上海市公共文化服务社会化的探索与实践

上海市公共文化服务社会化的探索与实践

党的十八届三中全会提出构建现代公共文化服务体系的战略任务，这是对2005年提出的建设公共文化服务体系的深化发展，同时也是我国公共文化服务实践发展的内在诉求。之所以在当前国家文化建设的顶层设计中一再强调公共文化服务的社会化，有两个维度的内在驱动力量：一是完全以政府为主导的文化服务供给体制难以满足日益增长的公共文化服务需求，且与市场经济体制条件下的公共产品供给体制不匹配，带来了诸多弊端；二是社会主体参与文化建设的积极性越来越高，政府应该从鼓励多元主体参与的角度对社会力量参与公共文化服务提供制度设计层面的保障。因此，理解公共文化服务社会化的重大意义，要将其置于国家、社会和市场三者互动关系重构的过程中。上海在公共文化服务体系建设方面起步较早，经过“十一五”时期、“十二五”时期及“十三五”时期以来等几个阶段的探索与实践，已经逐步形成一整套行之有效的公共文化服务运行机制，特别是在公共文化服务社会化发展方面，积累了比较丰富的经验，具体可以概括为：政府主导、社会参与、多元主体、共建共享、群众受益，这些探索和实践为上海率先构建现代公共文化服务体系奠定了坚实的基础。一上海推进公共文化服务社会化发展的主要做法在公共文化服务社会的探索和实践方面，上海的做法主要有以下几个方面。1.加大政府购买服务的力度政府购买服务是以市场机制和手段配置公共文化资源和服务的主要实现方式，能有效避免以往政府“自办”文化的种种弊端。从2014年开始，上海市不断加大政府购买服务的力度，每年向全市公示详细的政府购买服务清单，推出《上海市文化广播影视管理局向社会力量购买服务管理办法》，并不断修订和完善，明确、系统地公布了购买服务的内容，共有18类76项工作纳入购买服务正面清单，涵盖政府基本服务事项和辅助性、技术性事务。在此基础上，逐步建立了以项目申报、组织采购、项目评审、合同签订、项目监管、审计监督等为主要内容的规范化购买流程，并将政府购买服务资金纳入预算管理，进一步规范资金的管理与使用，提高了政府向社会提供公共服务的质量水平和资金效率。各区根据区域居民文化需求的特点，制定了不同的政府购买服务的办法，如徐汇区就征集的文化项目组织专家综合评审，确定入围者，与之签订配送意向合同，形成菜单，以“社会制单，中心点单，政府埋单”的方式开展区级配送，并按实际发生的场次和内容以约定的价格来进行实际费用结算。变“拨款制”为“购买制”，打破了体制壁垒，吸引更多社会主体公平参与竞争，让人才、资源在配送平台上充分流动，有效弥补了公共文化产品和服务种类的不足。2.鼓励社会资本兴建公共文化设施在文化事业体制的发展框架下，我国的公共文化设施绝大多数是由政府投资兴建的，社会力量投资兴办公共文化设施面临诸多困难。近年来，随着全社会对文化建设愈发重视，社会力量参与文化建设的积极性越来越高。浦东新区通过撬动社会资本，在政策、资金、服务方面对大型文化设施和项目予以支持，对优质项目落户浦东、成长壮大起到“孵化器”作用，先后吸引民营力量投资建成了龙美术馆、震旦博物馆、证大喜马拉雅美术馆、翡翠画廊、21世纪民生美术馆等一大批民营文化设施。其中，龙美术馆是目前全国馆藏规模最大、水准最高的私人美术馆；震旦博物馆、证大喜马拉雅美术馆也均由商业集团投资建造，已经成为浦东文化发展的新地标。徐汇区立足滨江西岸综合开放，发动和引导社会力量及多元资本参与重大公共文化设施建设，其中最具代表性、最早开工建设的当数龙美术馆·西岸馆和余德耀美术馆。