我国农村小额信贷发展研究毕业论文

我国农村小额信贷发展研究摘要小额信贷是一种以城乡低收入阶层为服务对象的小规模的金融服务方式。小额信贷旨在通过金融服务手段为贫困农户和微型企业提供获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。它既是一种金融服务的创新，又是扶贫的一种重要方式。国际上，小额信贷产生于上个世纪60—70年代，世界各国都有小额信贷的实践，但由于各国的国情不同，小额信贷的运作方式及发展路径具有差异性。然而自20世纪90年代初期，小额信贷开始在我国农村进行试点以来，我国农村小额信贷的发展并非一帆风顺，而是蓬勃又曲折的发展。我国农村小额信贷不仅仅学习借鉴了孟加拉乡村银行（GB）模式，也根据本国的实际情况探索出适合中国国情的模式，有一定本国的特色。本文旨在通过介绍小额信贷，并分析我国农村小额信贷所存在的信用环境问题、政策环境问题、监管问题、风险控制问题、利率控制问题这五大类问题，给出相关的解决意见。关键词：小额信贷发展现状利率控制AbstractMicrocreditisakindoflow-incomeurbanfortheserviceobjectofsmall-scalefinancialservices.Financialservicesthroughmicro-credittopoorfarmersormicro-enterpriseswithaccesstoself-employmentandself-developmentopportunities,promotetheirsurvivalanddevelopment.Itisnotonlyakindoffinancialserviceinnovation；itisakindofimportantwayofpoverty.Generatedmicro-creditintheinternational60-70yearsinthe20thcentury,theworldhasthepracticeofmicrofinance,butthecountrieshavedifferentnationalconditions,differentoperationmodesanddevelopmentpath.Thispaperaimstointroducemicrofinanceandanalysestheexistingruralcreditenvironmentproblems,policyenvironmentproblems,riskcontrolandinterestratecontrolproblem.Keywords:MicrocreditDevelopmentsituationInterestratecontrol目录第1章绪论 11.1选题的背景以及意义 11.2国内外研究成果综述 11.3论文的主要内容 4第2章小额信贷的分析介绍 42.1小额信贷的定义 42.2小额信贷的产生与发展 42.3小额信贷的特征 5第3章我国农村小额信贷的发展现状 63.1小额信贷在我国的发展历程 63.2我国农村小额信贷的特点 93.3我国农村小额信贷的市场需求及信贷需求 11第4章小额信贷在国际上的经典模型经验 124.1孟加拉乡村银行（GrameenBank）模式 124.2印度尼西亚人民银行乡村信贷部模式（BRI-Unit） 144.3FINCA的村银行（VillageBanking）模式 16第5章我国小额信贷发展中出现的问题及建议 165.1我国农村小额信贷发展中出现的问题 175.2相关解决建议 19第6章结论 21参考文献 22个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果 23绪论1.1选题的背景以及意义1994年小额信贷作为国际组织推荐的一种扶贫方式被引进中国。目标是解决中国的贫困人口问题，增加贫困人口的收入。近年来，我国的小额信贷发展迅速，党中央、国务院充分肯定了小额信贷的重要作用，要求把发展小额信贷作为支持农村经济发展的重点。目前我国农村小额信贷的贷款持续增加，发展成就显著。但是，我国小额信贷的发展并非一帆风顺。从最初的学习国外经典GB模式，到逐渐的结合本国需求、当地实际情况探索出适合国情的特色模式，我国农村小额信贷发展日趋成熟。同时在发展中也暴露出许多问题，很少有人把它作为一种金融服务形式而考虑其可持续发展问题。随着小额信贷在我国农村地区的迅速发展，人们逐渐认识到其可持续健康发展的重要性和紧迫性。农村小额信贷不仅具有扶贫功能，作为一种新型的农村金融制度安排，还可以成为正规金融有益的补充，有利于缓解农村资金紧张状况，也有利于打破农村现有的金融垄断格局，培育适度竞争的农村金融市场，提高农村金融服务效率。但是，目前我国农村小额信贷仍然存在着多种问题，而这些问题严重制约了农村小额信贷的可持续发展。为此，我们有必要对我过农村的小额信贷的发展问题做一梳理，分析发展中存在的问题以及可行性的解决方法。孟加拉国的尤努斯教授所创办的格莱明乡村银行在该国推行贫困农户小额贷款上取得了巨大的成功，被复制到很多国家和地区。小额信贷在国际上的经典模型要分成非政府组织模型、正规金融模型、金融机构和非政府组织紧密联系模型、社区合作银行模型和村银行模型、国家级小额信贷批发基金模式。而我国农村的小额信贷受孟加拉模式的影响颇深。为了深入的了解我国小额信贷的发展，本文将重点分析孟加拉模式及其理论，文献涉及较为广泛，其中包括国外学者对农村小额信贷的理论研究和国内学者对于小额信贷的研究成果。1.2国内外研究成果综述孟加拉国教授尤努斯认为:小额信贷是满足妇女的现实性别需求和战略性别需求的有效手段。一方面，小额信贷可以直接扶持妇女的创收活动，从而满足她们增加家庭收入的现实需求；另一方面，小额信贷创造了妇女直接掌握资金资本的机会。对贫困妇女来说，小额信贷不仅仅意味着信贷资金本身，更意味着社会对她们的信任和社会给予的机会。实地考察与访问表明，虽然一些参加小额信贷活动的妇女自觉得劳动负担和心理负担加重了许多，但她们更多的是强调自身经地位和家庭地位的提高，和由此带来的社会心理的积极变化。