公共行政的合法性-一种话语分析

作者简介

“麦克斯怀特”是奥林·怀特教授和辛西娅·麦克斯万教授的笔名。奥林·怀特是弗吉尼亚工艺学院与州立大学公共行政与公共政策中心的公共行政学教授。辛西娅·麦克斯万是乔治·华盛顿大学公共行政学教授。他们都先后任教于多所美国著名的高等学府，其著作广泛涉及组织发展与改革、心理学理论在公共行政中的应用、公共行政与社会过程中的广泛问题。除学术研究之外，他们密切关注现实，从事公共行政工作40余年，先后担任美国和国际上各种组织的顾问。

问题的架构2问题的政治背景3领域的根基错误4理论简史1：西蒙的现代主义与公共行政的创立5理论简史2：明诺布鲁克会议以来6合法性问题与学术话语1超越理性7Ⅰ目录合法性问题与学术话语11.1合法性问题本书的目标就是要揭示引起我们的公共行政与政策话语持久变形的关系争端。我所关注的是能体现这些关系争端的问题，以及涵盖了所有特殊的理论难题的问题，亦即民主治理中行政角色的合法性问题。正是这一"民主政治中的官僚制"问题，简要地界定出了美国对于自身的矛盾心理以及由这种矛盾心理所导致的政府管理中的优柔寡断和不协调性。我希望能说明。通过找到一条将行政看作美国政府的合法部分的途径，我们能够（实际上是必须）同时把彼此看作是合法的，也就是说，把彼此看作是相互关心、相互理解的国家共同体中的伙伴。合法性问题与学术话语11.1合法性问题本书的目标就是要揭示引起我们的公共行政与政策话语持久变形的关系争端。我所关注的是能体现这些关系争端的问题，以及涵盖了所有特殊的理论难题的问题，亦即民主治理中行政角色的合法性问题。正是这一"民主政治中的官僚制"问题，简要地界定出了美国对于自身的矛盾心理以及由这种矛盾心理所导致的政府管理中的优柔寡断和不协调性。我希望能说明。通过找到一条将行政看作美国政府的合法部分的途径，我们能够（实际上是必须）同时把彼此看作是合法的，也就是说，把彼此看作是相互关心、相互理解的国家共同体中得伙伴。1.2学术话语本书要讨论的是公共行政的理论话语，围绕着公共行政合法性问题的变形的话语模式自有其深刻的内蕴。它动摇了我们针对下列问题彼此对抗的集体能力：（1）我们希望如何共处，以及我们视之为社群的活生生的关系网在这种共处中能够扮演什么样的角色；（2）我们的关系本身就是由我们的话语建构的，如同我们的主体性一样。

主体性这个概念时下十分风行。实际上，它有可能是当下各种后现代活动的中心话题。关于人类主体的本质的问题从未以现在的方式被提到这样的高度。在后现代话语中，所关心的是重新定位或发现已经被去中心化、被离弃或被隔离在牢狱中得东西（主体）。这一新关注使得话语能够不以当下占主导地位的经济术语重构我们的问题，并因此而摆脱人是自私的还是利他主义的这一琐碎的、同义反复的问题，以及这一问题相伴随的社会控制的必然性之谜的羁绊。这样做，我们可以避免大量无用的政治和情绪包袱以及由此而产生的争论的“纷扰”。小结

在这一话语分析中，好人与坏人并不是“外在性”的，而是“内在性”的，是在我们每个人之中的。这一分析所要讨论的是对意识的改造，这一改造将能产生一种新的和不同的主体性观念。如何进入这种方法正是公共行政话语所要研究的，因为它将反思一种使人变得自我中心、个人主义和热衷于相互倾轧的意识模式。1.3对本书写作风格几点说明（1）本书的要旨就是要在我们的对话中帮助创造一种意识，一种反思，而不是去提供指导和训令。（2）在本书的结语中，我并没有为合法性问题提供一个答案。我希望本书能在不同的方面围绕着合法性的问题成功地提出一种话语，更重要的是能够成功地赋予合法性问题不同的结构。.（3）本书采用反常规语态，第一人称单数，从一种高度个人的，随和的立场，即一种设身处地为读者着想，力求揭示所论事物被言述的过程的立场进行写作。

