浅谈中国开展投资项目社会评价的必要性

浅谈中国开展投资项目社会评价的必要性

编者按

社会评价是项目评价方法体系的重要组成部分，是咨询工程师必须具备的基本执业技能之一。随着投资体制改革的深化，社会评价必将在我国的工程咨询领域得到普遍推广应用。

一、社会评价及其必要性

1、社会评价的含义社会评价是识别、监测和评估投资项目的各种社会影响，促进利益相关者对项目投资活动的有效参与，优化项目建设实施方案，规避投资项目社会风险的重要工具和手段，在国际组织援助项目及市场经济国家公共投资项目的投资决策、方案规划和项目实施中得到广泛应用。

社会评价主要应用社会学、人类学的一些理论和方法，通过系统地调查、收集与项目相关的各种社会因素和社会数据，分析项目实施过程中可能出现的各种社会问题，提出尽量减少或避免项目负面社会影响的建议和措施，以保证项目顺利实施并使项目效果持续发挥。

社会评价是项目设计中用以分析社会问题和构建利益相关者参与框架的一种评价方法。社会评价作为一种分析工具，提供了一个研究框架，将社会问题分析和利益相关者参与结合到项目设计中。社会评价试图解决不可“货币化”的问题，体现了“以人为中心”的可持续发展理念。

作为项目评价方法体系的重要组成部分，社会评价与投资项目的财务分析、经济分析、环境影响分析等相比，存在较大差别。其主要特征有：(1)目标的多元性。财务分析的目，标是评价项目的盈利能力及债务清偿能力等，经济分析的目标是资源优化配置及社会成员福利最大化，评价目标均比较单一，而社会评价由于涉及的社会因素复杂，目标多元化，没有共同度量的标准；(2)评价工作的周期长，社会评价贯穿于项目周期的各个环节和过程，而且要关注近期与远期与项目运行有关的各种社会发展目标，持续时间相对较长；(3)定量分析困难，一般以定性分析为主，从而要求社会评价专业人员必须有丰富的经验，对各种社会问题具有高度的敏感性，否则将难以胜任社会评价工作；(4)行业定向，项目定向。社会评价没有通用的方法，各行业部门、不同类型项目社会评价的内容、方法差异很大，从而增加了社会评价的难度；(5)间接效益与间接影响多。由于社会系统的复杂性及相互关联性，有关社会问题的波及效应比较明显。

2、社会评价的必要性

社会评价强调机构分析(1nstitutional

analysis)、能力建设(Capacitybuilding)、利益相关者分析

(Stakeholder

analysis)、

协商(Consultation)、参与(Participatoryapproach)，强调兼顾经济资本、自然资本、人力资本、社会资本的可持续发展。在投资项目中开展社会评价工作，其必要性体现在多个层面，主要体现在：

(1)有利于贯彻执行可持续发展战略。可持续发展被视为不同经济类型(发达、发展、转型)和不同层面的干预(全面、部门、项目)公共政策的一种基本目标。可持续发展包括发展过程中经济、环境、社会等方面的可持续性。经济发展、社会发展、环境保护是可持续发展相互依赖、相互促进的组成部分，其中社会评价强调以人为本的可持续发展，强调从全社会的宏观角度考察项目对社会带来的贡献与影响，评价项目对社会发展目标的影响，强调可持续发展，是在项目层次贯彻可持续发展战略的有效工具；

(2)有利于保证项目与所处社会环境的协调发展，为实现项目的其他目标提供社会保障基础。项目都是在特定社会环境、社会背景条件下投资建设的，因此项目能否成功，与项目所处的社会环境密切相关。一个项目的财务目标、经济目标或环境目标能否实现，与项目所处的社会环境密切相关。通过社会评价，增强投资项目的社会文化等方面的适应性，强调项目与所在地区社会环境的相互适应性，对保证投资项目其他目标的实现至关重要。从发展的角度看，社会发展包括经济发展，但又不止于经济发展，它强调社会的全面发展。发展评价应该是多视角评价，而不只限于单一视角的评价。社会评价与经济分析、财务分析、技术评价、环境影响评价互为补充，为保证项目与社会环境的协调发展，保证项目各方面目标的实现提供保证。

