上海产业用地政策创新的探索与实践

上海产业用地政策创新的探索与实践

过去五年，在国土资源部和上海市委、市政府的坚强领导下，上海土地利用系统深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持以“五大发展理念”为指导，主动适应上海土地资源紧约束的新常态，紧紧围绕土地节约集约利用工作主线，以创新驱动为主动力，深入推进土地供给侧结构性改革，积极探索符合超大城市发展规律和土地资源现实的节约集约用地新路径，努力推动以土地利用方式的转变促进城市转型发展，探索出了一条具有“全球城市”建设特色的产业用地政策创新和实践之路。一构建土地节约集约利用新政策体系和新管理格局上海在2013年以后逐渐进入资源环境紧约束的城市发展新常态，面对建设用地总规模接近规划“天花板”，土地供需矛盾突出，现状建设用地布局分散，工业用地占比偏高、粗放利用、绩效水平偏低，低效用地缺乏盘活手段等土地利用问题。在充分调研基础上，上海坚持问题导向，着力土地利用政策和管理机制创新，推动城市走“底线约束、内涵发展、弹性适应”的节约集约发展道路。在贯彻落实“五量调控”土地利用基本策略的框架下，经过几年的探索，相继研究制定了加强土地出让管理、盘活存量工业用地、支持园区平台发展、综合用地管理等一系列政策文件，构建了土地节约集约利用的新政策体系。在政策实施过程中，上海始终坚持结合实际出实招、注重贯彻落实见实效，以土地全生命周期管理作为基础平台，着力发挥土地利用在资源保障、政策导向、利益平衡、底线约束四个方面的重要作用，形成了“一个基础平台、四个着力点”的土地利用管理新格局。（一）建立完善土地全生命周期管理制度为了提高土地利用的效率和质量，上海把项目用地的开发建设、产业类型、投入产出、功能业态、运营管理等经济社会环境全要素管理要求纳入出让合同，由各主管部门实施全过程共同监管，实现土地利用的系统化、精细化、动态化管理。经过几年的探索完善，土地全生命周期管理已成为城市治理、规划实施、产业发展中的重要管理平台和工作抓手。（二）发挥土地利用在实体经济和产业发展中的重要作用（1）发挥土地利用的资源保障作用，按照国土资源部的职责定位，围绕中央关于经济发展保持中高速增长、结构调整迈向中高端水平的总体目标，优化土地资源配置，创新土地供应政策，以更加有力的措施，为实体经济和产业发展提供资源保障。（2）发挥土地利用的政策导向作用，实行差别化用地政策，综合运用供地方式、土地价格、全生命周期管理要求等手段，集聚政策资源，体现实体经济和产业发展的导向。鼓励探索土地复合利用和立体开发，试点综合用地，实施轨道交通场站立体开发，规范地下空间有序开发，引导节地技术和节地模式创新。（3）发挥土地利用的利益平衡作用，建立社会、企业、政府三方利益共享、责任共担的共赢机制，统筹经营性开发与公益性建设、自行盘活与土地征收之间的利益关系，在土地出让时落实规划公共空间、公共服务设施等公益要求，鼓励存量土地二次开发，支持城市有机更新和历史风貌保护，促进节约集约用地。（4）发挥土地利用的底线约束作用，严格土地利用监管，加强物业转让、用途管制，预防和处置闲置土地。构建规划土地融合的用地标准体系，设置用地规模上限和容积率下限控制值，实行用地规模和开发强度“双控”，倡导用途和功能综合设置，体现土地刚性管控，促进紧凑型集约型城市建设。二创新产业用地节约集约利用政策新供给和管理新机制近年来，上海着力提升实体经济能级，按照“中国制造2025”战略，加快发展先进制造业，升级改造传统制造业，聚焦发展战略性新兴产业，大力提升现代服务；新技术、新产业、新业态、新模式的蓬勃兴起，创新型企业持续涌现。新产业新业态的全面发展，和产业结构的全面转型升级，对产业用地政策和管理机制提出了全新的要求，必须创新产业用地政策供给，适应产业发展新常态。（一）创新产业用地供应政策，保障新产业新业态发展根据国务院关于加快发展战略性新兴产业、培育形成新供给新动力的要求，和国土资源部关于支持新产业新业态发展的政策部署，上海围绕产业发展新需求，探索了产业用地供应新政。1.