第三章财政支出规模与结构分析

第三章 财政支出规模与结构分析1引例：2014年政府工作报告李克强政府工作报告内容一、2013年工作回顾

优化财政支出，整合压缩专项转移支付。中央党政机关和事业单位一般性支出压减5%，各地也压减一般性支出，腾出的资金用于改善民身、发展经济。对小微企业实行税收优惠，600多万户企业受益。通过审计，摸清全国政府性债务底数。加强金融监管和流动性管理，保持金融稳健运行。

四是切实保障和改善民生，促进社会公平正义。在财政收支矛盾较大的情况下，我们竭诚尽力，始终把改善民生作为工作的出发点和落脚点，注重制度建设，兜住民生底线，推动社会事业发展。

2全面贯彻中央八项规定精神，开展群众路线教育实践活动，坚决反对“四风”，严格执行“约法三章”。中央国家机关“三公”经费减少35%，31个省份本级公务接待费减少26%。加大廉政建设和反腐败工作力度，一批违法违纪分子受到惩处。

32014年工作总体部署：完善宏观调控政策框架，守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。今年拟安排财政赤字13500亿元，比上年增加1500亿元，其中中央财政赤字9500亿元，由中央代地方发债4000亿元。财政赤字和国债规模随经济总量扩大而有所增加，但赤字率稳定在2.1%，体现了财政政策的连续性。货币政策要保持适度松紧，促进社会总供给基本平衡，营造稳定的货币金融环境。加强宏观审慎管理，引导货币信贷和社会融资规模适度增长。今年广义货币M2预期增长13%左右。要加强财政、货币和产业、投资等政策协同配合，做好政策储备，适度适时预调微调，确保中国经济这艘巨轮行稳致远。

4抓好财税体制改革这个重头戏。实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。提高一般性转移支付比例，专项转移支付项目要减少三分之一，今后还要进一步减少。推进税收制度改革，把“营改增”试点扩大到铁路运输、邮政服务、电信等行业，清费立税，推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环境保护税立法相关工作。进一步扩展小微企业税收优惠范围，减轻企业负担。抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任，逐步理顺中央与地方收入划分，保持现有财力格局总体稳定。建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。

5引例：我国国防费增长12.2%5日提请十二届全国人大二次会议审查的2014年中央和地方预算草案的报告中，中央财政国防预算支出为8082．3亿元人民币，比去年增长12．2％。这是中国国防费预算2011年以来的最高增速。2011年，中国国防费预算增长12．7％，2012年增长11．2％，2013年增长10．7％。6主要内容第一节财政支出分类第二节财政支出规模分析第三节财政支出结构分析7引言什么是财政支出？也称政府支出或公共支出，指政府为履行职能而消耗的一切费用的总和；财政支出是政府活动的成本。考察意义财政支出的规模和结构既反映政府介入社会经济生活的范围、领域和力度，也反映财政在社会经济生活中的地位。8第一节财政支出分类一、支出功能分类二、支出经济分类三、按财政支出活动与经济活动的关系分类9一、支出功能分类《政府收支分类科目》经济管理职能1、经济建设费包括基本建设拨款支出，国有企业挖潜改造资，科学技术三项费用，地质勘探费，增拨国有企业流动资金，支援农村生产支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出，国家物资储备支出，城镇青年就业经费支出，抚恤和社会福利救济费支出等。10社会管理职能

