俄罗斯的公共行政改革课件

俄罗斯的公共行政改革：过去、现在与将来米哈伊尔·德米梯也夫

“战略研究中心”基金会主席dmitriev@csr.ru北京2006年5月18日

1二十世纪九十年代俄罗斯的公共行政2000-2006年间的公共行政改革公共行政改革取得的重大成果主要挑战及取得的教训下一步发言内容2在向市场经济转型的第一个10年里，公共行政改革属于低优先级的问题当时主要的改革挑战是:建立联邦制国家的机构形成政党民主的基础引入基本市场制度取得金融稳定结束严重的经济危机为了完成这一议程，公务员必须担当“变化海洋中的稳定之岛”的角色全面的公共行政改革是不可能的，因为那样可能将真个转型过程置于过度的风险之中二十世纪九十年代改革日程表3设立中央银行、联邦财政部和审计院简化征收体系预算分类制度的现代化引入透明、收支平衡的联邦预算通过制度

对公共部门开支通过财政部和审计院实行有效的控制二十世纪九十年代改革的成功史：公共财政管理5改进了征收制度强化了对开支的控制消除了预算欠款预算制度开始有所盈余公债减少创下新低二十世纪九十年代改革的成功史：公共财政管理6二十世纪九十年代改革的成功史：联邦预算赤字占GDP的百分比7成功地在预算和货币领域建立了强有力而有效的机构俄罗斯公众对于严格的预算政策表现出现实的态度压力测试表明俄罗斯的预算制度对于外部的贸易冲击具有高度的适应性二十世纪九十年代改革的成功史：

公共财政管理9未加改革的公共行政与市场经济的现实和新政治体制之间的联系减少新立法的“边际效用”因为糟糕的法律执行与不足的实施能力而下降公共行政的整体绩效迅速恶化在二十世纪九十年代末未加改革的公共行政成为经济成功转型的制度障碍二十世纪九十年代的重大失败:公共行政的整体绩效10逐步的公务员制度改革没有取得重大成效即在二十世纪九十年代中期被停止公务员工资远远低于市场部门的工资公务员的伦理与才能迅速下降腐败开始盛行二十世纪九十年代的重大失败：公务员制度改革11政府效能-2000/0113法治-2000/0114控制腐败-2000/0115INEFFICIENCYOFSTATEPOLICY/REGULATION

国家不是有竞争力的雇主

公务员的反向动机资源的无效率配置公共优先为既得利益者所取代

公务员的素质低下规制的无效力与虚弱的法律执行

规制品质的恶化腐败的盛行对输入而非输出的管理二十世纪九十年代重大失败：治理不良的恶性循环17二十世纪九十年代的重大失败：公共服务的不良品质

资源的无效率配置关注输入而非输出对服务提供者的法律规定缺乏弹性过度且仍在增加的雇佣量反向激励（对向符合资格的用途提供服务不感兴趣）低要求(低工资)公共服务的不良品质及不平等的获取机会社会开支的增长并不能增加公民的满意度18几乎所有公共服务部门都受到不利影响

教育

医疗社会保险

基础研究文化基础设施

环境保护法律秩序等等

公共服务部门19到2000年，转型第一阶段的议程或多或少已经实现金融稳定实现，经济增长得到恢复治理危机列入首要的议程新公共行政改革的第一稿草案是由战略研究中心在2000年弗拉基米尔·普京首次竞选总统职位时提出的

从那时起，公共行政改革议程上出现了一系列广泛的政策行动计划他们的主要目标就是为了使公共行政在有效性和效率上取得明显改善2000年的转折点：公共行政改革的新议程21简化中央与地方行政放松规制商业流程再造对消费者权利提供更有效保障透明度与问责度公共行政改革的新议程22突出强调反腐败政策

电子政府公务员伦理绩效的改善、激励和更高报酬从输入管理转向绩效管理和预算对公共服务提供者进行重组公共行政改革的新议程（续）23每一级中央、地区和地方公共行政当局应当得到明确的要求各级行政当局功能上的重叠需要加以最小化每一级行政政当局应当主要从自己的税基中为其责任提供资金联邦、地区和市政行政当局的责任划定委员会:主要活动25完全取消了在各级公共行政当局之间的要求每一级公共行政水平在其职责范围内获得了广泛的自主权各种新层级的市政行政组织也开始引入新制度的底部税收收入在各级公共行政部门之间进再分配以保障更大的财政自主性和实现各级公共行政当局的收入与责任之间的更好匹配联邦、地区和市政行政当局的责任划定委员会:主要成果26通过了新公务员法，为公务员制度改革的所有关键要素提供了法律框架