龙美术馆·西岸馆由收藏家刘益谦参与投资，总建筑面积33007平方米，已于2014年3月28日开馆，并正式对公众开放；余德耀美术馆以原上海飞机制造厂机库为选址，由华人收藏家余德耀及其基金会投资，项目总建筑面积约9500平方米，已于2014年5月开馆，再现了上海民航发展进程的历史记忆。为加强对民办美术馆的政策扶持，徐汇区文化局提出对龙美术馆进行一定的文化政策倾斜，在开馆的前三年，每年出资两次向其购买公共文化服务。龙美术馆则在指定日免费对外开放，向老年人、学生、教师实行优惠门票制度，并提供公共文化活动场地和室内空间，对接徐汇区文化局开展免费的讲座、论坛活动，用于提升居民的精神文化需求。3.探索多种形式的公共文化设施社会化运营模式公共文化设施的社会化运营是目前公共文化服务社会化发展的重要形式，其基本的做法是将政府投资兴建的各类公共文化设施委托给公共文化服务的托管机构，由其代为经营和管理，实现公共文化运营管理的专业化。目前，在公共文化设施的委托运营方面，上海主要采取全委托和部分委托两种形式：全委托是指将整个公共文化设施的运营管理交由特定的社会化机构；部分委托则是将公共文化项目、物业等部分功能交由特定的社会化机构。近年来，上海华爱社区服务管理中心相继管理了包括罗山会馆、打浦桥文化活动中心、石门二路社区文化活动中心、瑞金二路社区文化活动中心、新桥社区文化活动中心、顾村馨佳园社区文化活动中心等各具特点的社区文化活动中心，在“倡导文化、学习文化、享受文化”的基本原则下，开展公共文化服务和设施的管理。再如，金海文化艺术中心作为浦东新区首家区级公共文化设施社会化专业化运营的试点项目，由新区政府向社会公开招标，最终在“上海市社区文化中心社会化专业化管理合格主体”首次官方评审中获得认证资格并名列前茅的“浦东上上文化服务中心”成功中标，承担了该中心运营管理任务。2015年2月，浦东新区宣传部（文广局）组建了金海文化艺术中心理事会，形成了以理事会决策领导、社会机构负责运营管理、各方代表参与监管、第三方评估监督的公共文化设施社会化专业化管理体制的全新模式，上级财务资产管理部门对其行使资产监管职能。4.积极培育文化类社会组织公共文化服务社会化专业化发展需要有大批合格的文化类社会组织。没有合格的社会主体，社会化发展就是一句空话。我国社会组织的发育刚刚开始，要有一个成长的过程，需要政府制定有力的扶持政策措施，引导、培育和规范社会组织在实践中提高和发展。上海市各级文化行政管理部门积极探索实施培育扶持文化类社会组织的措施和机制，把一些可以由社会组织承担的公共文化服务的相关职能尽量交由社会组织，市区两级都出台了相关的培育扶持政策，对于文化类社会组织的成长壮大及规范化发展起到了极大的促进和推动作用。目前，上海的文化类社会组织在公共文化服务体系建设方面发挥了不可替代的作用，丰富了公共文化服务的主体和内容，更好地满足了人民群众多层次、多样化的需求。在文化类社会组织的培育方面，嘉定区以“内部催生、外部引进、内外共育”的模式，积极培育文化类社会组织团体健康成长。重点扶持纽带型组织，委托“上海巴学园服务中心”筹建嘉定区传统文化发展促进会等纽带型组织服务文化事业，委托飞扬华夏青年公益事业发展中心以嘉定区“民间广场舞大赛”为平台，促进成立嘉定区广场舞联盟。召开读书会大会，吸引了共30个读书会组织参与，这些纽带型社会组织为各街镇社区文化活动中心提供大量专业的文化项目服务。重点做实社会组织项目对接，搭建社区文化活动中心与文化类社会组织的交流平台，举行文化类社会组织与街镇文体中心项目对接会，推进基层文化单位与市文化局首批公布的专业化社会化管理合格主体合作，鼓励各社区文化活动中心与优秀文化组织合作，推动项目的社会化。