2、社会文教费包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。3、国防费包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费，防空经费等。4、行政管理费包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关、驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费等。5、其他支出。11年份支出合计经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他支出1978164.1%13.1%15.0%4.7%3.2%1979160.1%13.7%17.4%4.9%4.0%1985156.3%20.4%9.6%8.5%5.3%1986152.6%22.0%9.1%10.0%6.4%1991142.2%25.1%9.8%12.2%10.8%1992143.1%25.9%10.1%12.4%8.5%1993139.5%25.4%9.2%13.7%12.3%1994141.3%25.9%9.5%14.6%8.6%1995141.9%25.7%9.3%14.6%8.5%1996140.7%26.2%9.1%14.9%9.0%1997139.5%26.7%8.8%14.7%10.2%1998138.7%27.1%8.7%14.8%10.7%1999138.4%27.6%8.2%15.3%10.5%2000136.2%27.6%7.6%17.4%11.2%2001134.2%27.6%7.6%18.6%12.0%2002130.3%26.9%7.7%18.6%16.5%2003128.0%26.2%7.7%19.0%18.9%2004127.8%26.3%7.7%19.4%18.7%2005127.5%26.4%7.3%19.2%19.7%122007年进行改革《政府收支分类科目（2011）》26项13二、我国现行支出经济分类根据财政支出所产生收益的时间可把财政支出分为经常性支出和资本性支出。这是现代公共经济学研究财政支出分类的一种主要方法。1、经常性支出。经常性支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必须的支出，主要包括人员经费，公用经费及社会保障支出。特点是，它的消耗会使社会直接受益或当期受益。补偿方式应为税收142、资本性支出。资本性支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出这种支出的特点，他们的耗费的结果将形成一年以上的长期使用的固定资产。所形成的成果有一部分是当期受益，但更多的是在以后的较长时间内受益。资本性支出的补偿方式有两种：一是税收；二是国债。15三、按财政支出与经济活动关系分类以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，可将财政支出分为购买性支出与转移性支出两类。购买性支出是指政府向企业和个人购买产品和劳务支出。包括社会消费性支出、投资性支出等价交换体现的是政府的市场性再分配活动。转移性支出是政府调节收入分配的重要手段，直接表现为资金无偿的、单方面的转移。转移性支出包括社会保障支出、财政补贴、捐赠支出、债务利息支出等。体现的是政府的非市场性再分配活动。16购买性支出和转移性支出的差异体现在以下方面：1、对生产、就业和收入分配的影响购买性支出：对生产、就业起直接影响，收入分配间接影响。转移性支出：对收入分配起直接影响，对生产、就业起间接影响。2、对政府的效益约束不一样购买性支出对政府预算是硬约束，而转移性支出是软约束。3、对微观经济主体的预算约束购买性支出对微观经济主体预算是硬约束，而转移性支出是软约束。17由此可知，在财政支出总额中，购买性支出所占的比重越大，政府所配置的资源规模就大，财政活动对生产和就业的直接影响就越大；反之，转移性支出所占的比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大。联系财政的职能来看，购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配置资源的职能较强，转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，则执行收入分配的职能较强。下表表明了我国不同时期的财政支出按经济性质分类的情况。1819第二节财政支出规模分析一、财政支出规模的度量二、发达国家财政支出规模的实证分析三、发展中国家财政支出规模的实证分析四、中国财政支出规模的实证分析五、财政支出增长的原因分析20

（一）衡量财政活动规模的两个指标

1、财政收入/GDP2、财政支出/GDP想一想：哪一个指标更能反映实际情况呢？21（二）财政支出规模的度量绝对指标用于考察财政支出的绝对数额；其特点是能够较直观地反映财政支出的现状和变化情况；缺陷：难以反映影响财政支出的各种复杂因素。22相对指标指财政支出总额与其他相关经济指标，如GDP、个人可支配收入等的比值。将财政支出加以分类，通过主要支出项目与GDP之间的比值，考察财政支出增长的结构性特点。23

（三）反映财政支出规模及其变化的指标1．财政支出增长率:2．财政支出增长的弹性系数:3．财政支出增长边际倾向:24二、发达国家财政支出规模的实证分析在早期的资本主义经济中，财政支出总额及其占GDP的比重都是比较小的。但是，随着资本主义基本矛盾的发展和激化，以及对外殖民掠夺，财政支出日益膨账。上个世纪30年代经济大危机以来，各国加强政府干预，财政支出迅速膨胀。另外，GDP的增长，筹措财政收入的措施的加强，以及增发公债作为弥补支出的手段成为可能，也从财源方面支持了财政支出的不断增长。20世纪50年代以来，主要发达国家财政支出的绝对额巨幅上升，而且社会保障等财政转移性支出增长迅速，如下表所示：25表3-3若干发达国家政府支出占GDP的比重(%)