细分用地分类，实现差别化供地和引导性的地价管理一是明确新产业新业态用地类型，适应研发设计、总部经济等新兴产业发展需求，联手规划部门，在细化“科研设计用地（C65）”分类的基础上，增设了研发总部类用地。按照产业用地统筹管理的原则，以可比区域的商业办公用地为参照，控制研发总部类项目的建筑功能形态、容积率、限高等规划条件，灵活产业用地供给方式和效率。二是采取差别化的土地供应方式，将工业用地细分为产业项目类和标准厂房类，研发总部用地细分为产业项目类和通用类；对于有明确产业类型和准入要求的工业项目，经产业部门认定和区政府集体决策，采取“带产业项目”挂牌方式供应产业项目类工业或研发总部用地；对于标准厂房类工业用地和通用类研发总部用地，采用公开“招拍挂”方式供地。三是加强发挥地价管理的引导功能，要求研发总部产业项目类地价不低于工业基准地价的150%，体现了对研发总部类用地的产业定位，也有效地降低了企业用地成本。以张江科学城为代表，研发总部用地政策有力地保障了总部经济和生物医药研发等战略性新兴产业的发展，推动了传统工业园区向科技产业社区的转型，大幅提升了土地节约集约利用水平。2.实行“弹性年期出让+有条件续期”的工业用地供应政策，提高土地循环利用效率，降低企业用地成本一是实行工业用地20年弹性年期出让制度，根据上海规模以上工业企业生命周期规律的研究，企业实际存续周期一般不超过15年，且不同行业企业之间无显著差异。为了提高土地循环利用效率，切实保障优质产业项目落地，上海从2014年开始对产业项目类工业用地全面实行20年弹性年期出让制度，地价按年限修正调降。二是完善土地使用权到期续期政策，为了稳定企业投资预期，支持优质项目持续经营，进一步完善了配套的土地使用权到期续期政策，明确年期届满后，经产业部门审核仍符合产业发展导向的，可采取协议出让方式续期，续期时的土地价款可按照原出让时点的地价或续期时的基准地价确定。经测算，20年出让地价+续期补缴30年地价，相比50年一次性出让地价，用地成本更低。由此，上海探索形成了“20年弹性年期+有条件续期”的产业项目类工业用地供应政策，既保障了一般产业项目的用地需求，提高了土地周转效率，又稳定了企业的投资预期，还降低了用地成本，满足了不同产业企业的需求。以泰因生物为代表的初创型实体企业，取得20年年期的工业用地，能够满足其生物医药生产的需求，相比50年年期大幅降低了前期成本，有利于将更多的资金用于技术研发和创新；而以大众汽车为代表的、产业周期较长的企业，在出让合同中约定了续期条件和价款确定原则，保障了弹性年期到期后的用地需求，稳定了企业投资发展预期。3.实行产业用地全要素全生命周期管理，提高土地利用绩效一是完善全要素管理，将产业项目的产业类型、准入要求、开竣工、投达产、投入产出、投资强度、环境保护、本地就业等经济社会环境全要素管理要求纳入出让合同约定。二是加强项目开竣工和投达产管理，通过项目时间履约保证金制度，督促项目按时开竣工和投达产。三是规范转让管理，从土地使用权转让、房屋转让、使用权人出资比例和股权结构三个渠道，全面加强监管、严格转让管理，防堵工业地产炒卖行为。四是建立项目用地绩效跟踪评估制度，在项目达产阶段、达产后每3～5年、年期届满前等阶段分别开展监测评估，综合考核项目用地绩效。五是完善土地使用权退出机制，允许受让人主动退还土地使用权；对于未按时开竣工投产、不符合产业要求、造成严重环境污染等情形，出让人可强制实施土地使用权退还。（二）创新存量土地盘活机制，促进产业结构转型升级按照国务院关于“调结构、促转型”的任务目标，根据国土资源部推进城镇低效用地再开发、利用存量土地发展新产业新业态的政策指引，本市积极创新存量盘活政策机制，促进产业结构和土地利用结构双调整、双优化。1.构建多方利益平衡的存量转型开发机制针对存量用地盘活渠道单一、政府收储资金压力大、权利人积极性不高等问题，坚持共建共享的城市更新理念，强调政府主导，坚持规划引领，在承担区域公共功能、履行公益性责任的前提下，可以由存量土地的原土地使用权人按照规划条件和产业导向自行开展转型开发；对于由政府实施土地收储并公开出让的存量工业用地，原土地使用权人可按照一定比例分享增值收益。