玻利维亚学者德尔·W·亚当斯在《小额信贷的制度核心、类型及启示》一文中认为:从小额信贷的目标差异上看，主要可以分为制度主义和福利主义小额信贷两种类型。前者以印尼的拉基亚特银行(BRI)、BKD和Bancosol为代表，更加强调小额信贷管理和目标设计中的机构可持续性；后者以孟加拉的乡村银行(GB)为代表，更加注意项目改善穷人的经济和社会地位的作用。印尼专家罗纳德·工·麦金农在《小额信用贷款与农村信用体系建设》一文中提出:农户小额信用贷款的发放，虽然各地的授信额度不同，所支持的生产项目不同，对推动农村产业结构调整和农业产业化发展的作用大小不一，但都在不同程度上解决了农民贷款难的问题，更为重要的是，它启动了农村信用体系的建设，在交易机制和信用状况上都有明显改善。首先，在交易机制上，小额信用贷款密切了农村信用社与农民的交易关系，降低了原有信贷模式(抵押、担保)的交易成本。其次，农户小额信用贷款的推行，为信用体系的完善提供了激励。通过发放农户小额信用贷款、评定信用户、信用村工作，使得农村信用社的许多陈年老帐得以清收，对于盘活存量资产、减少不良贷款发挥了很大的作用。第三，农户小额信用贷款，地方政府起到了有力的外部保证作用，为农村信用体系建设提供了契机和工作的切入点。农户小额信用贷款作为对农村信用关系的一种重新设计，从两个方面促进了农村地区资金供给和需求。在需求上，通过信用关系变革，使原本的无效信贷需求转变为有效信贷需求，进而转变为农村投资，拉动经济增长；在供给上，小额贷款这一体制变迁改善了农村地区的产业结构，因而改变了农村生产函数中的要素组合，在更有效率的基础上配置生产资源，促进了总产出水平的提高。中科院农村发展研究所副所长杜晓山在《中国小额信贷的实践和政策思考》一文中认为:小额信贷是指专向低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。这一概念，是伴随着在亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家，以贫困群体和低收入阶层为服务对象的几种微型金融方法逐步取得成效和不断扩展而提出的，包括个人信贷、小组信贷、微型企业信贷和村银行信贷等多种不同模式。各种模式的小额信贷均包括两个基本层次的含义:第一，为大量低收入人口提供金融服务，即小额信贷项目一定规模地展开和服务于目标群体层的含义；第二，保证小额信贷机构自身的生存与发展，即小额信贷机构的持续性的含义。这两个既相互联系又相互矛盾的方面，构成了小额信贷的完整要素，两者缺一都不能完善或规范的小额信贷。从本质上说，小额信贷是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户项目有机地结合成一体。徐鲜梅在《中国小额信贷发展问题报告》中认为，目前阶段小额信贷扶贫项目设计及实施市场利率，存在诸多的困难或不适宜。因为在我国，小额信贷能否大规模推广及持续发展，政府及有关部门是否支持和项目是否真正有助于穷人等要比单纯追求盈亏平衡重要得多，实行不切实际的利率，最终可能导致目标偏离。虽然中央银行对小额信贷的基本原则是不吸收公众储蓄，但还是有很多学者将储蓄动员作为小额信贷不可缺少的一个组成部分来进行研究。大连外国语学院社科部教授李辉在《实现小额信贷可持续发展的思考》一文中认为，我国小额信贷可持续发展存在以下障碍:①市场经济机制不完善。我国从整体上尚未建立完善的市场经济体制，贫困地区的市场机制发育情况更为缓慢，使得小额贷款的扶贫效果在市场机制发育不完善的情况下大打折扣，比如贷款到达农户手中后，在当地欠缺其它生产要素的情况下，如何获得这些生产要素就是一个大问题。②小额贷款利率低。我国小额贷款利率比国际上小额贷款利率低，加之扶贫的误区，以政府为主的小额信贷一直都是以慈善事业的面目出现，使小额信贷机构难以追求自身财务自立和持续性目标。③小额信贷机构的法律地位不明确。我国现行政策严禁非金融机构从事金融业务，小额信贷试点项目的绝大部分是由国际多边、双边组织或地方政府、群众团体出资进行的，试验中提供小额贷款服务的机构，或者注册为社团机构，或者直接依附于某一政府机构，这种形式上的变通实际上仍与现行政策法规相悖。④资金来源不足。由于我国的小额信贷机构不能取得合法的金融机构地位，资金来源受到严格的限制，只能依靠捐赠和部分扶贫贷款等。⑤政府行为过强。我国政府对小额信贷的参与有别于孟加拉国等国的扶贫，是纯粹的政府行为，而不是市场行为。农户种什么、养什么、上什么项目，往往是政府决定，并且小额信贷扶贫一般局限于种养项目，至于农业产业化上的加工、销售环节扶持甚少使得农产品附加值难以增加，从而也直接影响了农民增收。中国社会科学院小额信贷管理体制课题组在《我国小额信贷实现可持续发展的建议》研究报告中认为:①开放小额信贷扶贫市场，制定小额信贷扶贫市场准入制度，包括机构的必备条件、审批制度、监督制度、报表制度等一系列法规法则；②允许符合条件的非政府组织注册为扶贫企业，合法地进入小额信贷扶贫市场；③成立专门服务于低收入贫困人口的“扶贫银行”可以是全国性的，也可以是专门针对西部贫困省份的“西部扶贫开发银行”，有效解决目前政府与商业银行合作中出现种种矛盾和问题；除了这些骨干的“扶贫银行”外，已注册的非政府组织的扶贫机构和中介组织转化的扶贫企业，都可发展为小型扶贫银行或扶贫公司，从而形成一个稳定的在农村为低收入贫困农户提供资金和其它服务的小额信贷体系。何广文（2005）的研究认为，农村的正规金融机构开展小额信贷存在有较大的优势，主要表现在：资金实力更加雄厚；与信用评级制度结合，有利于农户信用观念、金融文化的培育；贷款的直接成本和间接成本均较低等。吴国宝（2003）认为，由于正规金融机构在争取小额信贷发展的合理规章和政策环境方面都具有优势，他们（主要指农村信用社）很可能在中国小额信贷的未来发展中扮演着越来越重要的角色。1.3论文的主要内容本文中笔者将从普遍定义的小额信贷和国际经典模型入手，逐渐深入分析我国特色农村小额信贷存在的特色及问题。并随着进一步对小额信贷的分析了解，作出大胆的假设，给出相应的问题解决建议。