年度美国英国加拿大瑞士194018.430.023.119.2195021.339.022.119.9196022.731.929.717.7197027.533.231.221.3198029.141.837.829.3199130.6*39.143.033.6199828.3**40.242.1n.a.注：*1990年数据，**1999年数据26

主要经济发达国家财政支出占GDP比重变化趋势主要经济发达国家财政支出占GDP比重变化趋势（％）27发达国家财政支出规模变化特点一、50-80年代：无论是绝对数还是相对数，增长都相当迅速的时期。主要的工业化国家的上升比例都超过了20%。其中意大利、前德国的增长速度属最高之列。

二、80年代至今：财政支出的绝对额依然在继续增长，但在国民收入中的比重变化不大，有些国家甚至出现了些许下降，如荷兰王国。

28

美国财政支出增长弹性和增长边际倾向Eg（系数）MGP（％）总支出民用支出总支出民用支出1890-19291929-19501950-19701970-19801.71.91.61.11.81.21.81.210.930.435.934.69.018.526.530.7美国财政支出增长弹性和增长边际倾向

29

美国财政支出中主要项目所占比重的发展变化趋势美国财政支出中主要项目所占比重的发展变化趋势（％）30三、发展中国家财政支出规模的实证分析发展中国家在经济发展过程中，同样出现了财政支出增长的情况。为了能够早日赶上发达国家，解决本国贫困问题，政府大量参与经济方面的建设，从而使政府的财政支出规模迅速扩张。特别是20世纪80年代以来，这种财政支出增长的态势更加明显(见表)。尽管发展中国家的财政支出无论从绝对量还是从相对量来说都在增长，但与发达国家相比，发展中国家的支出增长主要集中在购买性支出方面，这与发达国家转移性支出增长更快是有区别的。31几个发展中国家财政支出比率增长情况