同时，构建了以企业、社会、政府利益共享、责任共担、多方共赢为核心的存量工业用地盘活机制。对于企业，可以按照规划实施存量土地二次开发，实现了产业转型升级；对于社会，可以增加公共设施和公共空间，提升区域城市功能和品质；对于政府，不仅提高了节约集约用地水平，补缴的土地价款还可以用于完善区域基础设施建设和环境品质。2.形成规范顺畅的转型路径和操作流程一是加强规划引导，通过存量工业用地转型规划或控制性详细规划，对中心城区和郊区，规划工业区块以内和以外的不同区域，确定差异化的转型发展要求，统筹确定转型方向。二是明确开发方式，在政府主导下，明确了区域整体转型和有条件零星转型两种方式，允许原土地使用权人以单一主体或联合开发体形式，通过存量补地价方式，按新规划条件自行开发。三是落实公益性责任，对于实施区域整体转型的，要求按照“统筹规划、公益优先”的原则，调整完善规划方案并退让公益性用地，并在项目建设过程中优先保障公益性设施建设，而后进行经营性开发；对于零星自行开发的，要求原土地权利人无偿提供不低于10%的土地或15%的经营性物业，用于保障区域公共服务设施建设或使用。四是衔接国家政策，衔接了国土资源部的存量用地过渡期政策，明确政策适用范围、共同监管和定期评估机制等内容，进一步丰富了存量土地盘活的政策路径，助力产城融合发展和城市有机更新的相关要求。五是细化操作流程，聚焦实际操作和具体问题，研究编辑《关于存量工业用地盘活常见问题和典型案例》，规范操作流程，有针对性地指导实务操作。两年多来，已有桃浦工业区、漕河泾开发区等一批老工业区，和力波啤酒厂等零星工业用地实施了土地二次开发和产业转型升级，存量盘活初显成效，为产业发展提供了重要的空间保障。（三）聚焦扶持园区平台发展，支持“大众创业、万众创新”按照习近平总书记关于加快建设具有全球影响力科技创新中心的指示，和国务院关于支持“大众创业、万众创新”的相关要求，贯彻国土资源部关于发挥产业园区集聚引领作用，有效保障中小企业发展空间的政策指引，支持园区平台构建科创空间新载体。1.为了发挥产业园区的集聚引领作用，进一步出台政策扶持园区平台建设创新创业服务载体借鉴国际科创中心建设经验规律，从创新创业的特点出发，把产业园区作为科创空间建设的主力，政策资源聚焦支持园区平台，发挥产业集聚优势和服务平台作用。一是新增与存量并举，扶持园区平台用好产业用地。以“带产业项目”挂牌方式向园区平台供应标准厂房类工业用地、通用类研发总部用地；鼓励园区平台盘活利用存量土地，以科创产业链为纽带，集中建设公共研发实验室、众创空间等新型服务平台，为中小微型企业提供了优质的创新创业环境和成长空间。二是引导园区平台优化产业用房供应，要求园区平台在明确土地利用绩效和退出机制等全生命周期管理要求的基础上，把标准厂房和通用类研发用房提供给高新技术企业、“四新”企业、生产性服务企业，供应方式以长期租赁为主，允许转让部分物业但不得超过50%的建筑面积，并鼓励采取先租后售方式转让，满足不同发展阶段创新企业的需求。本市的临港、宝山北郊未来等产业园区，在园区平台政策支持下，服务能级全面提升。其中，临港松江科技城借助园区平台政策，打造了科技研发、智能制造等新产业集聚的产业园，吸引阿里巴巴创新中心入驻，创建为“上海市创业孵化示范基地”，在全市104个产业区块发展综合评价中，名列前茅。2.聚焦产业导向和用地绩效，降低产业用地成本一是对园区平台建设产业用房的用地，实行差别化的地价管理要求，聚焦支持科创空间载体建设，园区平台取得标准厂房类工业用地，地价按不低于工业用地基准地价的70%执行；园区平台取得通用类研发总部用地，地价按不低于研发总部产业类用地基准地价的70%执行，相当于不低于工业用地基准地价的105%。二是建立用地绩效和地价挂钩机制，充分利用国家鼓励存量工业用地提高利用率的支持政策，鼓励符合产业导向的存量优质企业增容扩产，由各区政府根据项目用地绩效和产业类型，确定存量工业用地增容地价的收取比例，并可按不超过两年的期限分期付款。