农村发展与扶贫的理论与演变

农村发展与扶贫的

理论与演变内容贫困内涵的界定国际上关于农村发展的有关理论中国农村扶贫开发的历史演变今后农村扶贫开发的指导思想参与式扶贫方式的演变贫困内涵的界定国外：1、所有居民中那些缺乏获得各种食物，参加社会活动和最起码的生活和社会条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困。Townsend：《英国的贫困：家庭财产和生活标准的测量》2、当某些人，某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的，一般都能享受到的饮食、生活条件，舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。（世界银行，1981）

3、缺乏达到最低生活水准的能力。（世界银行，1990）《1990年世界发展报告》贫困内涵的界定国内：1、贫困一般是指物质生活困难，那一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。（国家统计局农调总队，1989）

2、贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的基本物质、基本服务相对缺乏或绝对缺乏以及缺少发展机会和手段的一种状况。（童星、林闽钢，1994）《我国的农村贫困标准线研究》

3、贫困是人的一种生存状态，在这种生存状态中，人由于不能合法地获得基本的物质生活条件和参与基本的社会活动的机会，以至于不能维持一种个人生理和社会文化可以接受的生活水准。（康晓光，1995）贫困状态的不同划分1、绝对贫困和相对贫困（1）绝对贫困（生存贫困）：个人与家庭所得不能维持基本生存需要（2）相对贫困：a、贫困标准的变化b、社会成员之间、地区之间的差异2、狭义贫困与广义贫困（1）狭义贫困经济意义上的贫困（2）广义贫困经济意义之外，还包括社会方面的因素：人口平均寿命、文化程度、婴儿死亡率、社会保障和环境等方面的状况。国际上关于农村发展的有关理论涓滴理论（Trickle-downTheory）：涓滴理论认为，在市场机制的调节下，经济增长的收益会自动地、逐渐地流向低收入阶层。当时的主要理解是：经济增长能够创造更多的就业机会和更好的经济环境，能使更多的失业人口就业并提高他们的收入水平。经济增长会使社会福利提高，政府可以通过各种转移支付如失业救济、补贴等把经济增长的收益分配给人民群众，使增长的效益像涓涓细流逐渐流向低收入阶层，逐渐解决发展中国家普遍存在的失业、收入不均和贫困三大问题。 在上世纪50年代，涓滴理论普遍被各发展中国家接受，追逐GDP（而不是人均GDP）的简单增长成为一种潮流，很少专门考虑如何让穷人从GDP的增长中受益的问题。涓滴理论为增长优先的发展战略提供了理论基础。 然而，许多采取增长优先战略的国家最终发现，涓滴效应有很大的局限性，经济增长的效益不但没有自动的传递到低收入人口，反而是富者越富，穷者越穷，贫富差距越来越大。同时，与人民利益密切相关的社会发展领域如国民教育、就业保障、社会福利、医疗卫生、文化建设等方面被当作所谓“经济增长的代价”而牺牲掉，从而导致了一种“有增长无发展”的结果。国际上关于农村发展的有关理论

“增长收益再分配”： 上世纪80年代以后，一些国际机构和众多的非政府组织开始反思涓滴式发展战略的成败，认识到依靠经济增长来减缓贫困的想法行不通。一些围绕“增长收益的再分配”的新思路开始提出来。“基本需求（BasicNeeds）”概念 是国际劳工组织（ILO）针对涓滴理论的缺陷提出的一种弥补性措施。在不断追求GDP增长的同时，应该拿出一些增长的收益来照顾低收入人口的最基本的生存需求，如吃饭穿衣的需求。比如通过国家补贴，保持规定品种的粮食和衣料的低价格，使低收入人口也能达到低水平的吃饱穿暖。 这种理论照顾了低收入人口的消费型基本需求，忽视了穷人的生产性需求和能力建设要求。穷人被看成是增长成果的被动受益者，而不是潜在的贡献者。“高质量的增长（High-qualityGrowth）”概念 1989年，联合国货币基金会（IMF）提出的概念。认为发展与增长应该关注社会公正，关注低收入群体和弱势人群，应该与环境保护相协调。“增长加扶贫（Poverty-reducingGrowth）”概念 1990年，世界银行的《世界发展报告》提出的概念。强调健康的增长模式应该伴随贫困的减少而不是贫困的增加。世行提出了实现增长加扶贫的两条策略。一是通过广泛的经济增长为低收入人口创造有效的就业增收机会；二是通过改善教育、卫生和其他社会服务，帮助低收入人口分享增长所带了的好处与机会，同时为社会弱势群体建立基本的社会保障。国际上关于农村发展的有关理论

