食安全的重要举措，在总结各地已有经验和现存困难的基础上，建议从以下几个方面入手加快我国撂荒地整治：一是存量增量分治。对历史形成的撂荒地存量实行责任豁免，以县域为单位尽快摸清底数、制定整改方案。按“多管齐下、因地施策、机动灵活”开展存量撂荒地整治，对极少量确已不适宜耕种的撂荒地，不再认定为耕地。加强耕地撂荒情况跟踪监测，压实相关层级和部门的主体责任，对新增撂荒地随发现随整改，坚决遏制撂荒地不断增长的势头。二是提升耕作条件。以山区、西部地区为重点，加大细碎地块平整和标准化作业投入力度，把“边角田”“散碎田”融入大田。高标准农田建设等项目从良田向“劣田”延伸覆盖，以灌溉和排水设施为重点，强化撂荒地基础设施建设，改善耕作和收获条件。加快“劣田”宜机化改造，推广适合山区的小型农机具，降低农业劳动强度和生产成三是引导加快流转。加大对撂荒行为的约束力度，落实“撂荒一年停发地力补贴”，明确“连续撂荒两年村集体有权收回土地”。对无心、无力耕种的承包户，鼓励其土地经营权向规模化、专业化的新型经营主体流转，探索村集体反包、托管、代耕代种办法。以经营权流转合同为基础，对土地承包权和经营权进行同等保护，稳定经营预期，鼓励长期投入。四是市场导向利用。对整治后重新利用的撂荒地，既发挥其直接增产粮食的作用，也发挥其扩张耕地总量、间接支持国家粮食安全的作用。以市场需求为导向，按照“宜粮则粮、宜饲则饲、宜蔬果则蔬果、宜经济作物则经济作物”原则进行利用，使撂荒地整治有利可图。鼓励结合地方优势特色农产品发展农业生产，提高复耕