引入公务员的新职级制度报酬制度做了部分的调整上层和中层官员的薪水得到大幅提高公务员制度改革委员会：重大成果29职能审查对国家行政机构的要求、任务、目标和业务流程进行复议联邦和地区一级行政当局的重组业务流程的重构和行政规章国家服务的标准

公共行政改革委员会：重大活动30放松规制外包

庭前纠纷解决透明度与反腐败市民社会的参与跟踪最佳实践

公共行政改革委员会：重大活动（续）31在联邦层级进行职能评审正在消除冗余的职能和职能重叠引入中央政府的三层结构对联邦企业和组织进行重组新许可法将许可数量减少大半到大约75项

公共行政改革委员会：重大成效32开始业务流程再造，通过了指引性的行政规章指引性的服务标准也在起草之中透明度要求被引入联邦政府，公众获取信息的综合法案也已起草联合国反腐败公约已经获准通过反腐败草案的专家意见指南已经发行

公共行政改革委员会：重大成效（续）33

公共行政改革委员会:政府的三层结构联邦政府部长政策制定和规制机构与设施之间的协调国家设施国家财产管理监督法律执行机构设施**某些

设施仍直接附属于总统和总理34公共行政改革委员会:政府的三层结构在2004年重组之前，政府呈扁平结构，其中56个部和其它一些行政机构直接向总统或总理报告工作。2004年，政府机构改革之间已经成为3层次结构三层次结构中，行政机构的整体数量已经增加到超过70个，但是第二层的各部和其它直接附属于总统和总理机构的数目已经减少到不足30个。但是，这次政府机构改革并不被视为完全成功的，主要是因为它引发了进一步的人才流失，缺乏充分的激励和行政流程再造的支撑35联邦行政机构与地方行政当局的基准与绩效指标

较少强调输入控制

国家机构的项目预算

发生制会计

绩效评估与审计

绩效预算委员会:主要活动36所有联邦机构有关任务、目标、产出、结果等的年度报告限定现有的和新的开支责任开始向三年预算周期的转型引导项目预算到现有的开支上基于绩效的联邦投资配置绩效预算委员会：重大成果37设立7大联邦区，在每一区内派驻总统全权代表，并设置秘书处设立专门的行政司法机构改革海关行政体制电子政府—“电子俄罗斯”计划其它相关问题38学校、学院和大学的人头税计划在公共卫生中推广保险计划

提供者的新法律规定重构提供者的网络才能其它相关问题：“国家工程”-教育卫生体制改革39教育卫生体制改革：供应者的新法律-州（市）自治实体基于产出的融资广泛的财政和经济自主权，包括雇佣和工资不动产交易中的优先自主权

通过信托委员会的公众控制

与NGO性质的供应者并驾齐驱40教育卫生体制改革41设立7大联邦区，向每一区派驻总统全权代表和秘书处设立专门的行政司法机构改革海关行政体制电子政府-”电子俄罗斯”计划其它相关问题42尽管公共行政改革在2000-2005年间在俄罗斯取得了显著的进展，公共行政改革的核心议程还远未实现未竟的改革未能提高俄罗斯国家的整体绩效商业环境的特定改善因为放松规制政策而得到了实现但是，法律执行仍在恶化公共行政改革的影响43国家作为雇主的竞争力还欠充分，尤其是对于中层或底层经理人来说人事的整体质量仍在恶化激励制度、透明度和问责度并未改善未竟的改革未能阻止公共行政和公共服务部门的整体制度恶化公共行政改革的影响(续)44俄罗斯的腐败现象重新抬头在透明度国际评级中，腐败率评级高于俄罗斯/中国的国家所占百分比45国家的绩效在恶化世界经济论坛竞争力指数2004年俄罗斯的得分2005年俄罗斯的得分司法独立84102立法有效性8095产权保护88108公务员的徇私85106科层制8990法律执行9099有组织犯罪对商业的压力88101税收作为商业及投资激励的作用7381出版自由8496来源：世界经济论坛46主要的挑战和风险挑战

