治理理念与我国服务型政府的建立

毕业设计（论文）UNDERGRADUATEPROJECT(THESIS)题目：”治理”理念与我国服务型政府的建立学院国际工商与管理专业行政管理学号学生姓名指导教师起讫日期目录摘要：-----------------------------------------------------------------------------------------------------1ABSTRACT-------------------------------------------------------------------------------------------------1第一章：服务型政府相关理论第一节：服务型政府的理论来源与基础第二节：服务型政府的概念及基本含义第三节：服务型政府的基本内容及基本特点第二章：服务型政府中的治理理念第一节：治理理念产生背景及其启示第二节：我国服务型政府建设中治理理念创新的必要性第三节：我国服务型政府建设中的治理理念分析第三章：我国服务型政府建设现状第一节：我国建设服务型政府的现实背景第二节：我国服务型政府建设的尝试第三节：我国建设服务型政府实践中存在的问题第四章：我国服务型政府建设的基本思路第一节：加快行政管理体制改革是关键第二节：完善公共财政体系是保障第三节：加快电子政务建设是推动力第四节：建设高素质的公务员队伍是助力第五节：提高公众的参与度是支撑“治理”理念与我国服务型政府的建立摘要政府治理理念是对政府治理活动合规律性和合价值性的认知定势和认知运行模式的总和，从本质上讲是一种思维模式，这就决定了它具有与时俱进的理论品质，其创新是政府改革的先声和基点。随着社会的发展，中国传统政府治理理念的局限性日益明显，而社会主义市场经济体制的完善及中国融入全球化进程的加深，更提出了创新政府治理理念的需求。政府治理理念是构建整个治理体系的依据和前提，中国传统统治理念的局限、环境的变化都要求中国政府必须进行治理理念的创新。理念创新最重要的内容就是服务理念和公民参与理念的建立。服务型政府在全球范围内广泛推行和逐步建立，已是一种大趋势，随着社会主义市场经济、全球化和信息技术革命的发展，特别是我国加入世贸组织后的新形势、新情况，对我国行政管理体制产生了深远的影响，也提出了更高的要求。国务院总理温家宝2004年2月21日在中央党校省部级主要领导干部”树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出”建设服务型政府”，2004年3月8日在参加全国人大陕西代表团讨论时又予以重申，至此，构建服务型政府在全国形成了共识，人们普遍认为构建服务型政府是我国政府行政改革的必然趋势。特别是温家宝总理在2005年《政府工作报告》中正式提出”努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”的要求，各级政府进一步加大了对政府自身改革的力度。因此，研究服务型政府的理论以及结合中国政府改革的现实情况提出针对性的对策有着重大的现实意义。关键词：治理理念；服务型政府；创新ABSTRACTIdeaofgovernmentmanagementisacomplexoftendencyandrunningmodelofcognitiontogovernmentanditsregularityandvalue.Inessence，it’samodeofthinkingwiththequalityofkeepingpacewithtimes.Theideainnovationofthegovernmentmanagementistheforerunnerandbasicpointofthetheory.Withthedevelopmentofthesociety，thelimitationoftraditionalideaofgovernmentmanagementhasbecomeincreasinglyevident.And，theimprovementofsocialistmarketeconomicmechanismandthedeepeningofglobalizationallneedtoinnovatetheideaofgovernmentmanagement.TheinnovationofChineseGovernmentgovernanceideaisthepremiseofthewholegovernancesystem，whichmakethesystembuildingpossible.Itisagreattrendtoextensivelypromoteandgraduallybuilduptheservice-orientedgovernmentintheglobalscope.Withthedevelopmentofthesocialismmarketeconomy、theglobalizationandtheinformationtechniquerevolution，especiallythenewsituation，newcircumstanceofChinajoiningtotheworldtradeorganization，ourcountry'sadministrativemanagementsystemhasbeeninfluencedprofoundly，atthesametime，putforwardahigherrequest.ChinaPremierWenJiabaoraisedformallythatbuildingaservice-orientedgovernmentonFebruary21，2004attheceremonyofthegraduationofthemajorleadingcadresatprovincialandministeriallevelsfortheresearchtopicsofestablishingandimplementingthescientificconceptofdevelopment.AndhereaffirmeditonMarch8，2004，whenheparticipatedinthediscussionofShaanxidelegationofNPC.Andthen，buildingaservice-orientedgovernmenthasformedconsensusinthewholecountry.Itisgenerallyconsideredbuildingaservice-orientedgovernmentisthetendencyofthereformofourgovernmentadministration.Especially，PremierWenJiabaoin2005，“thegovernmentworkreport，”formallyproposedthedemandsthat“makeeffortstobuildaservice-orientedgovernment，toinnovatethegovernmentadministrativestyle，tofocusserviceswithmanagement，andtobetterserveforthegrassroots，businessesandthepublic”.Alllevelsofgovernmentshouldfurtherintensifythegovernmentalself-reform.Therefore，puttingforwardthesuggestionontheresearchofthetheoriesoftheservice-orientedgovernmentandcombiningtherealisticcircumstanceoftheChinesegovernmentreformationhaveimportantrealisticmeaning.Keywords：managementidea；servicinggovernment；innovation第一章：服务型政府相关理论第一节：服务型政府的理论来源与基础服务型政府，作为一种理念，其思想萌芽古而有之；作为一种全新的政府模式，其伴随着公共行政改革和政府再造运动而出现，并从政治学、公共行政学等领域不断汲取先进理论和新思想发展起来。