浦东新区文化艺术指导中心挂牌成立了“浦东新区公共文化服务社会组织孵化基地”，广泛征集具备参与公共文化设施服务的相关资质并自愿接受孵化的社会组织参与。制定并实施《浦东新区公共文化服务社会组织孵化基地建设指导意见》，明确培育、孵化社会主体的流程、内容和主要措施，形成基地建设的工作规则。同时，逐步制定系列配套文件，提供系统的制度支撑。经过资格审核、业绩评比、对外公示等步骤，共有上海浦东上上文化服务中心等五家单位获得了首批入驻资格，并被授予社会组织孵化实践基地牌匾。首批对象全部进入部分区级阵地进行孵化，孵化基地向入驻基地的社会组织提供了政策培训、业务培训、技能培训、活动培训、场景培训、礼仪培训等，并让参与孵化的社会组织参与组织承办新区的一些文化活动，积累了实际经验。5.搭建社会参与公共平台随着上海城市建设的转型发展，各类文化需求日益旺盛，各种社会力量需要更多的平台和空间参与文化建设。政府如何创造形式多样的公共平台，使各类社会主体更为方便地参与到公共文化产品的生产和创造，已经成为文化发展的重要任务。为适应这一发展趋势，从2013年开始，上海市文广局采用政府主导、社会支持、各方参与、群众受益的办节理念，创新举手等机制举办首届上海市民文化节，集聚社会力量共同兴办公共文化，推动了文化活动从政府办向社会办转变、活动内容从给什么向要什么转变、活动形式从应景性向常态化转变。截至2015年，上海市民文化节已经举办了三届，打破了以往政府主办文化活动的格局，努力搭建了一个可以整合社会各方资源的开放平台，积极发掘、培育和鼓励多元社会主体的参与，开辟了活动项目社会化、专业化运作的崭新模式。通过媒体广发“英雄帖”，有效集聚多方力量，吸纳区县、企业、社会机构、民间组织“举手”参与办节。在举办的三届上海市民文化节中，每年都有300多家文化类社会组织参与其中，策划和组织了大量的公共文化活动。上海市民文化节借力全社会的文化资源，让来自人民群众的文化创造源源不断，极大地丰富了公共文化服务的内容，使得原本服务于小众的资源向大众乃至全城延展。公共文化活动的样式因此而不断丰富创新，外延和品质得以扩展升级，活动的关注人群和参与群体正在形成广覆盖的态势，市民大众的自主参与积极性得到有效激发。6.探索推进法人治理结构改革公益性文化机构建立法人治理结构、实行理事会制度，从本质上说是管理体制和运行机制的变革，目标是通过遵循现代治理理念的共同治理，更好地实现公益性文化机构的服务宗旨，从运行机制上提供多元主体参与决策的制度保障。上海积极推进图书馆、博物馆、美术馆等国有重点文化单位建立法人治理结构，转变机制，增加活力，提高管理水平和服务效能。上海图书馆2014年确定了理事会的组织结构、产生方式、职责和运作方式等，拟定了理事会章程。2014年10月28日，理事会正式成立。首届理事会理事由市人大、市政府、市政协有关部门负责人，市教育、科技、文化等代表，企事业、市民代表和上图情报所代表组成，具有广泛的社会代表性。理事会作为上海图书馆发展和运行的决策咨询和监督管理机构，充分发挥理事会成员的专业优势、协同优势和社会影响力，认真行使对上图发展战略、规划、重大的发展项目和改革举措的建议及决策功能，加强前瞻性、预见性和系统性研究，把党的领导、政府的主导、社会的需要、机构的供给、公众的参与和图书馆的运作有机结合起来，真正做到开门办馆。浦东图书馆2013年也正式启动了法人治理结构试点工作，建立了具有广泛代表性和决策功能的理事会。浦东图书馆理事会由11名理事组成，其中举办单位1名、浦东图书馆1名、社会方代表9名，包括文化教育界代表、工商企业界代表、图书馆行业代表、国际代表以及读者代表等，社会代表所占比例达82%。