目标瞄准型减贫理论： 传统发展理论中，把大量低收入人口简单地看成是被动分享增长成果的人，担心扶贫消耗稀缺的发展资源。 新增长模式认为，乡村穷人是发展的积极推动者，不是被动享受社会福利的人。应该致力于把贫困人口纳入发展与增长的过程。通过提高其生产能力，贫困人口也能为增长做贡献，但需要专门针对低收入人口的努力，如资源分配、适应的政策和机构框架。 具体来说，要认真听取穷人的意见，并向他们学习，发动他们主动参与心目设计到评估总结的全过程。瞄准他们的需求，更多的志愿者或NGO，更少的走马观花的专家。宏观和微观政策上，直接向穷人或贫困地区提供脱贫所需的资源和服务，增加穷人的创收能力，并辅以必要的社会安全保障制度安排。通过增加对农村和农业的发展力度、适当调整分配政策、改善政府管理、稳定物价（控制通货膨胀）、加强培训、引入参与式方法和下放权力等，帮助穷人加入到发展过程中来，并从发展过程中受益。 这种战略的优点是能够在制度上保障减缓贫困的努力对穷人和贫困地区有利，需要注意的问题主要是如何确保提供的资源不会流失，如何降低监测和管理成本。据说按模型计算，“有扶贫效果的增长战略”只需保证GDP的年平均增长率4.7%就能实现2015年的贫困人口减半目标。国际上关于农村发展的有关理论

目标主导型减贫理论：社区主导型发展（Worldbank） 赋权给社区和穷人，把决策和资源的控制权转移给当地社区的一个发展过程。其主要政策有：对农民而言简洁的原则和程序；地方政府充当服务角色；培训，协助和在实际操作中学习；长期和不断重复的项目结构。财产获得途径受阻理论（UNDP) 人类贫困主要是穷人无法获得财产（accesstoassets）。他们将财产分为四大类，分别是经济财产，包括土地、住房和资金；社会和政治财产，主要是指以取得他人信任和互助为主要内容的社会资本以及穷人参与政治活动的机会；环境和基础设施财产，包括自然环境和资源方面的环境财产，道路、市场等物质基础设施，教育、医疗、供水、供电等社会基础设施；个人能力，包括个人健康的身体、技能和其它能力。 在这个基础理上发展起来的新的反贫困理论，将改善穷人获得财产途径作为政策的支点，其主要政策有：将穷人作为反贫困的主体（授权给穷人），政府在法律、社会和经济政策方面为改善穷人获得各种财产的途径提供有力的支持（UNDP，1998）。新发展观 ２０世纪８０年代，联合国推出法国经济学家佩鲁的发展学论著《新发展观》，强调发展应该是“整体的”、“综合的”和“内生的”，应该把发展看为包括整个经济和社会体制的重组和重整在内的多维过程。除了收入和产品的提高外，发展显然还包括制度、社会和管理结构的基本变化及人的态度，在许多情况下甚至还有人们的习惯和信仰的基本变化。为什么要关注贫困农村？美国经济学家舒尔茨的《穷人的经济学》中写道：“一个社会的消费者中穷人太多、富人太富，迟早要出问题。”中国农村贫困人口概况

近年来，我国东、中、西部人均GDP之间的差距仍在拉大，从1999年的2.49比1.26比1，扩大到2003年的2.61比1.25比1。城乡居民的人均收入差距在1995年时为2.5倍，到2003年时扩大至3.23倍，如果考虑到城镇居民获得的各种转移支付和补贴等，实际收入差距将达5倍左右。目前中国为0.47的基尼系数无疑已令中国官方十分警觉。按照经济学的一般说法，基尼系数超过0.4就表明进入了警戒状态，而一旦超过0.6则意味着可能发生社会动荡。贫困引发的治安问题根据中国社科院发表的《2005年社会蓝皮书报告》，从1993年到2003年的10年间，群体性事件参与人数由约73万增加到约307万；1986年以来，治安案件的年均增长速度超过10%。