对改革议程的共识的相对肤浅性

变革管理能力不足和缺乏专长

政治约束、既得利益和文化阻力

较长的执行周期

俄罗斯公共行政的规模与复杂性

风险

众多改革领域中将要出现的不确定性

实施效果不佳

僵局、分散实施或模仿改革

对长期政治不确定性的脆弱性

协调较差、实施缓慢、分散和不一致47改革的高风险地带

公共行政改革的领域

划定不同层及政府之间的责任界限

公务员制度改革

行政流程再造

透明度与反腐败

绩效预算

风险

集权与分权因素之间的冲突

因为实施不充分导致的较高失败风险

由于文化阻力、既得利益和设计不足导致的复制“老路”

由于强大的既得利益而导致陷入僵局

由于变革管理能力较弱、文化障碍和缺乏专长导致进展缓慢48改革的高风险领域(续)

与公共行政改革相关的领域

行政司法机构

电子政府

社会服务改革

风险

由于既得利益的影响而使进展缓慢

因为协调不良而导致的分散化与不一致

由于政治抵抗和大量的社会服务部门的存在而导致的进展缓慢

49需要学习的教训国家的复杂性与规模在俄罗斯就意味着改革要想带来切实的进步，需要花费很长的时间。有效地管理变革是成功至关重要将变革管理的能力与改革的步伐和规模相协调，这一点是重要的“在广泛的阵线上”推行迅速全面的公共行政改革是超出了俄罗斯改革家们的掌控能力，因而“步步推进”的方法更为可取试图事前引入统一的原则，而没有合适的指引和对最佳实践的分析，将是反效率的50需要学习的教训(续)成功的公共行政改革战略需要建立在拥有可以成功推行指引的制度品质基础之上；只有在这时成功的实践才能得到扩充项目管理方法可以运用于实施阶段大量的专业技术外包在计划和实施阶段都是关键性的公共行政改革成本昂贵，需要有足够资金随着改革的推进，获得充分的信息非常重要；这些信息并非现成的，必须积极主动地加以收集和分析51需要学习的教训(续)要尽可能避免大规模地重组；这样会使挫伤公务员的士气，引发抱怨，或损害长期的绩效透明度、公开性和市民社会的积极参与可以用来制衡政客和公务员中间的既得利益者个人领导是必要的；负责改革的高级官员应当遵循改革议程，必须享有直接接触国家最高政治领导人的权利。52下一步公共行政改革领域2008年前2008年及以后划定联邦、地区和市级政府的责任界限在市一级实施改革改革的分权和集权的元素很可能需要加以协调公务员制度改革分散实施与较高的整体失败的风险对改革议程需要进一步思考，并注入新的活力行政机关改革放松规制的立法工作、流程再造、服务指标的引导和变革管理能力的建议指引的层叠存在以及在联邦和地方一级扩充最佳实践53下一步(续)公共行政改革及相关领域2008年以前2008年及以后绩效管理与预算绩效评估技术的开发和运用大规模引入发生制记帐法和绩效预算医疗与卫生自治州（市）实体和捐款立法的通过；地区对医疗教育综合改革的指引指引的层叠电子政府有关统一数据库的指引、电子行政程序和电子服务标准“电子俄罗斯”计划将会进行重新设计以提高其协调性、有效性和效率54结语二十世纪九十年代的俄罗斯公共行政改革并不在优先级表项目之中二十世纪九十年代的公共行政受到了去机构化的影响在二十世纪九十年代末未经改革的公共行政成了经济成功转型的主要障碍2000年起，为了应对国家危机，启动了全面公共行政改革55结语(续)尽管经历了大量的计划和实施的努力，改革的整体进程仍不平坦仍有大量的改革目标尚未实现迄今为止，公共行政改革只对国家绩效产生了有限的影响，并未遏制公共机构状况的进一步恶化从先前的公共行政改革经验中可以获取的教训是，需要更多地强调变革管理的能力建设、指引和扩充最佳实践改革战略现在正根据这些教训得到调整566IaLdPgSjVnYq!t*w-A1D4G8JbMeQhTlWoZr%u(x+B2E6H9KcOfRiUmXp#s&v)z0C3F7IaLdPgSkVnYq$t*w-A1D5G8JbNeQhTlWo#r%u(y+B2E6H9LcOfRjUmXp!s&w)z0C4F7IaMdPhSkVnZq$t*x-A1D5G8KbNeQiTlWo#r%v(y+B3E6H9LcOgRjUmYp!s&w)z1C4F7JaMdPhSkWnZq$u*x-A2D5H8KbNfQiTlXo#s%v(y0B3E6I9LcOgRjVmYp!t&w)z1C4G7JaMePhSkWnZr$u*x+A2D5H