浦东图书馆理事会成员体现了社会化、专业化、国际化，以此实现科学决策和民主监督职能，充分体现了决策、执行、监督相分离的法人治理结构特点。7.积极推动群众文化自治在公共文化服务体系建设过程中，人民群众不仅是公共文化服务被动的接受者，而且应该成为公共文化服务的组织者和文化产品的创造者。上海的一些基层社区充分发挥居民参与文化活动的积极性，积极引导社区居民自我管理、自我服务、自我创造，与基层社区治理相结合，提升社区居民自我治理的水平。嘉定区在区、街镇层面成立公共文化服务议事会，制定出台《议事会反馈和解决机制》等，有效引导公共文化机构及社会人士、市民代表等利益相关方有效参与全区公共文化建设，对公共文化重大事项行使集体议事权和监督权，目前南翔镇、江桥镇、华亭镇、真新街道、新成路街道社区文化活动中心等均已自发建立中心议事会，并根据自身特色形成了相关制度。徐汇区徐家汇文化中心的徐家汇曲艺大家唱，采用中心提供场地支持、企业赞助活动资金、公益收费、社区爱好者共同参与的“自组织”方式，日常活动由参与者中的文化志愿者参与管理，活动的人数固定在50人左右，多则达百人。在此模式下成功复制的“沪剧沙龙”“京剧沙龙”吸引了更多社区居民和社会力量参与运行管理、活动策划等，丰富了居民生活，激发了文化活力。田林街道的“红枫艺术团”、虹梅街道的“弘美艺术团”，通过“理事会—队长—骨干”的三级网络，自治管理街道的群文团队，引导其自我管理、自我服务、自我教育。凌云街道的“社戏凌云”剧社，以创作和表演话剧、方言戏剧、戏剧小品等为主，以社区居民、单位职工、学生中的戏剧爱好者为主要成员，创作和表演内容紧扣社区日常生活，具有社区性、平民性、草根性特色和轻喜剧风格，影响力不断扩大，不断以新剧目、新形式活跃在社区文化舞台。8.公共文化多维监管评估机制日趋成熟公共文化的社会化发展建立在政府让渡和授权的基础上，社会力量的介入实际上分享了原来由政府承担的某些权能，如“对公共文化的自由裁量和对公共财政资源的使用”[1]。因此，在公共文化服务社会化的推进过程中，要同时加强对运行过程和实施效果的监督、评估，确保社会化的公共文化服务始终不偏离公益性的正确轨道。目前，上海市已建立了由行政管理部门、社会第三方、广大市民和媒体等共同参与的多维监管评估机制。从1999年开始，上海市文化广播影视管理局就通过政府购买服务的方式，委托第三方评估机构上海东方公共文化评估中心对全市举办的重大文化活动以及全市的社区文化活动中心进行全面的绩效考核，绩效考核的常态化、机制化提升了重大文化活动的社会影响力，规范了重大文化活动的投入机制，社区文化活动中心的管理运营水平、服务能级大大提升。二当前公共文化服务社会化需要注意的几个问题从上海的探索和实践可以看出，随着现代公共文化服务体系构建目标的提出，公共文化服务社会化发展取得了长足进步，初步改变了单一的政府供给体制，丰富了公共文化服务建设的多元主体，更好地满足了人民群众的精神文化需求。但是，受长期文化事业体制的影响，各地区对公共文化服务社会化发展还没有形成高度的共识，同时，因为各地区经济社会发展条件的差异，公共服务社会化发展推进程度也有很大的不同。因此，目前我国公共文化服务社会化发展应该特别注意以下几个方面问题。1.正确认识政府的角色构建现代公共文化服务体系必须坚持政府主导，这是政府作为公共文化服务保障主体的义务和责任。要特别防止极端倾向，那就是盲目追求公共文化服务的社会化发展，而弱化政府自身的主导作用，或以社会化发展为借口推卸政府应该发挥的职能。