王斌余事件：一个普普通通的农民工，带着改变贫穷生活的美好憧憬，17岁开始到城市打工，却在艰辛的生活中不断地痛苦挣扎，备受欺侮。数次讨要工钱无果，他愤怒之下连杀4人，重伤1人，后到当地公安局投案自首。”近年来群体性事件情况统计国家级贫困县妇女集体卖血卖600cc获168元

贫困的界定标准——贫困线贫困线：是在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用，贫困线又叫贫困标准。一般以恩格尔系数法来衡量（国际粮农组织：恩格尔系数在60％以上属于贫困）国际贫困标准：（国际经济合作与发展组织：以一个国家和地区社会中等收入的50％－60％作为这个国家或地区的贫困线）美国：联邦政府2009年的贫困线标准为年收入14,570美元世界银行的标准：按购买力平均计算１天１.25美元收入中国：温饱线――人均纯收入的标准：1978年为100元，1985年为206元，1990年为300元，1997年为640元，2003年为637元，2004年为668元；2009年将贫困线上调至人均年纯收入1196元；2011年中央决定将农民人均纯收入2300元【动态的贫困标准】1985年至今全国贫困线标准变化一览表年份极端贫困线标准低收入贫困线标准1985年200元以下201-399元之间1990年300元以下301-399元之间1995年530元以下531-700元之间2000年625元以下626-800元之间2004年668元以下669-924元之间2008年785元以下786-1067元之间2009年1196元20112300元中国贫困状况【国际标准】世界银行2009年发布的一份报告指出，虽然中国自2009年提高了扶贫标准，但是中国政府的扶贫标准和投资计划依然难以达到国际标准。由于中国庞大的人口基数，按照国际标准计算得出的中国消费贫困人口数在国际上仍排名第二，仅次于印度。2005年直接问卷调查数据显示，按当年美元购买力平价，中国仍然有2.54亿人口每天的花费少于国际最新贫困线。这一贫困人口数字远高于中国官方估计的农村1500万贫困人口。目前，世行的报告认为，中国划定的贫困线依然偏低，并建议中国政府新增1546亿元投资，重建扶贫政策体系。