问题的架构2

根据政治家卡尔.弗里德里克和赫尔曼.芬纳1940年发表的一组文章中的观点，这一有关公共行政的反民主本质的认识还有一个更为有趣的方面，那就是传统构架这一学科的方式。那次争论的焦点集中于，在运用公共行政的裁量权执行公共政策时是否需要责任心。根据这次争论来构架的问题就是：只要能解决责任和裁量难题，公共行政人员就能成为民主政府合法的代理人。

2.1弗里德里克的论点（1）弗里德里克的论证前提是：管理中所要面对的真正的问题不是要控制行政人员的行为，相反，用他的话说，“更为重要的是确保任何有效的行为”弗里德里克的立场承认管理在社会中的积极作用和有效的公共行政的重要性。（2）他认识到，错误行为的真正根源在于制定坏的政策，或者说，在于决断错误和运作不良的政策。因此，他指出，公共政策和公共行政不可分离，相反，它们共同形成了一个“连续的过程”，两者之间惟一的差别在于，“政策的形成可能具有更多政治的意味，而它的实施可能具有更多公共行政的意味”。（3）弗里德里克以民主过程作为进行管理的手段的固有缺陷来指控立法机关不能确保行政责任。其主要观点是，立法机关可能会擅自批准行政行为而根本不顾及党派政治或它们自己的政治安全。同时，他把这一批评还扩展到已被充分证明的问题，即民主政治过程又是在某一特定时刻甚至会生产出一个部分准确的“人民意志”的形象。这些问题当然包括典型的低选举出席率使得选举权利或是被神秘化，或是没有代表性。（4）弗里德里克赞同一种相当普遍和一般的公共行政的责任标准。他说：“负责任的管理者应当能对这两种主导因素作出反映：技术知识和公众情感。任何违背或不能明确这两种标准（尽管它们具有绝对的必要性）的政策必定会使政府容易因不负责任的行为而受到指控”。

（5）弗里德里克拒绝将议会民主制作为对责任问题的回答，其理由不仅在于他相信“人民意志”的观念是绝对形而上学的，而且更重要的在于他相信议会（以及一般的立法机关）不能体现和代表“人民意志”。在其对公民参与的作用的讨论中，他提出，政治权利的真正影响不是通过直接控制（在阻止子女各位实施的意义上说），而是通过管理者力求预见和避免对议会和公民双方产生负面影响而被感觉到的。

★由此，弗里德里克关于负责任的管理的观念主要依赖于前设的或预见的公共行政，通过有效的计划和策略来避免或（如果无法做到这一点）解决复杂的现代状况下政策执行过程中不可避免的困难。也就是说，只有通过这种积极的、解决问题的公共行政活动，政策的最终形态才有可能在“公正的层面”得以实施。

★★尽管不存在什么“人民意志”，但却存在社群所需要的共识，它是由不同个体和集团的偏好、观点和特殊情况合成的。立法过程不能理解或表达这一复合的共识，因为只有当执行政策的过程开始时，才回出现组成共识的角度。这一保证责任心的根本连接点就在于社群与行政人员的相互作用之中。在弗里德里克的负责任管理理论中，他指出，不应把行政人员看作是应当控制的人，而应该看做啊是值得信任的人，他们力图使政府能对社群所需要和想要的东西作出回应。根据政府行政人员因在管理中但当的重要角色而享有的权利，弗里德里克断言，这实际上是唯一的选择，因为这种负责任的行为仅仅通过政治权威粗暴的干预是不能得到保证的。2.2芬纳对弗里德里克的理解2.3两种立场的比较、对比与融合

★首先，我们认为，他们都持有一个静态的人类本质观，在人类是善还是恶、是值得信赖还是不值得信赖这一关键的事实性问题上坚持一种固定的、中心化的本质观念。

★其次，尽管表面上看他们在有关问题上互有分歧，但我们在根本上对于事实与价值的分离问题说的尽是废话，对于政治（价值的王国）与行政（事实的王国）的分离问题必然也就持有一种矛盾心理。★最后，尽管表面上看他们对于能否以及如何从集体那里获得对管理的指导有不同意见，但他们都一致认为存在集体一致——在芬纳看来，这就是通过立法机关表达出来的人民一致，而在弗里德里克看来，这就是借助对大众情感和技术知识的敏感而发现的国家意志。2.4弗里德里克与芬纳架构问题的方式产生的偏见（P43-48）对话中主要有四种偏见：第一，他们他们把人类本质的问题建构为“善”、“恶”两性之争，即人类本质不是一种特性或一个本质，而是一个动态的、自然发生的、通过互相作用的过程产生的状态。第二，认识论上，双方对于事实理论都带有一定程度的矛盾心理。第三，他们都假定价值至少在某种程度上说事可以独立于行为的语境来定义的。第四，所谓等级制是政府行为赖以建立的、必不可少的结构。