8KcNfQiUlXo#s%v)y0B3F6I9LdOgSjVmYq!t&w-z1D4G7JbMePhTkWoZr$u(x+A2E5H8KcNfRiUlXp#s%v)y0C3F6IaLdOgSjVnYq!t*w-z1D4G8JbMeQhTkWoZr%u(x+B2E5H9KcOfRiUmXp#s&v)z0C3F7IaLdPgSjVnYq$t*w-A1D4G8JbNeQhTlWoZr%u(y+B2E6H9KcOfRjUmXp!s&v)z0C4F7IaMdPgSkVnZq$t*x*x-A1D5G8KbNeQiTlWo#r%v(y+B3E6H9LcOgRjUmYp!s&w)z0C4F7JaMdPhSkVnZq$u*x-A2D5G8KbNfQiTlXo#r%v(y0B3E6I9LcOgRjVmYp!t&w)z1C4G7JaMePhSkWnZr$u*x+A2D5H8KbNfQiUlXo#s%v(y0B3F6I9LdOgRjVmYq!t&w-z1C4G7JbMePhTkWnZr$u(x+A2E5H8KcNfRiUlXp#s%v)y0C3F6IaIaLdOgSjVnYq!t*w-z1D4G8JbMeQhTkWoZr$u(x+B2E5H9KcNfRiUmXp#s&v)y0C3F7IaLdPgSjVnYq$t*w-A1D4G8JbNeQhTlWoZr%u(y+B2E6H9KcOfRjUmXp!s&v)z0C3F7IaMdPgSkVnYq$t*x-A1D5G8JbNeQiTlWo#r%u(y+B3E6H9LcOfRjUmYp!s&w)z0C4F7JaMdPhSkVnZq$u*x-A2D5G8KbNfQiTlXo#r%v(y+B3E6I9LcOgRjUmYp!t&w)z1C4F7JaMePhSkWnZq$u*x+A2D5H8KbNfQiUlXo#s%v(y0B3F6I9LdOgRjVmYq!t&w-z1C4G7JaMePhTkWnZr$u*x+A2E5H8KcNfQiUlXp#s%v)y0B3F6IaLdOgSjVmYq!t*w-z1D4G7JbMeQhTkWoZr$u(x+B2E5H9KcNfRiUlXp#s&v)y0C3F6IaLdPgSjVnYq!t*w-A1D4G8JbMeQhTlWoZr%u(x+B2E6H9KcOfRiUmXp!s&v)z0C3F7IaMdPgSkVnYq$t*x-A1D5G8JbNeQhTlWo#r%u(y+B2E6H9LcOfRjUmXp!s&w)z0C4F7IaMdPhSkVnZq$t*x-A2D5G8KbNeQiTlXo#r%v(y+B3E6I9LcOgRjUmYp!s&w)z1C4F7JaMdPhSkWnZq$u*x-A2D5H8KbNfQiTlXo#s%v(y0B3E6I9LdOgRjVmYp!t&w-z1C4G7JaMePhTkWnZr$u*x+A2E5H8KcNfQiUlXo#s%v)y0B3F6I9LdOgSjVmYq!t&w-z1D4G7JbMePhTkWoZr$u(x+A2E5H9KcNfRiUlXp#s&v)y0C3F6IaLdPgSjSjVnYq!t*w-A1D4G8JbMeQhTkWoZr%u(x+B2E5H9KcOfRiUmXp#s&v)z0C3F7IaLdPgSkVnYq$q$t*w-A1D5G8JbNeQhTlWo#r%u(y+B2E6H9LcOfRjUmXp!s&w)z0C4F7IaMdPhSkVnZq$t*x-A1D5G8KbNeQiTlWo#r%v(y+B3E6H9LcOgRjUmYp!s&w)z1C4F7JaMdPhSkWnZq$u*x-A2D5H8KbNfQiTlXo#s%v(y0B3E6I9LdOgRjVmYp!t&w)z1C4G7JaMePhSkWnZr$u*x+A2D5H8KcNfQiUlXo#s%v)y0B3F6I9LdOgSjVmYq!t&w-z1D4G7JbMePhTkWoZr$u(x+A2E5H8KcNfRiUlXp#s%v)y0C3F6IaLdOgSjVnYq!t*w-z1D4G8JbMeQhTkWoZr%u(x+B2E5H9KcOfRiUmXp#s&v)z0C3F7IaLdPgSjVnYq$t*w-A1D4G8JbNeQhTlWoZr%u(y+B2E6H9KcOfRjUmXp!s&v)z0C4F7IaMdPgSkVnZq$t*x-A1