本文主要通过定性分析的方法，结合国内外各种研究，总结分析出我国小额信贷的发展现状及问题。旨在使读者对我国农村小额信贷的发展有着基本的了解与认识，并能够以此为基础对我国小额信贷的发展作出积极的思考。小额信贷的分析介绍2.1小额信贷的定义所谓小额信贷，一般是指专向低收入阶层提供的小额度的持续的信贷服务活动。以贫困或低收入群体为特定目标客户，并提供适合特定目标阶层客户的金融产品业务，是小额信贷项目区别于常规金融服务以及传统扶贫项目的本质特征。而这类为特定目标客户提供特殊金融产品服务的项目或机构，追求自身财务自立和持续性目标，构成它与一般政府或捐助机构长期补贴的发展项目和传统扶贫项目的本质差异。杜晓山等：《中国小额信贷十年》，北京，社会科学文献出版社，2005年第一版，第5页。这一概念现今已在全球范围内大大拓展，成为涵盖存款、贷款、汇兑、保险、住房金融、小额租赁等多种金融创新服务的微型金融杜晓山等：《中国小额信贷十年》，北京，社会科学文献出版社，2005年第一版，第5页。2.2小额信贷的产生与发展1974年，孟加拉遭遇特大饥荒，灾民遍野，政府的救济杯水车薪，解决不了众多灾民的生计问题。像其他经济学家一样，孟加拉吉大港大学教授穆罕默德.尤努斯博士也在不断观察分析，试图找出解决贫困的根本办法。他发现受灾的穷人们并不是一味等待救济，他们中的一些人正在试图做些小本买卖来自救。但由于正规金融机构门槛太高，他们只能求助于高利贷，结果赚来的钱全都进了高利贷者的腰包，穷人的生活状况得不到改善。一次偶然的机会，他与一名农妇交谈得知对方想做编竹家俱的小买卖，于是借给她27美元，这笔钱无须抵押担保，只要按期归还即可。尤努斯博士最初的动机，既是对贫困灾民的同情关怀，也有一定的试验目的。令他高兴的是，这名农妇以及后来向他借钱的其他人，都按期归还了贷款。这验证了他一贯的看法—穷人也可以有良好的信用。于是尤努斯博士以个人名义从银行贷款，扩大贷款试验的规模，从一个村发展到另一个村，从一个省发展到另一个省。当这项实验在很多地方都取得成功以后，尤努斯博士开始说服政府出资开办了乡村银行一个专为穷人提供贷款的银行，他也因此被称为“穷人银行家”，而其所倡导的为穷人提供信贷的服务被称为“小额信贷”。现在较为普遍的小额信贷定义是:为贫困人口、低收入者以及微型企业提供的信贷服务，由此衍生的小额储蓄、小额保险、小额汇兑等一系列小额金融服务被称为“微型金融”。在20世纪70年代初,现代小额贷款诞生了,一些试验项目向贫困妇女提供小额贷款,供她们开展微型生产经营活动。20世纪80年代,由于小额贷款以向贫穷人群提供金融服务为宗旨，有助于发展中国家农村金融的发展与贫困人群脱贫，其经营实践得到国际扶贫咨询集团和世界银行的肯定与支持，世界小额信贷项目在不断改进和创新。在20世纪90年代初,“小额贷款”开始被“小额信贷”所取代。由此说明小额信贷不只是提供贷款,而且还提供储蓄、保险和汇款结算等服务。小额信贷越来越成为新发展战略的重要因素，以市场为导向的新发展战略强调自我雇用，将市场经济扩张到非正规部门，使非正规部门通过投资创造就业，在加速原理的作用下，增加资本积累，提高就业、收入和消费，这种促进弱势群体发展的小额信贷逐步得到全世界许多国家的认可和推广。2005年在国际上被称为“国际小额信贷年”，在这一年中联合国向全球发布了宣传口号大力推广小额信贷，根除贫困和饥饿，已是全球发展的首要任务。据世界银行统计，截至2005年全球各类小额信贷机构约有7000至10000家，总运转资金超过25亿美元。但是同时全球不能享受传统银行金融服务的贫困和低收入人口约有30亿，而目前各类小额信贷机构服务的客户只有5亿，覆盖率不足17%。即使按一个客户有两人受益计算，受益人口的比例也仅有33%。为持续地满足更多的贫困人口的金融服务需求，就必须扩大小额信贷规模，同时实现小额信贷的可持续发展，把小额信贷做大做强。为此，联合国提出要在全球建立全面、普惠的金融体系，一则强调金融体系要为所有人服务；二则给予小额信贷法律政策和融资渠道上的有利条件，使其不再处于边缘化地位白澄宇白澄宇：国际小额信贷年，《当代金融家》，2005(4)，第30—31页。2.3小额信贷的特征小额信贷与一般的传统商业信贷有着区别，笔者根据多种资料文件的总结描述，在此将小额信贷的特征总结归纳为以下几个方面:1．小额短期贷款和分期还款制度。这样做的目的一方面符合了贫困人口实际需要，另一方面有利于减小贷款风险。因为是信用贷款，所以额度一定要小到可以控制风险的程度。小额信贷一般是为了满足贫困户生产上季节性的需要，因此贷款期限较短(一年、3-6个月等)。由于小额信贷缺乏可以在贷款违约后处置的有价资产，为了防范风险，小额信贷一般采用分期还款模式，这样有利于贷款的回收，一定程度上降低了贷款的风险，而且有利于资金的循环使用，减少资金积压，提高利息收入。2.服务对象为低端客户，以穷人为主要服务对象，有些贷款项目还规定了只向贫困户中的妇女贷款。一方面，这是由于这类人群生活贫困、有着强烈的改善目前生活状况的需求，而现实中，造成其贫困的原因很大程度上是缺少进行生产所需要的资金。另一方面，则是传统的商业贷款由于各种原因，难以满足该类人员的资金需求。3.利率水平市场化，利率与商业银行持平或略高。这是由于农村与城市存在着明显的金融市场分割现象，贫困户存在着大量的资金需求和小额信贷机构有限的金融供给，再加上贫困地区特有的高贷款成本。由于需要收取较高的贷款利息以弥补成本和风险，信贷利率水平一般较高。同时小额信贷的高利率也对非贫困户有着自动过滤的作用。4.独立的组织系统和经营机构。尽管各国成功的小额信贷活动得到了政府的支持，但是他们都是作为独立的组织系统存在的，并且按照金融市场的规则独立运行。非政府的小额信贷机构是当前的主流，如孟加拉乡村银行。5.贷款条件灵活，许多针对最贫困人口的小额信贷无需担保和抵押，贷款手续简便，还款周期短。因为正是抵押和担保的高门槛将贫困者拒于正规金融服务之外，贫困户缺少可以抵押的资产是其难以获得一般商业贷款的重要原因。故易于被贫困者接受。