2.5小结（二者争论的关键）根本上说，弗里德里克和芬纳都不同意把公共行政人员置于管理过程中有效的或可行的位置。他们的争论告诉我们如果我们想要为公共行政人员找到真正合法的位置，我们就必须为行政本身找到一个可替换的形象，这一形象应来自不同的社会模式，应以社群而不是行政人员的角色本身为基础。芬纳和弗里德里克所做的实际上就是在如何使民主政体运转起来这一实际问题的核心处，提出了一个不可能回答的理论问题。其目的是为了确立现实主义能解决问题并“继续那一计划”。这一解决就是我们所说的理性的人。通过给民主过程的结构做出理论的说明变得不可能，我们剩下的唯一选择就是选择理性的领导并相信他们。

反联邦主义者持有一套有效而连贯的治理理论，这种理论把政府形象地描述为一个完整的整体和“贴近人民”的东西；这理论如果实施起来，本可以消除芬纳和弗里德里克所讨论的合法性问题......这种治理理论和激发这一理论的革命性的大众热情曾经是并且现在仍是美国精神中一股强有力的、还有待充分阐述的心理趋势。问题的政治背景33.1作为和平王国的产物的治理模式（P56-62）殖民时期：向往和平王国殖民时期的社会、政治氛围决定了治理模式是美国革命对和平王国追求向往的产物。政府与政治也可以用个人主义的直接关系作出解释。行政人员都相互熟识，他们称党派是他们从事解决问题的家。公众的钱被用于私人目的，文职官员靠征收来的罚金生活；另一方面，行政人员用公民个人的钱补给军队或缴纳税款。法庭对关系的兴趣比对法律条款的兴趣还要大，法庭外的裁决大大胜于法庭上的诉讼。相互信任的破坏认为比暴力更严重，日常的惩罚反映了这样一个事实，即社会被认为是社会关系的总和。3.2联邦条例（P61-69）

1777年联邦条例它隐含着否定理性的人的作用的模式，对政府行为的合法性提出了完全不同的基础。“联邦条例太过软弱，无法为一个持久的政府提供基础。”联邦条例的失败，要求新政府的出现。

3.2联邦条例（P61-69）

1777年联邦条例它隐含着否定理性的人的作用的模式，对政府行为的合法性提出了完全不同的基础。“联邦条例太过软弱，无法为一个持久的政府提供基础。”联邦条例的失败，要求新政府的出现。

3.3联邦党人与制宪会议（P69-72）1787年费城制宪会议和后来的宪法批准是“一次非常成功的政变”。费城会议的书面用途是要提议修订联邦条例，最后通过了“一份秘密达成的公开盟约”。

3.4批准过程（P73-77）

宪法最初通过时并未获得广泛的同意。各州支持联邦主义的目标主要都来自沿海的商业城市，且是出于商业的利益，而那些反对联邦主义的人则主要是从不太重要的、资金缺乏和有组织的农场主，各州的既得利益者，债务人以及未派代表出席会议的所有其他利益集团那里获得支持。最终，反对者的缺乏资源和风度成为笑谈。

3.5反联邦主义者：和平王国的理论家（P78-91）

“反联邦主义想要创造一个和平的王国，而联邦主义者想要创造一个富裕的商业社会。”反联邦主义者“相信社会制度具有稳定和维护现状的好处，他们担心激进的社会变革会威胁自由而不是增加自由。美国政府的结构是为最大限度地利用革命果实亦即自由而审慎的建立起来的；不恰当地的擅自改动这一结构将为一更合适或效率更低的机制取代这些保护打开方便之门”。