依照世行的贫困线标准，中国的农村贫困人口依然占全国贫困人口的90％，城市居民中的贫困人口仅占全国总贫困人口的1％至3％。我国省份贫困排名省份

贫困人口总人口比例1.河南

325.0

9717

3.3%2.四川

319.8

8725

3.7%3.河北

208.6

6808

3.1%4.云南

189.7

4415

4.3%5.贵州

173.9

3904

4.5%6.甘肃

107.8

2619

4.1%7.安徽

98.33

6461

1.5%8.重庆

97.48

2771

3.5%9.陕西

96.86

3705

2.6%10.山西92.69

3335

2.8%中原：河南省贫困成因及现状（一）贫困区域化趋势明显一是传统的平原农区。平原农区人口稠密、资源匮乏，产业单一，粮食生产比较效益低下，县乡财政困难，劳动力素质不高等因素成为农民增收缓慢、脱贫困难的重要原因。二是黄河滩区。这一区域在不断与洪涝灾害的斗争中做出了突出贡献和巨大牺牲，但也在与大自然的反复抗争中饱而复饥，温而复寒。三是豫西深山、石山区。这一区域聚集着8个国家扶贫工作重点县，有贫困人口57.76万人，这些地方耕地面积少、土层瘠薄，不少地方粮食自给不足、吃水困难、交通不便、生态环境恶化，成为致贫的重要原因。中原：河南省贫困成因及现状（二）贫困人口多，脱贫难度大。无论是从贫困人口数量还是从贫困人口所占的比重上看，河南省还是一个贫困人口大省。截止2006年底，河南省农村还有贫困人口612万人，其中年人均纯收入低于693元尚未解决温饱的贫困人口133万人。河南省农村贫困人口占全国农村贫困人口十分之一强，占河南省农村人口将近10%（三）贫困乡村基本生产生活条件还比较落后，抗御自然灾害能力差，因灾返贫情况突出虽经20多年的扶贫开发，河南省贫困地区的基础设施有了较大改善，但因自然资源有限，人均耕地面积少，自然灾害频繁，生态环境脆弱，贫困地区水、电、路、教育、卫生发展滞后仍成为制约其经济发展的一个瓶颈。由于家庭经济基础脆弱，收入来源单一(基本来自粮食生产)且低，加上商品意识、科技文化素质较低，自然条件差，一遇天灾人祸，不少人又会饱而复饥，暖而复寒，返贫现象比较普遍。中原：河南省贫困成因及现状（四）经济发展不平衡，贫困地区的差异也很大有的国家扶贫开发重点县抓住了发展机遇，加快了发展，加之有多年扶贫资金的支持，经济发展了，农民收入增加了，农村基础设施得到了较好的改善，但仍享受国家重点县待遇。而有的省级重点县和非重点县贫困村，由于没有得到扶贫项目资金较多的扶持，基础设施很差，农民收入上不去，贫困群众难以脱贫。区域经济发展不平衡。（五）贫困地区区域经济发展制约因素较多，农民增收难度大，空间狭窄。贫困地区主要以传统农产品种植为主，优质专用农产品的比重偏低，经济作物面积较小，效益不高，农民收入增长缓慢。农业生产条件水平较低，龙头企业少，农业产业化程度不高，缺乏市场竞争力。经济结构单一，缺乏致富门路和具有竞争力的支柱产业和产品。西南：贵州贫困状况贵州是我国西部资源十分丰富而又欠开发、欠发展的省份，人多地少，生态脆弱，经济发展滞后。大体上，人口占全国的3%，面积占全国的2%，经济总量占全国的1%，各种主要经济指标位列全国倒数一、二、三位。2007年，全省有农村绝对贫困人口216万，低收入贫困人口388万。甘肃：陇西贫困状况272万贫困人口环绕京津

亚行官员为之震惊在国际大都市北京和天津周围，环绕着3798个贫困村、32个贫困县，272.6万贫困人口。“环京津贫困带”报告显示，2001年，环京津贫困带24县的农民人均纯收入、人均GDP、县均地方财政收入仅分别为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10.其次，从反映区域经济发展水平和实力的两项指标：农民人均纯收入和人均地方财政收入看，环京津贫困带24县与“三西”地区5个县相比，基本处于同一发展水平。我国农村贫困的原因探析1.历史原因现阶段的贫困显然有着改革开放数十年的影响，包括人口众多、决策失误、生产效率长期低下和禁锢人们思想观念的户籍制度等等，造成了大多数农村居民长期处于赤贫状态而不能自拔，城镇居民亦因长期以来只领取低工资而处于低水平生活状态。

2.自然原因国家重点扶贫县名单，可以发现几乎都是山区、高原等自然环境较差甚至恶劣的地区，其中有307个集中在西南、西北地区以及中部地区的大山区，贫困人口约占全国贫困人口总数的60％，如湘西、鄂西就是位居中国中部的湘、鄂两省的贫困地区；迄今仍未脱掉贫困县帽子的几乎均是自然环境恶劣的地区，其中少数民族大多聚居地区尤其如此，这使得占全国总人口不到10％的少数民族贫困人口却要占全国乡村贫困人口的40％。洪涝、地震、台风、火灾、病虫害等各种天灾是导致贫困的又一重要原因。我国农村贫困的原因探析3.地区经济发展不平衡原因改革开放以来因国家施行的是重点发展东部地区的经济政策，使得东、中、西部三个经济区域带的经济发展水平差距迅速扩大，发展不平衡的一个直接后果就是居民收入水平的不平衡，这是中西部地区贫困人口比重高、程度深、数量大的重要原因4.家庭与个人原因一方面，从家庭结构来看，单亲家庭，有残疾人、重疾患者、无养老金保障的老年人的家庭，往往经济负担较重，容易陷入贫困（在发达国家，单亲家庭往往成为政府救济或援助的主要对象）；另一方面，从个人因素来看，孤寡老人和孤儿，残疾人，重症患者，受教育程度低者，或因无依无靠或因无工作收入或因收入极低，通常是贫困人口的基本成员。据统计，需要帮助的残疾人群体约占全国总人口的5％，全国有6000多万残疾人。我国农村贫困的原因探析5、文化素质低致贫