表1小额信贷的特殊性特殊点传统信贷小额信贷所有权管理追求利润最大化的机构和个人股东正在缩减规模的银行或转变后的NGO客户特点各类正规企业和个人客户低收入企业、拥有处于初级阶段的家庭、企业和个人客户产品特点数额相对较大、期限较长、利率较低数额较小、期限较短、利率较高贷款方法抵押和担保等通过现场调查、进行人品和现金流量分析资料来源：托·杰尼逊：《小额信贷：从乡村到华尔街》，《小额信贷研究》2003年第4期我国农村小额信贷的发展现状3.1小额信贷在我国的发展历程中国的小额信贷从无到有经历了十几年的发展时间，虽然发展的时间不长，但是如今我国的小额信贷发展己经基本和国际规范小额信贷接轨，我国小额信贷的发展经历了四个阶段。第一阶段：从1993年至1996年的10月是小额信贷发展的初期阶段。我国引入小额信贷的时间比较晚，直至上个世纪九十年代才开始了小额信贷项目或机构的试点，当时的小额信贷模式主要参照国际上比较成功的GB模式，这些小额信贷试点的发起人是国内的社会团体和一些非政府组织，项目的资金主要来源于国际社团和基金会的捐助或者是小额信贷组织的自筹资金。这个时期的最大特点是小额信贷的发展没有明确的政策或法规依据，仅仅是在政府出台的扶贫政策和扶贫任务的框架下进行初步的探索。初级阶段的小额信贷的资金基本上完全依靠国内外捐赠，以国际捐赠为主，机构和项目的管理、运行和模式受到捐赠机构和当地政府的影响。但是，当时捐赠的目标主要是扶贫和社会发展，没有将小额信贷机构的可持续发展作为项目重点。第二阶段，从1996年10月至2000年，小额信贷项目在中国的发展进入有计划、有步骤地全面推广阶段。在这一阶段，小额信贷的发展延续上一阶段的试验性的特点，由社会团体组织或NGO利用国外援助的资金和技术继续进行试验。政府也意识到小额信贷农村小额信贷的国际比较及启示研究可能在扶贫方面所起到的重要作用，并指派中国农业银行和中国农业发展银行使用国内扶贫资金，在农村贫困地区大幅度推广小额信贷业务，主导“政策性小额信贷扶贫项目”开始在山西、四川、云南、河北、广西、贵州等地区迅速发展起来。小额信贷在这一阶段被政府视为一种扶贫的有效手段和方法，在九十年代中后期，国家的扶贫政策中明确指出小额信贷是扶贫到户以及缓贫、脱贫的有效手段，应大力推广。第三阶段，从2000年到2005年，我国农村正规金融机构全面介入小额信贷项目，小额信贷在我国的发展进入了制度化建设的阶段。这一阶段，小额信贷试点的主力军是作为国家正规金融机构的农村信用合作社，在有关部门特别是央行的大力推动下，农信社开展了小额信贷的业务。2000年农信社根据央行信贷扶持“三农”的要求，开始以农信社存款和央行再贷款为资金来源，在加强信用户、信用村镇建设的基础上开展了农户小额信用贷款和联保贷款。这标志着我国正规金融机构开始大规模介入小额信贷领域，而小额信贷的目标，也从“扶贫”扩展到“为一般农户以及微型企业服务”。第四阶段，从2005年开始至今，小额信贷的发展进入商业化阶段。这一时期是我国小额信贷发展的难得机遇期，国家把“三农”建设放在重中之重，连续几年都以中央一号文件的形式对农村金融体系改和小额信贷的发展提出了目标和要求。在农村金融总体改革框架之下，为适应农村金融市场开发的政策取向，鼓励民间资本外企资金进入我国农村贫穷不发达地区，针对贫困人口开展小额信贷的服务，用充足的民间和国外的资本金来弥补农村信贷市场供需的巨大差额。同期，我国NGO小额信贷机构主要借鉴国际上流行的制度主义小额信贷模式发展经验，以实现机构的持续发展为目标。表3中国小额信贷各发展阶段比较第一阶段第二阶段第三阶段第四阶段开始时间1993年1996年2000年2005年目标群体贫困户贫困户中低收入农户微型金融需求者服务领域扶贫扶贫农村金融农村金融典型运作机构非政府组织、国际机构、社会团体政府扶贫机构政策性小额信贷扶贫项目农村信用社小额信贷公司、贷款公司、村镇银行、农村资金互助组机构属性非政府组织为主政府机构和中国农业银行。中国农业发展银行金融机构有限责任公司或金融机构资金来源附有优惠条款的软贷款、捐款国家财政资金和扶贫贴息贷款存款自有资金或存款信贷方式小组信贷为主，GB模式小组联保模式个人信用贷款、联保贷款个人信用或联保贷款等多种方式还款方式分期还款为主分期还款为主灵活确定灵活确定储蓄强制储蓄强制储蓄自愿储蓄贷款公司不允许，其他机构允许监管不纳入监管不纳入监管金融监管金融监管本表来源：张转方，《农村信用建设与小额贷款》，2008年第一版，第108-109页。3.2我国农村小额信贷的特点1、浓厚的官方色彩我国的额信贷从试点到后来的大范围推广与应用，带有浓厚的官方色彩，从某种程度上说，中国小额信贷的推行是一种政府行为。从组织体制看，小额信贷从试点阶段相对独立的民间社团管理体制转变为政府与民间兼合的管理体制。从各个阶段的目标主体看，政府有两次大规模的推动行为：一是以扶贫攻坚为目标，政府大力推动小额信贷作为一种有效的扶贫模式在全国扶贫战略中大量运用；另一次就是从农村经济发展和农村信用合作社改革的角度发，推动农信社大力开展小额信贷业务。从资金来源上看，中国小额信贷资金要来源于政府1996年以来，政策性小额信贷扶贫项目使用的都是政府的扶资金。2000年后，作为小额信贷主力的农信社开展小额信贷的资金也主要来于人民银行的支农再贷款。2、组织机构的特征中国实施小额信贷的组织机构大体可分为四种类型：第一，利用双边或多边项目成立专门的机构(办公室)来管理和操作外援资金，按照出资机构的要求和规章进行运作。按这样的组织机构来运作的项目有联合开发计划署(UNDP)的项目、世界银行资助的项目、联合国儿童基金会(UNICEF)的项目、执行期间的澳援青海项目、加拿大国际开发署(CIDA)的新疆项目等。第二，利用民间机构来实施小额信贷扶贫。这样的项目有中国社科院的“扶贫社项目、中国扶贫基金会的中国农户自立能力建设支持性服务社(SSCOP)项香港乐施会项目。第三，由政府部门成立专门的机构管理和操作扶贫贴息贷款。这样的机构各地称不一:陕西、广西、河北等地称为扶贫社；云南、贵州叫做小额信贷工作站四川叫贫困地区乡村发展促进会。第四，由金融机构直接操作的小额信贷项目。