现代公共文化服务体系构建的基础是充分发挥我国庞大政府体系中公共文化机构和设施的骨干作用，使其在创新体制机制中成为公共文化服务供给的主要力量，公共文化服务社会化发展是创新体制机制的一种手段，而不能成为“一刀切”式的硬性规定。特别是在广大的中西部地区，更要特别强调政府保障作用的充分发挥，在公共文化服务社会化方面要根据自身的条件适度发展。界定政府角色的核心问题是政府如何安排、保障公共文化服务的生产和提供。从构建现代公共文化服务体系的要求来看，政府应该越来越多地扮演制度安排者和保障者的角色，而不应做直接提供者。凡属事务性的管理和服务，都可以通过合同、委托等方式向社会力量购买。在此过程中，政府逐渐从公共文化服务的“实施主体”转变为“决策主体”，从“生产者”转变为“规划者”、“保障者”和“监督者”，从依赖行政手段转向依靠市场手段、社会手段和法律手段。2.处理好社会化与专业化的关系公共文化服务的社会化与专业化是构建现代公共文化服务体系相互支撑的两个层面，两者相辅相成、互为条件。社会化是有专业化要求的社会化，不能脱离了专业化而一味强调社会化。社会化决定了公共文化服务的发展活力，专业化则决定了公共文化服务的发展水平。在实际的工作实践中，某些政府部门为了显示贯彻中央文件的决心，片面地强调社会化的指标和比例，引进一些不具专业素养的公共文化服务社会主体，不仅无助于服务水平的提升，也对政府资源造成很大的浪费。3.要对社会力量有充分的信任虽然中央的顶层设计层面已经对公共文化服务社会化提供了制度化的保障，并且也明确了未来的发展方向，但是，由于长期计划经济体制下文化管理模式的路径依赖，政府与各种类型的社会力量还没有形成充分的信任关系，一方面是文化管控的惯性思维，另一方面是政府还没适应社会力量壮大后的职能转变。因此，近年来社会组织的发展诉求虽然越来越强烈，但是囿于政府理念和思维的局限，文化类社会组织的发展依然举步维艰。4.始终坚持公共文化服务的公益性公共文化服务社会化通过供给主体的丰富，更好地满足人民群众的文化需求，其提供的公共文化服务无疑是公益性的文化产品，不能以营利为目的。在多种社会主体的引入过程中，肯定会有很多市场主体参与其中，而市场主体的经营应以利益最大化为目的，这就与公共文化服务的公益性形成很大的冲突。一些提供公共文化服务的社会主体为了追逐市场效益，通过各种渠道开展营利性服务，或者把政府的购买服务变成商业营利的资本，使公共文化服务受到商业利益的严重侵蚀。更为严重的是，一些政府部门借助机与一些社会力量形成利益共同体，通过政府购买服务达到权力寻租的目的，凡此种种，已经严重背离了公共文化服务社会化的初衷。5.正确处理政府、社会和市场三者的关系如果说经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，那么，要促进公共文化服务社会化、专业化发展，核心就是要处理好政府和各类主体的关系，其中包括社会主体和市场主体。要在强调政府主导作用的同时，注重发挥各类主体的积极作用，使政府和各类主体在公共文化服务中功能互补、形成合力。上海的实践表明，一是要制定政策鼓励各类主体参与公共文化服务体系建设，建立政府和社会、市场之间的良性互动关系。二是要规范政府行为，增强行政透明度，提升政府公信力。三是要尊重和平等对待各类主体，比如在政府向社会力量购买公共文化服务过程中，政府和企业、社会组织都要在平等的基础上遵守契约，任何一方都不得随意违反合同。要切实保障参与公共文化服务的社会组织和企业依法自治，真正确立政府与社会组织和企业的合作伙伴关系。只有真正尊重和平等对待各类主体，才能真正激发其积极性和创造性。6.拓宽社会力量参与公共