3.6第二次建国的后果与遗产

联邦主义“与世隔绝”的公共生活显露了公共行政合法性的危机。在建国问题上联邦主义者与反联邦主义者之间的大争论突出了这一问题；其核心方面在此可以明显地看到。美国后来的统治话语也集中了这一源泉的问题以及由此而来的人与人合作可能性。这是形成弗里德里克与芬纳争论的核心焦点......在联邦主义胜利的阴影下，我们把自己界定为“与世隔绝的人”，相互间无法建立沟通和联系......在我们国家的历史中，反联邦主义的生活意象时常浮现出来，也许最有趣的是在公共行政作为一个具有自我意识的领域建立的时期。

领域的根基错误4公共行政建立的背景

通过回顾1870年至20世纪初美国经济和政治历史的几个方面，再现并反思了公共行政建立的历史背景。在此阶段，邦主义宪法的逻辑得到充分呈现。实用主义的出现社会与文化变革医治趋势的出现

进步主义的崛起集体认知的出现经济与政治背景

4.1经济与政治背景在经济领域，美国逐渐确立了庞大的商业帝国的英雄形象，迅速扩大了国家经济制度的范围。当时的实际情况是：关税保护主义按照地区与阶级设立关卡，影响着南部、西部、低收入人群和农业地区的发展。“有利于富人的反通货膨胀的货币政策加剧了已经深入人心的观念，即遥远的、无名的代理人正在控制和操纵日常生活的经济，这对特殊群体造成了不公平的后果。”结果对权利的恐惧导致了声势浩大的民粹主义运动。这一时期，各种集中于解决铁路问题的议题、国家反托拉斯的斗争、行政事物的改革成为时代政治领域的特征符号。

★由于政府有可能要但当更为积极的角色，就需要一种新的和更受支持的社会精神。时代的社会与文化状态的变革根本上能为此提供基础。

4.2社会与文化变革

19世纪末，国内战争结束之后，美国加快了向国家经济时代迈进的步伐，社会和文化形势随之发生了迅速而又混乱的变化。这个时期的经济波动严重，战争积累的财富在1873年，1893年遭遇了经济萧条的扫荡。社会危机凸显，两级分化的趋势愈演愈烈。

与刚开始到来的一般的萧条状态和灾难形式相反，美国这时出现了一个完整的暴发户阶级，这一阶段在生活方式与个人行为方面遵循着最为低级的趣味标准，且对其粗俗至极的财富夸耀无一丝的羞耻感。

与此同时，有极大比例的穷人甚至衣食无着。“政治已堕落为‘肮脏的交易’、宣传鼓动恶化人身攻击。”文化上，移民潮给美国带来了多样化的难题，科学兴起向宗教传统发起了挑战。

4.3医治趋势的出现急速且混乱的经济发展是一柄双刃剑，它给美国带来难的同时也带来了采取医治措施的基础。至20世纪初，“美国精神”初具雏形，也可以说是复活的反联邦主义气质。所需要的是社会与社群间的新关系，为新的社会关系形式中的经济与政治活动提供新的基础。一种国家意义上的社群迎合了这一需要。因而在政治和经济领域出现了一种对破坏性斗争提供补偿的医治手段。

例如：酒精中毒问题：提高酒类产品税收和禁止买卖本地或本州酒类产品等；许多州设立慈善机关来处理扶贫、聋哑人、盲人和少年犯罪的问题。

4.4进步主义的崛起进步主义是介于资本主义与民粹主义之间的一种观念，“最初，进步主义标志着美国出现了一种新的政府理论”，这一理论力图通过积极的实际行动获得社会德行。“实际行动”具体包括地方政府的改革、州政府的改革、政治过程的重建以及社会立法与经济调节等方面的发展。（P115-123）

4.5集体和实用主义的出现

在这个时期，美国开始获得真正广泛的“集体趣味”，比如美国百万富翁阶层的摆阔行为。因此：实用主义在联邦主义的意义上说是“非立宪”的。实用主义关于实验的、实验的实施的核心观念（通过合作行为决定），没有给权利和运用权利的理性的人留下空间......实用主义的过程研究未受到重视或是被曲解了，并对“权力”框架内的合法性话语产生了持久的影响。