年份印度马来西亚巴基斯坦菲律宾巴西韩国新加坡197913.922.218.611.717.416.718.6198013.328.517.512.319.017.319.2198113.138.419.212.719.516.922.7198213.836.117.112.020.818.620.7198313.931.219.411.720.916.722.0198415.227.619.79.820.316.426.3198516.429.619.810.524.916.527.2198617.734.623.313.127.516.028.9198718.030.022.315.324.115.634.5198817.927.121.215.629.515.223.132表3-4不同发展程度国家政府支出占GNP的比重(%)年份低收入国家中下等收入国家中上等收入国家发达工业国家19721915252819862327274033发展中国家财政支出/GDP（%）34发展中国家财政支出/GDP（%）35发展中国家财政支出/GDP（%）36发展中国家在经济的发展过程中，同样也出现了财政支出增长的情况。由于政府大量介入参与经济方面的建设，从而使政府的财政支出规模迅速扩张，特别是八十年代以来，这种财政支出增长的态势更趋明显。37结论：尽管有些国家在有的时期出现政府支出负增长的情况，但从长期和整体看，不管是发达国家还是发展中国家，政府支出的不断增长构成了发展的总趋势。38四、财政支出增长的原因分析解释财政支出增长的若干理论政府活动扩张论偶然事件论（替代——规模效应理论）经济发展阶段论公共选择增长论39政府活动扩张论由19世纪德国经济学家瓦格纳(Wagner,A.)提出，故称“瓦格纳法则”。他对19世纪欧洲国家以及日本、美国进行了分析，发现这些国家当GNP增长时，财政支出会以更大的比例增长，即政府规模活动扩张。瓦格纳也因他的这一开创性成果和他的税收原则理论而在财政思想史中占有一席之地。40瓦格纳断言，工业化经济的发展必然伴随政府活动规模的不断扩张，原因：劳动分工和生产的专业化→经济交往复杂化→经济主体间的摩擦增加→要求更多的政府保护、调节和管理活动。收入提高和社会进步→对分配问题的关心加强→对教育、文化、保健、福利等服务的需求增加→要求政府以更大的比例提高这些方面的支出。政府需直接介入某些大规模的投资生产领域41偶然事件论也称替代——规模效应理论、梯度渐进增长理论该理论认为财政支出的增长并不是均衡、同一速度向前发展的，而是在不断稳定增长的过程中不时出现一种跳跃式的发展过程。梯度渐进增长理论是英国经济学家皮科克和怀斯曼在瓦格纳分析的基础上，根据他们对1890－1955年间英国的公共部门增长情况的研究提出来的。他们认为，导致公共支出增长的因素有内在因素与外在因素，并认为，外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。42分析假定：政府喜欢多支出、公民不愿意多缴税。因此，公民对税收的容忍度就决定着财政支出水平的规模内在因素：在正常条件下，经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也会上升，于是，政府支出上升会与GDP上升成线性关系。这是内在因素作用的结果。外在因素：一旦发生了外部冲突，例如战争、自然灾害和社会动荡等，政府会被迫提高税率，而公众在危急时期也会接受提高了的税率。这些使私人可支配的收入减少、私人部门的支出减少。公共支出对私人支出产生“替代效应”(置换效应)。在非常时期里比较容易为公众所接受。43皮科克和怀斯曼认为，这种“替代效应”使得公共支出又从一个新的高度上开始了其逐渐增长的趋势。而且，非常时期过后，公共支出水平即使有所回落，也难回到其原有的水平上。公共支出仍然会持续较高的水平，这是外在因素作用的结果。因为，一方面，战后或灾后都存在一个重建问题，大量公共设施在战时或受灾期间遭到的破坏需要进行建设和更新，以恢复和超过战前或灾前水平；另一方面，非常时期即使暂时渡过，政府和公众都会从理性上认真“反思”自己对整个社会承担的责任，社会可容忍度或可以接受的课税水平会比非常时期前有明显提高。而这种事后的反思，并经过反思再接受较高纳税水平的效应，称之为“检查效应”(审视效应)。“替代效应”与“检查效应”的共同作用及其结果，就形成了公共支出的“梯状”发展趋势。如图所示。44图7-1偶然事件导致财政支出的增长45经济发展阶段论该模型主要是由美国著名的财政学家马斯格雷夫和罗斯托提出来的。他们用经济发展的阶段论来解释公共支出的增长原因。该理论的主要内容有：在经济发展的早期阶段：（1）政府发展经济的职能需要使得政府必须在基础设施投资领域保持较大支出。（2）私人资本积累是有限的，在某些竞争性领域，需要政府干预。（3）公众的消费主要满足个人的吃穿住，对公共消费需求不高。（4）政府的主要职能是发展经济，解决收入分配差距不太重要，所以转移性支出也不高。综上，在经济发展早期阶段，政府仍然需要较高的财政支出，且以财政公共基础设施投资为主。46经济进入发展的中期阶段政府公共性投资还应继续进行，但此时政府投资只是对私人投资的补充。公共积累支出的增长率就会下降，从而公共积累支出在整个社会总积累支出中所占的比重就会下降。这一时期人们的生活水平不断提高，在满足基本生活需要的同时，对政府的公共消费需求增加了。所以政府用于教育卫生安全等方面的支出会增加，在财政支出的比重会上升。同时，随着经济的发展，贫富分化开始加剧，解决这一社会问题的转移性支出也会上升。47经济进入“成熟”阶段：公共净投资的份额会上升，但会略微减缓，财政转移性支出比例继续不断加大。一方面，这一阶段对私人消费品的补偿性公共投资将处在显著地位，从而使公共积累支出又出现较高的增长率。因为私人消费形式的变化，对政府的公共基础设施要求更高。另一方面，公共投资之所以会略微减缓，是因为财政支出的投向会有所调整和变化，逐渐由对社会基础设施的“硬件”投资，转向更多地用于改善教育、卫生保健、基本生活保障和取得经济、环境与人之间的可持续发展方面，以及其他直接用于国民福利的“软件”项目。再次，社会公平被更加重视，财政转移性支出会比以往任何时候都高。48公共选择增长论这是公共选择理论对财政支出规模扩张的解释，它试图从财政支出决策方式的角度来解释财政支出规模的扩张，即财政支出的政治性扩张。这可以从三个角度来分析：首先，从选民的角度看，选民的目标是自身利益的最大化。在财政上，就是要实现纳税最小化和公共商品受益最大化。其次，从政治家的角度来看，政治家的目标是选票最大化。为此，他们总想取得骄人的政绩以赢得选民的选票，这就需要更多的财政支出作为基础。最后，从官僚的角度来看，官僚行为的特征是预算最大化。49小结上述每一理论都有其合理性，但它们一般都只强调单一或少数几个因素对财政支出的独立影响，没有一种理论能够单独解释整个现象。即使将这些理论放在一起，也仍有解释不清的地方。现实中，影响财政支出规模的因素经济性因素影响财政支出的经济性因素主要指经济发展水平、经济体制、政府的干预政策、物价水平、征税能力等。政治性因素政治性因素对财政支出的影响主要体现在来三个方面：一是国家的政局是否稳定。二是政体结构和行政效率。三是政府干预政策社会性因素人口的素质和数量、教育、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障、环境污染、城镇化等因素，都会在很大程度上影响财政支出的规模，增大财政支出的压力。50五、中国财政支出规模的实证分析主要财政支出项目的增长：表3-120世纪90年代后半期以来我国政府支出快速增长对支出增长贡献最大的是资本性支出和行政管理费支出社会福利支出增长快速，已成为第三大贡献因素；资本性支出的快速增长反映了政府支持西部发展的基础设施投资支出显著增长行政管理支出的持续增长主要是因为公务员工资的几次上调以及公用经费的上涨。51图3-1我国财政支出的变化（1990—2005年）521992—19971998—2003对政府支出增长的贡献率（1998—2003）行政管理①21.828.421.1国防①16.515.36.2教育②20.713.611.6公共医疗卫生②18.013.63.4科学事业②16.617.33.4经济服务①16.212.04.2社会福利①16.473.015.8资本性支出③23.017.445.5社会保障基金33.019.715.2总支出④10.816.2n.a.表3-2主要财政支出项目的增长率53