(3)是完善项目评价理论及方法体系的必然要求。项目评价的理论和方法体系是不断完善的。在产品经济时代，人们对项目的关注主要侧重于工程技术方面，关心的是项目能否建成，工程技术目标能否实现，这实际上是在关心工程技术方案的评价；随着市场经济体制的建立，人们开始关注项目的投资回报，关心借款能否偿还，即强调财务评价的重要性；随着经济的。发展、社会的进步，经济学家开始大量参与到项目的投资决策分析活动中，强调资源的优化配置及社会福利的改善，强调利用费用效果分析和费用效益分析的方法进行经济分析；同时，随着发展战略的转变，社会学家开始涉足项目决策，开始考虑投资项目的各种社会目标能否实现，于是开始强调社会评价的重要性。开展社会评价，是完善项目评价理论及方法体系的客观需要。

(4)加强对投资项目进行宏观调控的需要。社会评价不仅重视项目本身的可持续性，强调应从社会发展的战略高度，分析项目对利益相关者的直接和间接、短期和远期、有形和无形、正面和负面影响，而且还强调整个社会的可持续发展，分析项目所占用或耗费的社会资源，要体现“代际公平”和“代内公平”。在市场经济体制下，政府对社会投资活动的管理，强调政府从公共社会事务管理者的角度进行宏观调控，社会评价成为一种有效的工具。

(5)项目评价与国际接轨的需要。世界银行和亚洲开发银行等国际金融机构的贷款项目一般都要求进行社会评价，市场经济国家对公共投资项目的核准也非常强调社会评价。因此，开展社会评价，是在项目评价的方法体系方面与国际接轨的客观需要。

(6)有利于促进自然资源合理利用与生态环境保护。人类赖以生存的土地、水资源、能源等自然资源是有限的。社会评价正是随着后工业化社会的环境、人口爆炸、能源危机等问题日益突出而在发达国家首先兴起的。开展社会评价，有利于社会经济建设合理利用和节约有限自然资源，保护自然与生态环境，造福人类，实现以人为本的可持续发展战略。

3、社会评价在国外开展的情况

世界银行(World

Bank)在1984年就提出将社会评价作为为世行开展投资项目可行性研究的重要组成部分，在项目评价阶段，与财务、经济、技术和机构评价共同进行。1985年出版的《把人放在首位》，介绍了社会分析在农业、农村发展项目设计中的应用。在20世纪80年代及90年代初，加勒比海发展银行(CDB)、泛美开发银行(IDB)、亚洲开发银行(ADB)等机构分别设立了社会发展部门，专门推动社会评价工作的开展，强调项目多层次目标的协调和共同实现。世界银行于1997年成立社会发展部门，强化了项目社会评价(Social

assessment，SA)的作用。项目评价已从单一的财务分析和经济分析，发展到财务、经济、技术、环境和社会等方面的评价，其中社会评价在项目评价体系中扮演着越来越重要的角色。

二、中国引入社会评价的背景

随着社会经济的迅速发展及市场经济体制的逐步建立和完善，中国政府日益认识到社会、经济、环境的协调及可持续发展的重要性，在保持国民经济持续、快速、健康发展的同时，密切关注可能带来的各种社会问题，如地区发展的不平衡、贫困差距的扩大等。项目投资活动是政府干预经济的重要手段和方式，在投资项目的审批和管理中，中国政府将会越来越重视通过社会评价，来规避经济发展中可能出现的各种社会问题，确保经济社会协调发展。中国引入社会评价的背景主要体现在以下方面。

1、发展战略转变的需要

中国作为一个发展中国家，发展战略已经经历了从强调经济增长到经济与社会协调发展的转变。新中国成立到文化大革命前期，中国的发展观基本上是强调以经济建设为中心，强调工业经济增长尤其是重工业的增长，通过建立社会主义工业体系来实现满足人民群众基本生活需要作为主要发展战略目标。