不同的组织机构实施的项目各有特点：一般来说民间机构和外援项目更重视社会发展和持续发展目标；政府项目注重发展速度和规模；金融机构的项目多数注重持续性和风险控制。杜晓山：中国农村小额信贷的实践尝试，《中国小额信贷十年》，北京，社会科学文献出版社，2005年第一版，第9页。3、运作方式的多样性我国农村小额信贷自1994年试点以来，经历了“完全自治的扶贫经济合作社线运行”、“政府+扶贫社双线运行”两个阶段的摸索，最后形成了“政府+银行扶贫社”的三线运行模式（见图1）。三线运作模式三线运作模式政府银行扶贫合作社政策、计划制定，组织协调、监督指导扶贫贷款的调度、审批、发放、管理、回收确定扶贫对象、选择扶持项目、提供配套服务、协助银行收贷收息图1“政府+银行+扶贫合作社”的三线运行模式本图来源：中国小额信贷模式选择的理性思考，《中国小额信贷十年》，第98页。在试点初期，社科院基本上按GB原型，在乡镇一级形成完全自治的扶贫合作社，采取企业化运作，实行单线运行。但在实践中发现GB的一些规定现行体制和政策有矛盾，只能在小范围试验。比如GB强调政府不得干预，小信贷必须由扶贫社独立操作，这样政府就没有管理扶贫社的责任，项目由于失去政府的支持而困难重重。为解决“单线运行”中的问题，创新为“政府+扶贫社”线管理模式。一条线是地方政府，从县-乡、村-户，负责小额信贷的规划、保证和监督；另一条线是在县乡两级成立社团或事业性质的扶贫合作社，作为政府的组织，替代了“单线运行”，作为交易的一方介入金融易，负责向银行承贷、转贷给贫困户和向银行承还扶贫贷款，组织项目实施和套服务。“双线管理”由于政府越位也引起了一些问题。为了有效解这些问题，又把“双线管理”调整为“政府+银行+扶贫社”的三线运行模式。该模式的特点是：党政一条线，主要负责制定政策，安排计划，组织协调监督指导；扶贫社一条线，主要负责确定扶贫对象，选择扶贫项目，提供配套服务和协助农行收贷收息；农行一条线，主要负责筹措资金和放款。现在占农村小额信贷市场大半壁江山的农村信用社小额信贷项目没有专的扶贫功能。它的基本做法是将辖区内农户分为不同的信用等级，再据此决定贷款的额度(1000~20000元不等)，一般实行整贷整还制。它实行农户信用贷款“次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的政策，提出建立信用村(镇)的准。农信社的农户联保贷款则是在GB模式和国内项目基础上的一种改良。4、利率呈多元化格局中国的小额信贷项目采用了不同的利率政策。存在着几种确定贷款利率的方法。一是以国家商业银行(包括信用社)基准利率为基础。二是以国家扶贫贴息款利率为基础。由政府组织操作和使用扶贫款开展的项目，绝大部分实行的是政府既定的低利率方针。资金由国际机构赠款转为滚动基金使用的项目，由于受多种因素的影响，虽然向合理利率过渡的余地和可能性要多一些，但它也易于受贷款的低利率方针；资金来源于有偿渠道的项目，迫于资金成本的压力，趋向较高的商业利率，它是目前小额信贷利率最高的一类。中国的小额信贷利率呈现多元化格局，但总体是实行国家规定有补贴的利率政策，不允许浮动或者允许浮动的范围有限定。多数小额信贷项目没有从持续发展的角度考虑利率政策。3.3我国农村小额信贷的市场需求及信贷需求我国农村小额信贷的市场需求农村金融需求不断升温，产生和创造了新的小额信贷市场空间。表现在三个方面:一是从本世纪初期开始，在经历了亚洲金融危机带来的发展滞缓以后，县城经济逐步回升，成长加快，金融需求增加，二是农村个体和私营经济逐渐活跃，也产生了新的小额信贷市场空间。三是农户家庭消费升温，主要表现为教育消费、住房消费等的升温。中国有20%左右的低收入人群，其一半左右为贫困人口，全部低收入人群在2.5~3亿，约五、六千万户。而能够从信用社和小额信贷机构获得信贷服务的低收入农户不超过1500万，这些已经从信用社和小额信贷机构获得贷款机会的用户的信贷需求，因各种原因也不能得到完全的满足。由于国有商业银行收缩中西部地区农村机构网点，给小额信贷留下了部分市场空间。同时，国有商业银行现存的县及县以下机构，贷款权较小。近年来，农业银行基层营业部对农户的新增放款额和贷款户数已远低于农村信用社，放款对象集中于有担保、有抵押的个体工商户，业务的重心放在清收陈欠贷款，农业银行整体业务拓展对象已开始有组织地向城镇转移。农村信用社的资金实力有限，超负荷经营的现实揭示了小额信贷市场空间的存在。目前有较多的农村信用社，特别是欠发达地区的农村信用社存贷比较高，表明农村信用社资金短缺严重，存在过度使用资金的问题。根据《中国金融年鉴》的数据，截至2003年12月末，全国有97.6%的农村信用社开办了农户小额信用贷款，贷款余额达110.86亿元；有5585万农户获得了农户小额信用贷款，占有贷款需求且符合贷款条件的农户数的54.7%，占全部农户数的250k。到2004年底，中国2.3亿农户中约1.2亿农户有贷款需求，在农村信用社有贷款的农户超过6000万，贷款覆盖率占全部农户的25%以上，占有贷款需求农户的50%左右。2005年，农业部农村经济研究中心课题组对安徽6个县18个村的217个农户的问卷调查表明:在样本农户524笔借款中，没有一笔借款来自商业银行；来自农村信用社的借款有84笔，仅占16%，而民间借贷占79%。从借贷资金量上看，民间借贷约占80%，农村信用社仅占15%。四川社会科学院郭晓鸣对省内4个县17个村243个农户的问卷调查表明:通过农村信用社和私人借贷方式借款的比例分别为33.5%和66.5%，民间借贷仍然是农户借款的主要来源。这些数据都说明农村小额贷款有较大的市场空间。杨生菜：硕士论文《中国小额信贷发展研究》，武汉理工大学，2007年，第23-24页。我国农村小额信贷的信贷需求市场的需求固然重要，但同时就农户个人来讲，其对小额信贷的有效需求也决定了农户对于小额信贷的参与行为。影响农户小额信贷需求的原因主要来自于生产投资和消费两个方面。生产方面的影响因素包括经营规模、经营活动性质等。农户对小额信贷的需求首先取决于他们在非农产业和农业中的投资机会，其次是农户的收入和储蓄水平、耕地面积及其所拥有的人力资本和社会资本。