5.119世纪和20世纪之交：公共行政创立时期这个时期创新性的、着眼于行动的“调查报告”构成了美国公共行政领域的原始文献。同时，职业化发展、教育革新等项目培养出新的公共行政专家。作者评价这个时期是“公共行政领域的奠基性文献和教学发展往好了说事不平衡的，往坏了说是相当天真和原始的”。

公共行政的创立者选择道路的目的地是重新复活传统体制，使其适合于公民不喜欢的政治精英的腐败统治的意识，并赋予它为形成国家认同提供可能的动力，这一认同使公共行政成为了现存联邦主义体制的附属物。因而，原则上说，它使民主政治过程的竞争者，但事实上它有自己的功能，就是作为这一过程的工具和替罪羊。理论简史1：西蒙的现代主义与公共行政的创立5

5.2第二次世界大战与传统主义

罗斯福时期是传统主义公共行政思想学派的开端。它抛弃了创立时政治与行政分离的观点，认为行政者不可避免地要卷入政策制定。它“为解决民粹主义对联邦主义的政府模式的批判，提供了出色的理论策略。它保留了理性的人的精英结构的完整性——由宪法设定的，但也给了它一种平衡，一种角度，一种广泛的社会关注。然而，传统主义者在这一领域的历史中不过是昙花一现。随着战后时期的到来，一种全新的社会氛围开始形成”。

5.3西蒙的现代主义革命西蒙的观点与传统主义者存在根本性的区别。西蒙为“理性的人”作为主导治理理论的基础提供了新的证明。在作者看来，西蒙把传统主义的管理原则简约到了荒诞不经的地步，但是他得批判“居然侥幸成功，他有效地揭示了传统主义者的含混和不确定，并信心十足的认为自己为工厂管理者提供了正确的指导”。西蒙的研究在领域中引发了许多革命性的变化，具体包括：首先，“从传统主义转向西蒙的现代主义实际上是理性的人的意识形态内部的一次变革。其次，这一变革的发生一方面是因为西蒙在理论修辞方面的天赋，另一方面则是因为社会学的因素和传统主义在提供组织管理研究方面的不足。这最后一点表明最具有影响力的因素是：西蒙界定的新精英角色更适合战后的情景”。

5.4公共行政的组织社会学对组织和官僚制的社会学研究是公共行政中出现的众多分支领域中组重要的方面。“社会学带给公共行政的，是使人意识到系统与结构对于理解他们在制度中如何发挥作用的重要性。社会学的视角可以作为对这样一种观念的扩展和支持加以运用，这一观念认为，理性的人作为管理者能有意识地理性的指挥组织的事物。但这一视角并不适合（尽管不能说事完全不合适）这一任务，尽管它已经产生了所期望的影响。有一种普遍的欲望，想把社会生活看作仅仅只有可控制的技术问题，组织社会学能有效的支持管理和控制的另一个理由，是理性的人的意识形态的霸权本身使公共行政中存在的有选择的理解合法化了。”

5.5传统主义的转变

接着，传统主义开始衰落，公共行政领域内发生了重大变化。如比较行政学运动兴起，“对具体国家广泛的‘区域研究’出现了，对最高秩序的理论沉思（包括诸如空间、时间的本质以及里格斯提出的社会制度的‘衍射’这样的主题）也出现了。其明显的目标是建立社会制度，推动广泛的民族发展，以使这些新出现的国家成为世界经济强大的贸易伙伴”。

理论简史2：明诺布鲁克会议以来66.1明诺布鲁克会议的背景与影响

1968年秋的明诺布鲁克会议被视为美国公共行政学术史的转折点》

★外部环境：政治学领域在20世纪60年代末陷入了混乱。美国社会的所有制度部门，包括大学，都遭受到质疑。有学者认为“大学是庸俗的和学术上反动的阵营，无论对于学生还是社会都是失败的”，而社会科学也成为了一般大众争论的对象。★学术背景：“理性的人的体制”失败了，需要一个不同的东西来取代它。★会议并没有提出真正替代性的观点，而且出现了大量混淆和误会。但是为随后的专业发展提供了动力，并引发了“新公共新政”运动。

6.2新公共行政时期

★一般学术定位：“认识论和本体论的问题构成了新公共行政话语的焦点”。层出不穷的创新著作也为管理者角色的全新定义确立了一个基础。★新公共行政发展：