文化大革命时期，中国的社会经济发展战略受到政治因素的过分冲击，处于一种极不正常的状态。改革开放初期，中国的社会经济发展重新开始强调以经济建设为中心，以满足人们基本生活需要为主要目标，但逐步开始重视社会发展的问题。

从“六五”计划(1981—1985)开始，中国政府将每隔五年制定的国民经济发展五年计划易名为“国民经济和社会发展五年计划”，将社会发展和经济发展作为同等重要的内容纳入全国的发展规划中，从而使社会发展得到了应有的重视。在以后国家制定的所有五年计划和远景规划中，都明确提出各项社会发展的目标与指标，并制定相应的社会发展政策。从“九五”计划(1996—2000)开始，中国的经济发展由传统的发展战略转变为可持续发展战略，要求经济与社会协调发展。

中国长达20多年的改革开放政策不仅使其国民经济保持持续、快速、稳健发展，在实现建立现代市场经济体系的目标方面取得了重大进展，并且给社会生活的各个层面带来了许多重大而深远的变革。在发展项目的选择及战略取向方面，从过去单纯追求财务及经济目标，转变为经济、社会、环境全面发展，走可持续发展道路，并越来越关注经济发展中的各种社会因素。与此对应，中国的投资项目管理体制、决策机制及项目评价、实施监测机制必须满足这种战略转变的要求。这就要求在项目的前期准备、方案设计、实施等项目周期全过程的各个环节，必须建立包括市场环境、工程技术方案、财务及经济状况、环境影响状况以及可能涉及的各种社会因素在内的评价、监测及跟踪机制，并配备必要的机构和人员，采用适当的方法和工具，确保这种机制的有效运行，以实现项目投资的各种预期目标。

在这种背景下，中国社会经济的发展对投资项目社会评价的要求日益迫切。与此同时，在社会科学的研究领域，社会学的研究也逐步深入，中国的社会学家在社会经济发展中的作用、地位逐步受到尊重，社会学家对国家重大项目投资决策前期论证及咨询评价中的参与力度开始受到重视。所有这些，为在中国开展投资项目的社会评价工作提供了有利的宏观背景和重要基础。

2、项目评价实践经验教训总结的结果

趋利避害，规避社会风险，寻求发展机遇，是社会评价所追求的目标。通过投资项目社会评价，可以消除项目可能导致的各种不利影响，降低社会风险和成本，改善弱势群体的社会地位，增加项目投资的社会效益，从而使得社会评价成为项目评价方法体系中不可缺少的重要组成部分。中国过去忽视投资项目的社会评价工作，教训是非常深刻的。例如，由于没有进行社会评价，在项目的可行性研究和方案设计中，许多隐含的社会、环境问题不能得到有效解决。这样，项目建成后，由于有害物质污染环境，引起周围居民不满，结果造成项目不能顺利开工生产。

又如，一些在少数民族地区建成的扶贫项目，由于在项目方案的设计阶段没有安排当地居民的广泛参与，没有很好地吸纳利益相关者的意见，居民对移民搬迁的住宅建设不满意，项目工作机构撤离后，居民又搬回原来的住处，影响了项目目标的可持续性。

另外，有的水利项目由于移民安置解决不好，导致部分居民生活水平下降等等。由于缺乏社会评价工作，在项目的建设和实施中引起各种社会问题的情况屡屡出现，使得项目投资建设的目标难以实现。

相反，对于由于开展投资项目社会评价为项目的建设运营带来明显效果的项目也不胜枚举。例如亚洲开发银行提供贷款支持的大连市城市供水项目，由于充分考虑了项目的实施可能带来的社会经济影响，积极要求广大市民参与项目规划方案的设计和实施，对于工程实施可能带来的不便，积极与广大市民沟通，取得市民的谅解和支持，包括水价的上调这类敏感问题，均取得全市人民的理解，保证了项目的成功实施。