而影响消费方面的主要因素则是家庭发生重大事件时的大额消费性支出，其中最典型的包括盖房、婚嫁、子女上学、治病等。除此之外，笔者认为还有一个方面也会对农村小额信贷的需求产生影响。首先，我们还应该考虑到其他贷款方法对小额信贷的影响。若其他借款渠道的资金成本较低、借款也非常便利，那么农户对小额信贷的需求可能会有所下降。只有在自有资金和其他借款渠道不畅的情况下，农户才有较强的小额信贷需求。小额信贷在国际上的经典模型经验上世纪70年代，在孟加拉、巴西和其他一些国家，人们开始进行小额信贷试验。在发展中国家，比较成功的小额信贷模式包括：由尤努斯在孟加拉创建和领导的孟加拉格莱明银行，印度尼西亚人民银行乡村信贷部模式，以及在拉丁美洲成立的国际社区资助基金会村庄银行模式。中国的小额信贷试验布点有很多，方法也各有不同，但是就普遍得到认同与推广的是借鉴了孟加拉乡村银行（GB）模式。同时故在此笔者将会着重分析一下该模型。4.1孟加拉乡村银行（GrameenBank）模式孟加拉乡村银行概况孟加拉国是世界上最贫穷且人口密度最高的国家之一，也是世界上经济最不发达的国家之一，面积14.75万平方公里，人口达1.3亿，84.8%的人口生活在农村，全国一半人口生活在贫困线以下，超过半数的人是文盲。多年来，各国政府和国际组织每年给孟加拉国的各种低息贷款和捐赠达20亿美元但这些项目成功率极低。在2003年联合国人类发展报告中，孟加拉在全球175个国家和地区中排第139位。梁立波：硕士论文《我国农村小额信贷发展问题研究》，广西大学，2008，第45页。1976年8月，孟加拉国吉大港大学经济学教授尤努斯在Jobra村试验项目，在尤诺斯教授的直接担保下，项目得到商业银行的资助。经过近6年的运作，试点项目达到全国规模，而且效果很好。在成功经验的鼓舞下，孟加拉国中央银行和政府有关机构于1983年，按照孟加拉国的相关条例成立了一个特殊的金融机构—孟加拉格莱明乡村银行(GRAMEENBANK)，格莱明乡村银行不遵循孟加拉银行公司法或其它任何与金融制度相关的条例，对格莱明银行不实行利率封顶政策(没有利率上限)，在某些方面，它与政府的其它政策相对独立。此后的30年间，乡村银行逐渐发展成为机构遍及全国的大金融机构，拥有超过1180个营业所，服务于全国64个地区的68000个村，贷款客户达到330晚，而还款率也达到97%以上。中国人民银行小额信贷专题组：《2006年小额信贷通讯合集》，2007年第一版，第183页。中国人民银行小额信贷专题组：《2006年小额信贷通讯合集》，2007年第一版，第183页。格莱明银行的目标始终是为农村穷人提供贷款、存款和一些非金融的社会项目，改善他们的状况。由于格莱明银行的关注点是社会最低阶层，其客户的收入水平较低。由于较低的收入和缺乏传统的担保，贷款仅仅针对联合责任小组且与强制性存款相关。格莱明银行(GB)模式基本特征第一，层级组织结构。借款小组和乡村中心是GB运行的基础。村庄中每5个人自愿组成一个借款小组，每6个小组组成一个乡村中心。设在首都的GB总行之下，各地的分行构成第二个层次。一个分行之下有10-15个支行，支行是GB的基层组织。每个支行有6-7名工作人员、2-3个培训人员、一个会计和一个经理。每个支行管理120-150个乡村中心，支行在财务上自负盈亏。经营机构本身实行商业化管理,特别是以工作量核定为中心的成本核算。第二，以妇女为主要对象实行小组贷款制度，小组成员之间具有连带担保责任。要求同一社区内社会经济地位相近的贫困者在自愿的基础上组成贷款小组,相互帮助选择项目,相互监督项目实施,相互承担还贷责任，典型的小组由5人自发组成，其中1人为组长。GB仅提供期限为一年，分期等额还款的小组贷款；小组贷款采用“2+2+1”GB在2001年以后逐步推广的“广义化推广模式”，给与贷款人更为周到的服务，贷款具有灵活性的期限，小组组员可以一起得到贷款，还款计划也可以灵活处理，借款额上限可以随借款人资信水平的提高而变化。同时小组成员间的连带担保责任已经取消，成员间更多的是以道德约束互相督促按时还款。第三，通过中心会议保持业务过程的透明度。乡村中心定期召开会议，进行集中放款和还贷，集体进行培训，便于成员之间互相监督，保证业务在公正、公平、公开的环境下进行操作，并营造团队精神。第四，GB的分期还款制度，即“整借零还”。改革以后的GB模式中，借款人可以采用分期不等额的还款计划，并可以提前还款。中国人民银行小额信贷专题组：《2006年小额信贷通讯合集》，2007年第一版，第184页。中国人民银行小额信贷专题组：《2006年小额信贷通讯合集》，2007年第一版，第184页。4.2印度尼西亚人民银行乡村信贷部模式（BRI-Unit）印度尼西亚人民银行（BRI）是印尼主要的国有商业银行之一，从1969年开始在全国建立3600个村行（UNIT）。80年代以后，BRI的村行由过去以发放贴息贷款为主，逐步被改造成按照商业规则运行的小额信贷机构。下设地区人民银行、基层银行和村银行。村银行是基本经营单位,独立核算。BRI的村行系统按照商业化运行其小额信贷业务，员工激励计划不以贷款户的增加为基数，而是以盈利为基础，实行独立核算,每年经营利润的10%在第二年分配给员工。BRI的存款和贷款产品都围绕客户需要，其显著特征是实行标准化管理，业务操作高度透明。BRI的村行建立在乡镇并高度自治，村行经理拥有贷款决定权。村行对自然村派出工作站，工作站负责吸收储蓄和回收贷款，但是不发放贷款。村行要向支行提交报告，支行负有监督和监测职能，并帮助村行处理问题，支行经理对村行提供的报告负责。这体现了BRI权利下放的制度特征。BRI的分行除了对支行具有领导检查权力外，也充当支行和总部之间的信息中介。而BRI总部的村行发展部负责开发、运行和控制村行系统。村行的业务特征如下：第一，村行最主要的业务是普通农业贷款，贷款金额从最初的26美元到1000美元不等，主要用于满足小农贷款者的需要。普通农业贷款为有一定生产资料和合适的生产项目的农户设计的，面向个人而非小组。第二，村银行还为农户提供储蓄服务。储蓄利率根据存款额确定,存款越多,利率越高。村银行根据农户对储蓄安全性、流动性、便利性和适当的盈利性的偏好次序，专门设计了农村储蓄、城市储蓄、定期储蓄等产品。