我国财政支出增长率和财政支出占GDP比重发展变化趋势我国财政支出增长率和财政支出占GDP比重发展变化趋势（％）54

中国财政支出增长弹性和增长边际倾向中国财政支出增长弹性和增长边际倾向

年份Eg（系数）MGP（％）1978198019851990199519972000200120022003200420052.50-0.350.710.930.681.491.931.811.720.920.881.266611171681728293017202355

中国财政支出增长弹性和增长边际倾向56

六、财政支出合理规模的选择（一）影响财政支出规模的宏观因素分析（二）影响财政支出规模的微观因素分析（三）完善政治决策程序57

影响财政支出规模的宏观因素分析1.经济性因素2.政治性因素3.社会性因素58

第三节、财政支出结构分析我国财政支出结构变化趋势显示图“五五”时期经济建设费59.9%社会文教费14.4%国防费16.4%行政管理费5.3%其他4.0%“九五”时期经济建设费38.3%社会文教费27.2%国防费8.3%行政管理费15.7%其他10.5%“十一五”时期经济建设费29.1%社会文教费14.4%国防费7.6%行政管理费19%其他17.7%59

我国各时期财政支出主要项目的比重我国各时期财政支出主要项目的比重(%)

时期基本建设支出挖潜改造资金和科技三项费支农生产支出和农业事业费文教科学卫生事业费抚恤和社会福利事业费国防费行政管理费政策性补贴五五时期35.15.56.611.02.016.44.9——六五时期25.15.75.815.71.811.90.8——七五时期20.55.56.519.01.69.18.812.6八五时期12.17.16.821.32.19.511.96.9九五时期13.26.05.519.11.58.312.06.1十五时期12.94.55.218.01.97.613.73.060总的趋势及原因分析1、经济建设费用下降主要原因：经济体制改革问题：下降太快，制约了国家对重点产业、基础设施发展的支持。2、社会管理费用上升主要原因：（1）教育、科技投入加大（2）社会事务日趋复杂（3）行政管理费大量增加问题：行政费上升太快，比重太大。61

两类国家购买性支出与转移性支出所占比重

两类国家购买性支出与转移性支出所占比重(%)类别发达国家发展中国家购买性支出45.261.5其中：经常性支出34.950.1资本性支出10.311.4转移性支出41.022.5其中：公债利息5.6