D5G8KbNeQiTlWo#r%v(y+B3E6H9LcOfRjUmYp!s&w)z0C4F7JaMdPhSkVnZq$u*x-A2D5G8KbNfQiTlXo#r%v(y0B3E6I9L9LcOgRjVmYp!t&w)z1C4G7JaMePhSkWnZr$u*x+A2D5H8KcNfQiUlXoXo#s%v)y0B3F6I9LdOgRjVmYq!t&w-z1C4G7JbMePhTkWnZr$u(x+A2E5H8KcNfRiUlXp#s%v)y0C3F6IaLdOgSjVnYq!t*w-z1D4G8JbMeQhTkWoZr$u(x+B2E5H9KcNfRiUmXp#s&v)y0C3F7IaLdPgSjVnYq$t*w-A1D4G8JbNeQhTlWoZr%u(y+B2E6H9KcOfRjUmXp!s&v)z0C4F7IaMdPgSkVnYq$t*x-A1D5G8JbNeQiTlWo#r%u(y+B3E6H9LcOfRjUmYp!s&w)z0C4F7JaMdPhSkVnZq$u*x-A2D5G8KbNfQiTlXo#r%v(y+B3E6I9LcOgRjUmYp!t&w)z1C4F7JaMePhSkWnZq$u*x+A2D5H8KbNfQiUlXo#s%v(y0B3F6I9LdOgRjVmYq!t&w-z1C4G7JaMePhTkWnZr$u*x+x+A2E5H8KcNfQiUlXp#s%v)y0B3F6IaLdOgSjVmYq!t*w-z1D4G7JbMeQhTkWoZr$u(x+B2E5H9KcNfRiUmXp#s&v)y0C3F7IaLdPgSjVnYq!t*w-A1D4G8JbMeQhTlWoZr%u(x+B2E6H9KcOfRiUmXp!s&s&v)z0C3F7IaMdPgSkVnYq$t*x-A1D5G8JbNeQiTlWo#r%u(y+B3E6H9LcOfRjUmYp!s&w)z0C4F7IaMdPhSkVnZq$t*x-A2D5G8KbNeQiTlXo#r%v(y+B3E6I9LcOgRjUmYp!t&w)z1C4F7JaMePhSkWnZq$u*x+A2D5H8KbNfQiTlXo#s%v(y0B3E6I9LdOgRjVmYp!t&w-z1C4G7JaMePhTkWnZr$u*x+A2E5H8KcNfQiUlXp#s%v)y0B3F6IaLdOgOgSjVmYq!t*w-z1D4G7JbMeQhTkWoZr$u(x+A2E5H9KcNfRiUlXp#s&v)y0C3F6IaLdPgSjVnYq!t*w-A1D4G8JbMeQhTlWoZr%u(x+B2E6H9KcOfRiUmXp!s&v)z0C3F7IaMdPgSkVnYq$t*w-A1D5G8JbNeQhTlWo#r%u(y+B2E6H9LcOfRjUmXp!s&w)z0C4F7IaMdPhSkVnZq$t*x-A2D5G8KbNeQiTlXo#r%v(y+B3E6H9LcOgRjUmYp!s&w)z1C4F7JaMdPhSkWnZq$u*x-A2D5H8KbNfQiTlXo#s%s%v(y0B3E6I9LdOgRjVmYp!t&w-z1C4G7JaMePhTkWnZr$u*x+A2E5H8KcNfQiUlXo#s%v)y0B3F6I9LdOgSjVmYq!t&w-z1D4G7JbMbMePhTkWoZr$u(x+A2E5H9KcNfRiUlXp#s&v)y0C3F6IaLdPgSjVnYq!t*w-A1D4G8JbMeQhTkWoZr%u(x+B2E5H9KcOfRiUmXp#s&v)z0C3F7IaLdPgSkVnYq$t*w-A1D5G8JbNeQhTlWo#r%u(y+B2E6H9LcOfRjUmXp!s&w)z0C4F7IaMdPgSkVnZq$t*x-A1D5G8KbNeQiTlWo#r%v(y+B3E6H9LcOgRjUmYp!s&w)z1C4F7JaMdPhSkWnZq$u*x-A2D5D5H8KbNfQiTlXo#s%v(y0B3E6I9LdOgRjVmYp!t&w)z1C4G7JaMePhSkWnZr$u*x+A2A2D5H8KcNfQiUlXo#s%v)y0B3F6I9LdOgSjVmYq!t&w-z1D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