第三，BRI专门为低收入农民设计了小额信贷产品。与普通农贷不同，小额信贷服务以小组而非个人为对象小组获得贷款的基本条件包括小组组建6个月以上，具有可行的小组经营计划，小组有不少于贷款总额5%的存款，小组成员集体签署贷款申请书等等。由于小额信贷的客户不能提供担保和抵押，村行建立了特殊的安全保障和激励机制。这两种信贷模式对于我国小额信贷的发展有着很大的启示作用，为我们提供了成功范例，故现将其二者的特点进行简要的比较，对于后文中分析中国农村小额信贷的发展作以铺垫。表2小额信贷GB模式与BRI模式比较模式孟加拉国村银行（GB）模式印度尼西亚人民银行（BRI）村信贷模式借贷模式以小组为基础的农户组织无抵押，短期并连续放贷经营机构本身进行商业化管理目标是帮助穷人尤其是妇女村银行独立核算，自主放贷和回收实行商业利率覆盖成本、利率高低与存款成正比定期经营月报和监管机制人员定期培训与轮换单纯的盈利职能背景孟加拉农村80%以上人口没有土地农业技术水平落后，主要依靠人力，生产力水平低孟加拉国农村盛行高利贷，是小额信贷首先发端的原因印度尼西亚是50%以上的农户拥有土地0.25公顷印尼推行绿色革命，加强农业机械化和水利建设，技术水平提高性质不以盈利为目标不吸储，不设金库，不纳税向农户提供贷款不要抵押不仅向穷人提供金融服务，还开展培训以盈利为目的向政府纳税要求贷款农户提供抵押没有农户组织，也不提供技术培训管理依靠技术专家。营业所经理以上的管理人员要求硕士以上学历以金融系统运行方式管理。工作人员也是银行雇员利率16%上升至20%15%~32%储蓄不吸收存款，但贷款者要缴纳小组基金，包括集体基金、儿童教育基金、保险基金把吸收储蓄作为重要的本金来源，并且采取激励存款的措施：5~55美元存款利率为10%，2500美元以上为13%还款率GB＞97%，还款率建立在穷人项目成功的基础上BRI＞95%，累计逾期贷款率仅为2.22%，还款率主要依靠金融制度组织约束依靠小组联保的自治组织是外部组织，是独立的金融系统本表来源：杨顺成，中国小额信贷模式选择的理性思考，《中国小额信贷十年》，2005年第一版，第92-93页。4.3FINCA的村银行（VillageBanking）模式乌干达的FINCA（国际社会资助基金会）成立于1984年，致力于为低收入家庭提供小额信贷的非盈利机构。村银行是国际社区资助基金会(FINCA)开创的一种提供小额信贷的组织形式，它采用经济民主化的方式运作，提供市场化利率的贷款是其主要业务。村银行一般建立在某一个自然村庄的基础上，其运行的基础和核心是村银行的互助小组，由互相了解、愿意互相帮助与合作的10-50名邻居组成，通常是由这些家庭中的主妇构成的。这些小组由成员自治，小组内部实行民主集中制。小组领导由成员选出，小组自主设计规章制度，负责记账和贷款的监督并对违约情况予以处罚。小组成员每周或每两周开一次会,小组会为自己提供三种基本服务:(1)提供小额自我就业贷款来开办或扩大自己的生意；(2)提供一种储蓄激励和一种积累储蓄的方法；(3)建立一个提供互助帮助并鼓励自立的以社区为基础的系统。村银行小组的成员相互担保彼此的贷款并在组织内部采用民主集中制的原则。村银行的资金可以来自外部，比如最初的资金由FINCA提供，但这些资金由村银行小组管理，小组对诸如资金贷放,给谁、贷给多少之类的问题，具有最终决策权。村银行最鲜明的特征是高度参与和经济民主化。村银行致力于帮助建立由社区集中运行的信贷和储蓄协会。它将信贷决策权交予小组，小组成员以高度的主人翁精神参与村银行自身的发展。小组成员共同学习和进步，互相提供支持和建议，通过互助网络共同发展。在FINCA的村银行中，贷款的利息收入可以覆盖大部分运作成本，基本上可以实现可持续性发展目标。我国小额信贷发展中出现的问题及建议5.1我国农村小额信贷发展中出现的问题1、信用环境问题长期以来，社会信用问题未被重视，信用体系建设滞后，严重影响了农户的行用行为。首先表现在缺乏科学统一的信用等级评定标准，比如一些信用社在对农户信用等级评定时，仅考核农户是否有欠贷和村组提留及税费的情况，没有考察农户的资产情况、信用及道德水平。在我国目前的情况下，设置专门机构对小额信贷组织进行专业性信用评级的条件还不成熟。其次是个人信用资料收集难，缺乏完整的参考资料，导致信用评级缺乏依据。从而导致对客户借款的激励—约束严重不足，再者少部分人的信用意识低下，信用缺失严重，在小额信贷缺乏贷款担保的情况下，逆向选择和道德风险容易产生。最后是信用制裁不到位，致使农户对失信所造成的后果并没有很在意。由于法制环境的不完善，导致许多金融机构的信贷资金无法追回，难以靠法律手段保障自身的权益。小额信贷形成不良贷款后，法律对小额信贷的追偿成本过高，以至于大多数拖欠小额信贷的人逃脱了法律的制裁。2、政策环境问题小额信贷发展比较好的国家，政府都有一定的支持小额信贷长远发展的制度框架。其框架主要包括以下两点：一是给予小额信贷机构明确的法律地位，并在小额信贷机构发展到一定阶段后，允许其扩大其金融业务，直至可以吸收存款；二是对小额信贷有一个监管的框架，不吸收存款时采用非审慎监管的办法，或注册登记的办法，可以依法进行小额信贷业务。在吸收存款时转为正规的小额信贷银行，银监部门则采用审慎监管的办法。由于小额信贷机构不同于一般金融的特点，对小额信贷的监管可以是现有监管机构中新成立的独立的部门，或独立于现有监管机构以外。而在中国，迄今为止，非政府小额信贷机构的法律地位仍不明确，监管也尚属真空状态。非政府小额信贷机构注册成社会团体或民办非企业单位，不能依法从事贷款和其他金融活动，也难以转成小额贷款公司或金融机构。小额信贷机构法律地位的不稳定性和预期的不确定性的消极后果是非常明显的。由于小额信贷机构没有适当的法律地位，各级政府部门和工商、金融行政部门对小额信贷机构往往采取简单化的、甚至是粗暴的管理手段，压制以至于取缔区域内的小额信贷组织。很多信贷机构，尤其是非政府组织的小额信贷机构，往往在开展业务的过程中时到一种生存的压力，这种压力大多来自于缺乏适当的合法地位和地方政府在上的不支持。杨琳：硕士论文《农村小额信贷：国际比较与中国的实践》，厦门大学，2007年，第59页。