上海各区结合实际相应制定了实施细则，宝山区根据产业项目税收贡献度，经区政府决策，可以按70%、40%、0等比例收取增容地价；浦东新区聚焦扶持战略性新兴产业，对发展前景好、科技水平高、引领效果明显的项目，经区政府决策确定增容地价收取比例。3.鼓励土地复合利用，推动产业园区完善配套服务设施新产业新业态日益呈现融合发展的特征，研发、制造、服务等功能密不可分，土地混合利用既是大势所趋，也是土地节约集约利用的内在需要。一是在中国（上海）自贸区率先试点了综合用地“新政”，允许工业仓储用地与商业、办公等功能混合，引导企业科技研发、总部管理、销售服务等功能集聚；并通过明确主导用途和可兼容的附属功能和比例，发挥规划底线管控和弹性引导作用。政策实施以来，自贸区已出让多幅综合用地，并有多幅存量用地转型为综合用地，如外高桥保税区D2～3地块由纯工业用地转型为“工业+研发+商办+展示”等功能复合的综合用地。二是提高科研服务设施配建比例，促进土地用途兼容复合利用，按照建设宜居宜业的科技产业商务社区目标，落实国家相关政策，将产业项目类工业用地、研发总部类用地的科研服务设施规划建筑面积占比从原有政策规定的7%提高到15%，切实保障产业项目的配套服务功能。中国商飞客服公司利用该政策，增加了人才公寓、研发和会务等配套设施，把单一的生产制造基地，提升为制造、研发、服务等多功能复合基地，满足了高端人才对环境的多元化、个性化需求。（四）拓展产业用地政策，服务城市治理和社会事业发展根据中央城市工作会议精神，和国务院关于促进文化创意、养老、民办教育等产业发展的要求，按照国土资源部的政策指引，上海围绕城市治理和社会事业发展要求，拓展多行业用地政策。1.发挥土地政策的利益平衡作用，助力城市有机更新一是丰富城市有机更新的政策内涵，完善存量土地盘活政策，鼓励物业权利人按规划实施更新开发，统筹公益性建设和自行开发建设，把规划要求纳入土地全生命周期管理，充分发挥土地利用政策的利益调节和平衡作用，助力城市有机更新。二是制定轨道交通场站及周边土地综合开发利用政策，把轨交场站的交通功能和周边地区的经营型功能紧密融合，实行轨交设施和周边土地的统筹开发利用，以土地综合开发收益反哺公共交通开发运营成本，实现土地立体开发和集约利用。三是完善历史文化风貌保护政策机制，通过带保留保护历史建筑出让，落实历史风貌保护要求；探索并采取“协议置换”“居民抽稀”“征而不拆”等多种方式实施居民安置。2.完善多行业用地政策，服务社会事业发展一是扶持科、教、文、卫、养老等公共服务产业发展，鼓励利用存量土地开设公共服务设施，优先保障项目土地供应，实行差别化的土地供应政策，对营利性社会事业项目，由主管部门明确项目功能要求，按程序采用协议出让方式供地；严格社会事业项目的功能运营监管，在出让合同和划拨决定书中明确物业整体持有、用途管制、功能运营等要求，对养老项目明确套型面积、租赁对象和时限等要求。近年来，上海建成了申养·望年荟、法国德国学校、嘉会医院等一批有代表性的社会事业项目。二是支持文化创意产业发展，为建设国际文化大都市，支持文化创意产业做大做强，优先保障文创产业项目落地，鼓励利用存量土地兴办文化创意产业；针对上海国有文化企业存量资产规模大的特点，探索以作价出资方式处置存量土地资产，降低了国有文化企业转型的资金压力。（五）严格土地全生命周期监管，落实节约集约用地责任按照国务院关于落实节约集约用地责任，加强事中事后监管的工作要求，和国土资源部关于部门联动、共同监管的工作指引，上海着力于构建土地全生命周期实施监管的工作机制，落实各级政府节约集约用地的共同责任。1.完善土地全生命周期实施监管的工作机制一是发挥土地出让合同的契约平台作用，通过合同约定落实全生命周期管理要求，根据管理要素的发展完善，同步更新出让合同条款内容；完善合同管理机制，出让合同调整一律签订完整版合同，最新一本合同覆盖历次合同调整内容，确保用“一本合同”进行管理。二是发挥不动产登记的记载公示作用，建立出让合同约定和不动产登记的联动机制，把土地出让时关于转让管理、物业持有、股权结构等要求，在不动产登记簿注记栏内予以记载，在不动产