缺文化必然导致观念的落后，观念落后是贫困的根源。贫困地区不少农民对商品至今还很不习惯，他们一贯视农为本，宁愿守着土地受穷，也不愿昌险出外经营工商业；许多农民听天由命，消极悲观，缺乏信心和勇气，把希望寄于“老天爷”风调雨顺；依靠国家支持，救济的“等靠要”思想非常严重，视吃救济、拿补贴为理所当然；观念保守，不愿接受新技术，甘愿受穷。

6.全球变暖导致穷者更穷

一份在京公布的一份最新调查报告显示：气候变化已成为中国贫困地区致贫甚至返贫的重要原因，95%的中国绝对贫困人口生活在生态环境极度脆弱的地区，已经成为气候变化的最大受害者。中国农村扶贫开发的历史演变体制改革推动扶贫（1978-1985）大规模开发式扶贫（1986-1993）扶贫攻坚阶段（1994-2000）全面建设小康社会进程中的扶贫（2001-2010）涓滴理论增长收益再分配增长收益再分配目标瞄准型减贫理论中国农村扶贫开发的历史演变

体制改革推动扶贫（1978-1985） 普遍推行家庭联产承包责任制以及大幅度地提高农产品价格等措施，有效地激发和调动了农民的生产积极性，全国农村尚未解决温饱的贫困人口由此而从1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人，贫困发生率从30.7%下降到14.8%。这是贫困人口绝对量下降最快的时期。中国农村扶贫开发的历史演变

大规模开发式扶贫（1986-1993） 中央政府成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，其主要职责是确定扶贫战略，制定扶持政策，安排专项资金，以促进贫困地区群众解决温饱问题。经过8年的努力，到1993年底，全国农村尚未解决温饱的贫困人口由期初的1.25亿人减少到8000万人，贫困发生率由14.8%下降到8.7%。中国农村扶贫开发的历史演变

扶贫攻坚阶段（1994-2000） 1994年，国务院制定了《国家八七扶贫攻坚计划》。这是我国政府制定的第一个有明确目标、明确对象、明确任务、明确措施和明确时限的扶贫行动纲领。经过7年的努力，到2000年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000万人，占农村人口的比重下降到3%左右，除少数社会保障对象和生活在自然条件恶劣地区的特困人口以及残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中央确定的扶贫攻坚目标基本实现。中国农村扶贫开发的历史演变

全面建设小康社会进程中的扶贫（2001-2010） 中国政府在2001年颁布并实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，明确提出：到2010年尽快解决剩余贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的生产生活条件，巩固扶贫成果。在继承以往扶贫政策和方式的基础上，将扶贫开发的重点由贫困县转向贫困村，强调群众参与，用参与式的方法自下而上地制定扶贫开发规划。扶贫的政策选择资金投入政策：扶贫信贷资金：扶贫专项贴息贷款、牧区扶贫专项贴息贷款、贫困县县办企业贷款、扶贫专项贷款，扶贫小额贷款财政发展资金：1983年起每年2亿元的三西建设专项资金；1980年起规模逐年扩大的支援不发达地区发展资金以工代赈产业开发政策:利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设扶持有助于直接解决群众温饱的种植业、养殖业和相关的加工业减轻负担政策:对贫困地区新办企业，其所得税在三年内予以征后返还或部分返还各级政府把本级扶贫资金列入财政预算，保障用于扶贫开发贫困地区可使用地方粮食风险基金对吃返销粮的贫困户以适当补贴扶贫的政策选择社会动员政策：要求凡是有条件的单位、部门都要定帮扶对象大批志愿人员包括教师、医生、技术人员、能工巧匠深入贫困地区帮助制定规划、培训人才、传授技术“希望工程、光彩事业、文化扶贫’等社会性扶贫活动东西互助政策：1996年中央政府组织沿海6省、3个直辖市、4个计划单列市对口扶持西部10个省、自治区。移民异地政策：广西：“特困移民工程”（93年始）“三西”地区的移民六盘山所处的宁夏西海固，与甘肃定西、河西，合称“三西”西藏：天保工程扶贫的政策选择国际合作政策：1995年：世界银行西南扶贫项目日本对华援助世界银行对我国的贷款国际机构对我国人力资源的培训人力资源开发政策：1996年中组部、财政部和国务院扶贫办联