3、监管问题尽管正式的小额贷款机构监管体制是存在的，但确定哪些活动，哪些组织受它的监管却不是很容易。对小额信贷机构的监管要求和普通商业银行是不同的，一方面是由于小额信贷机构不同于商业银行的业务和风险特征，另一方面则是由于小额信贷处于成长过程中。目前我过农村地区存在这对小额信贷的管理责任落实不到位，严重缺乏激励约束机制的问题。4、风险控制问题小额信贷组织要保证商业上的可持续性，首要的问题就是控制贷款风险，尽量降低呆坏账比率。小额信贷组织的风险控制是否到位，首先取决于对借款人信用的了解程度，对借款人信用了解越彻底，就越能有效地降低贷款前的逆向选择和贷款后的道德风险行为。这就需要小额信贷组织有足够的风险评估技术和人才，而在这些方面，目前的小额信贷组织还难以做到。除了以上的主观原因外，笔者认为还有以下两条客观原因：第一，自然灾害；我国是一个幅员辽阔的国家，气候条件各异，许多农村地区自然条件恶劣，自然灾害频发，对农业生产造成严重的威胁。一旦小额信贷项目遇到自然灾害，将极其有可能会造成信贷逾期的信用风险问题。第二，我国大多数农村地区基础设施落后、交通闭塞、信息不流通，这就造成了我国农村地区的市场信息不对称。从而使得农村小额信贷由于市场的波动而面临信用风险。我国农村小额信贷机构的贷款在地域和部门上的分布比较集中，在没有抵押和担保的情况下，其信贷资产组合面临“协变风险”。并且小额信贷存在一种特殊的“风险扩散机制”，单个借款人的拖欠或者违约可能导致大面积的拖欠或违约的发生。而目前我国在这些风险的控制上缺乏有效的解决方法。中国人民银行小额信贷专题组：《2007年小额信贷通讯合集》，北京，中国财经经济出版社，2008年第一版，第222-223页。5、小额信贷的利率控制小额信贷与银行一般贷款的操作程序不同，额度小、成本高，需要较高的存贷差才能弥补操作成本。目前，我国农村小额信贷业务的开展主要得益于数量众多的基层经营网点，其中许多隐形成本没有计算在小额信贷的成本中，单独核算小额信贷的利润往往发现其难以覆盖经营成本。我国目前小额信贷主要采取3种确定贷款利率的方法：（1）以国家商业银行的基准利率为基础，并在一定幅度内波动；（2）以通货膨胀率为贷款率；（3）以国家扶贫贴息贷款的利率为基础，利率通常在2.88%-7%之间。小额信贷机构要想长期维持，就要注意其可持续性，最起码在财务上要有利可图。而中国对存贷款利率仍实行严格控制，多实行优惠的利率政策，利率控制使目前大部分小额信贷机构收取的利率不能补偿操作费用，不足以维持农村小额的持续发展。小额信贷服务的主体是贫困人口，他们需要的贷款额度小，没有抵押，贷款的交易成高，因而必需收高的利率才能弥补成本。我国目前一年期的流动资金贷款利率为6.39%，而一般规模的小额信贷机构估计需要20%左右的利率才能补偿操作成本(在GB和利率通常达到20%-30%)。利率限制使大部分小额信贷机构收取的利率补偿操作费用，不得不依靠外部补贴，造成了许多小额信贷机构对自我发展和自我制约能力的缺失，因而不可能达到可持续发展。5.2相关解决建议1、法律及监督制度应完善相关配套政策和法律法规，国家相关部门对小额信贷机构实行业务扶持政策，帮助小额信贷机构扩展业务范围，增加业务品种，适时给予小额信贷机构贷款支持，并在利率上给与优惠和倾斜。监管机构应该重新核实那些有可能与小额信贷发展有冲突的法律、行政法规和内部规章制度，推动立法工作，为小额信贷的发展开阔道路。除了法律的支持，科学的监管也是小额信贷机构健康发展的必要条件，外部监管与行业自律相结合是发达国家管理小额信贷机构的共同特点。在银监会对小额信贷业务监管的同时，我们要建立相应的专职监管机构，积极发挥自身作用，制定指导性的行业技术标准、管理标准和从业人员培训体系，全面提高小额信贷的整体质量和发展水平，协助政府规范小额信贷的发展。监管的任务除了防范金融风险外，还要起到引领机构发展的作用。2、风险保障制度小额信贷的客户不用担保和抵押品就能获得贷款，因而小额信贷机构具有比普通商业机构高的多的风险。而且我国自然灾害频发，农户特别是低收入农户对风险的抵抗能力较差，因此政府牵头建立小额信贷风险保障体系，不仅帮助小额信贷机构防范风险，同时也巩固了扶贫的效果。这是面对我国的实际国情一项非常有针对性的问题解决方法。应运用财政资金建立小额信贷自然灾害风险基金，用于当地发生自然灾害而使贫困农户财产损失时，补偿贫困农户的损失。同时政府应调拨资金成立小额信贷风险基金，用于提高小额信贷机构抗风险能力并在关键时刻提供资金。同时还可以引入商业保险机构，设计符合小额信贷业务特点的保险品种，从而全面保障小额信贷机构的健康发展和贫困群体的利益。同时在一定程度上，促进了小额信贷的商业化。3、建立农户信用评定机制要建立便民、实用的农户信用评定机制，这是农村小额信贷改进小额信贷管理方式，提高农户信贷质量，防范信贷风险的有效途径。应成立由小额信贷机构指派的有资质的信贷工作人员和当地村委会负责人共同组成的农户信用评定小组，对辖区内的农户资信情况做调查，评定农户的信贷资信等级。要做到逐户深入调查，建立健全的农户资信档案。小额信贷机构应把农户的资信等级作为发放信贷额度的标准，认真审核，严格把关，对与符合条件的农户发放信贷证。农户信贷证是与农户和小额信贷机构建立信贷关系的凭证和保证，信贷机构也可以根据农户的还款情况动态地调整农户信贷资信等级，从而鼓励农户按时等额还款。4、落实管理措施，建立管理信息系统管理信息系统是指根据管理的需要收集和处理数据，并将处理结果按照一定得方式和形式提供给管理者的过程的集合，这是小额信贷机构进行风险管理、提高信贷质量的重要工具。管理信息系统可以为小额信贷的风险管理提供及时有效的信息，使管理层的决策能够更加可靠、准确。同时，管理信息系统也可以提高资金监管的深度、广度，提高工作效率，及时、全面获取各地区的资金运作情况。当前，建立小额信贷管理信息系统应注重简便、实用的原则，要充分发挥系统的加强管理、防控风险的作用，笔者认为还应从以下几方面着手：首先，不能单纯从国外引进小额信贷管理信息系统，要根据中国的具体国情和小额信贷机构的具体情况，建立设计适合本地需求的管理