在1992—1999年麦克阿瑟基金会(Marc—Arthur

Foundation)和国际山地中心(International

Centre

forIntegrated

Mountain

Development)资助的云南省紫溪山生物多样性和社区发展项目中，充分重视了社会性别分析方法的应用，注意收集整理当地妇女对生物多样性保护的经验知识，促进妇女在自然资源管理中的参与和决策能力，增强了妇女参与项目实施和管理的自信心，促进了不同性别成员在社区参与中的公正性和平等性，取得了理想的社会效果。

正反两方面的经验表明，重视投资项目的社会评价工作，是总结中国项目评价经验教训而采取的一项重要行动，也是中国应对未来发展战略调整及社会经济变革的一项重要举措，不仅是必要的，而且十分迫切。

3、解决各种社会发展问题的客观需要

中国经过二十多年的改革开放，目前已经进入社会经济体系发展深刻变革的关键时期，以及社会经济转型的关键时期，即由计划经济体系向市场经济体系的转变，由农业社会向工业化社会的转变，这将导致大量农村剩余劳动力流向城市，加速城市化的进程，同时带来就业方式的转变，即大量的农业就业向非农业就业方式的转变。另外，随着户籍制度改革的不断推进，将会加速人口的自由流动，并会造成城市失业压力的持续增加。氪送保尤隬TO也对中国国内社会经济的各个方面产生重要影响，并使得人们对减贫、参与、性别、公平、机构发展、少数民族、移民等一系列社会问题更加关注和敏感。在这种变革的环境下，社会评价在投资项目的建设和实施中将显得更加重要。缺乏社会评价，将会使项目的建设和实施留下很多社会隐患，激化社会矛盾和风险，并最终影响经济发展的进程。因此，在项目前期准备及监测实施过程中引入社会评价，是解决项目投资活动中可能出现的各种社会问题，规避社会风险的客观需要。

三、中国今后对社会评价的需求展望

中国的项目评价及监测能力建设，一直受到中央及地方各级政府的高度重视，同时获得了有关国际机构的大力支持，并已取得重大进展，尤其是在项目的市场研究、工程技术方案研究、财务及经济评价、环境影响评价方面，取得了明显进展。在投资项目的财务评价、经济评价、环境影响评价等方案，都有比较成熟的管理制度、办法及操作规范等有关规定。比较薄弱的环节是社会评价能力还严重不足。

就中国当前社会经济发展的总体态势看，社会各领域基本上为各种健康因素和力量所主导，但不可否认，诸多社会领域还存在着一些难以忽视的问题和矛盾，有些问题还比较严重，如果处理不当，将会对中国社会的改革、稳定和发展产生不利影响，这些问题主要表现在：

1、收人差距明显拉大，收入分配不公平现象加剧。有关研究结果表明，2003年中国的基尼系数达到了0．42，中国由此而成为收入差距比较大的国家。在社会中新出现一个“新富”群体的同时，低收入人群在逐步扩大，这种逐步扩大的收入差距已经引起社会性的不满情绪。

2、农村贫困状况依然严峻。全国目前依然有近3000万农村人口生活在温饱线以下，同时还存在大量生活在温饱线边沿的人口，这些人群多居住在自然资源条件相当差的边远地区，极易返贫。

3、城市失业和下岗使城市贫困人口显著增加。下岗与失业问题已经成为困扰中国社会经济发展的主要问题，在许多地区，下岗职工的生活保障问题和就业问题已经演变成为最主要的不稳定因素。由于现有的社会保障网络未能有效地发挥作用，生活在城市最低生活保障线以下的生活困难者无法及时足额地获得基本收入生活保障。

这些农村和城市的贫困人口和低收入人群，不仅无法享受到经济发展的成果，并且无法过正常的社会生活，就连子女的教育问题都无法解决。这些人群的存在显著地影响了整个社会的协调性和稳定性。

中国将全面建设小康社会作为今后一个时期的奋斗目标，要实现这一目标，不仅要大力发展经济，还要使民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。要实现这一目标就要更加关注社会中的脆弱人群，了解他们的困难和需要，并着力解决现存的收入分配不公平等现象，逐步消除人们对社会的不满情绪。

为了应对这些挑战，中国政府明确提出以人