服务型政府的构建是对以往政府模式的一次根本性变革。就像邓小平所说的，这是一场革命。追溯服务型政府的理论来源与基础，对于准确界定服务型政府，深入剖析其本质特征，具有非常重要的意义。一、人民主权理论人民主权论者从一开始就将政府的性质界定为公共性，所谓公共性，是指”政府产生和存在的目的是为了公共目标、公共利益、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等”。[1]在现代社会，公共性是政府的合法性基础，政府的公共性蕴含着这样一种基本的预设，即政府是属于大众的，政府存在的合法性在于维护和实现公共利益。政府的公共性，就是政府将公民的利益作为公共行政的首要原则，从而使得公共利益得到切实保障和实现。人民主权理论将人民作为国家权力的所有者，从而将人民置于权源的位置，确立了在政府与人民的二元关系中人民的根本地位。因此人民主权理论成为我国建设服务型政府的理论基础之一。二、民主行政理论民主行政理论研究的，是在行政领域如何确保民主的问题，它要解决的基本问题还是如何保证政府的行政管理行为是公民意志的反映。因此，民主行政理论也成为构建服务型政府的重要理论借鉴。民主行政理论认为，官僚思想使越来越多的公共生活空间理性化，使个人选择和民主责任的余地越来越小，削弱了整个社会的自治和责任感；为促进社会的进一步发展，应该将民主方法引入公共行政，使民主的观念渗透到整个公共组织之中。”在民主行政时代，政府将失去救世主的特权地位，与公民处于平等地位；政府不是导航者，也不是掌舵者，而是公民权利的保护者，是社会自治的工具，只是为公民协商解决公共问题提供平台和服务；政府与公民间的关系更多的是契约关系，它强制社会的领域将收缩到十分有限的范围”。[2]可见，公民本位和公民意志在公共管理中居于决定性地位的思想，实际上就是要把民主因素全面引入到公共管理领域的一种新型的政府管理模式。因此，服务型政府是与民主行政相匹配的政府模式。三、马克思主义代表制理论服务型政府是以公民为本位的政府。所谓以公民为本位，就是指政府一切工作都要以公民利益的实现为最基本的出发点。政府应该提供哪些服务、怎样提供服务等是由公民而不是由政府的利益需求所决定的。这就意味着政府的服务行为是公民意志的反映。但政府的服务行为是公民意志的反映，并不意味着所有公共服务都由相关公民直接进行决策，也不意味着所有公共服务都由公民自己提供。公共服务必须依靠政府来决策和提供，这里就有一个代表的问题，即如何保证政府的服务行为所反映的意志一定是公民的意志。可以说，马克思的代表制思想为我们提供了基本的理论基础。马克思认为，以代表制为基本政权组织形式的巴黎公社给共和国奠定了真正民主制度的基础，”实质上是工人阶级政府”，是”通过人民自己实现的人民管理制”。马克思关于人民政府的这些论述，无疑是我国要建立服务型政府的最直接的思想源泉。其后的许多社会主义理论家，都继承了马克思的代表制思想，特别强调无产阶级政府的这种服务性本质，明确了无产阶级政府应该为人民服务的思想，并将其定位为衡量无产阶级政府本质的基本标准。[3]四、新公共服务与治理理论正是由于新公共管理模糊了政府与公民、政府与社会之间的本初关系，严重损害了现代民主制度所倡导的宪政主义与公共精神，社会开始呼唤一种新的政府运行模式，于是，治理理论与新公共服务理论应运而生。（一）新公共服务理论新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，但并不意味着对新公共管理理论的全盘否定。它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，具体来说，包括以下几个方面的基本观点：1．政府的职能是服务，而不是”掌舵”，其重要作用在于帮助公民表达和实现其共同利益，而不是控制和驾驭社会。2．以公共利益为核心和以社会公平为原则。3．为公民服务，而不是为顾客服务。4．政府的责任与义务并不简单。5.政府应重视人，而不是只重视生产率。6.公民权和公共服务比企业家精神更重要。总而言之，公共管理在理念上不同于私人领域的最大区别在于，它以满足公民的需要和实现公共利益作为其根本的追求。因此，不能用纯粹的管理主义思想、管理技术与管理方法来看待和理解公共管理，也不能仅仅用效益作为公共管理的目标与绩效评价标准。（二）治理理论治理理论成了当今西方学术界最流行的理论之一。1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，将治理定义为各种公共的或私人的个人和机构管理其它共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。20世纪80年代末90年代初产生的治理理论追求公共管理主体的多元化、公民参与、责任性、回应性、有效性、法制化等。而新公共服务则是在以往各种管理模式基础上发展而来的一种真正以公民为本位的政府运作模式。作为解决目前政府”合法性危机”的唯一出路，新公共服务提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念。它强调”公民优先”，在此基础上明确区分了”顾客满意”原则与”公民满意”原则，表达了一种对民主价值的全新关注。正如登哈特强调的：”与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念上)不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”从这个角度出发，新公共服务为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择，也为我们服务型政府建设提供了最直接的理论支撑。五、为人民服务理论为人民服务理论是我国几代领导人一贯坚持的治国方针。在马克思主义思想指导下毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛同志基于中国历史与现实国情，先后提出了”为人民服务论”、”领导就是服务论”、”三个代表”重要思想、”社会主义荣辱观”，从而建构了一个不断完善发展的为人民服务理论。（一）毛泽东同志的”为人民服务论”1945年，毛泽东在党的七大政治报告《论联合政府》中系统论述了为人民服务理论，将全心全意为人民服务提到党的惟一宗旨的高度，并强调指出，党的出发点就是全心全意为人民服务，一切工作都应当从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发。（二）邓小平同志的”领导就是服务论”改革开放后，处于执政党地位的中国共产党结合新的实际坚持全心全意为人民服务的宗旨。邓小平同志通过艰苦探索明确提出了”领导就是服务论”的科学判断。1985年5月，邓小平同志在全国教育工作会议上指出：”什么叫领导，领导就是服务。”（三）江泽民同志的”三个代表”重要思想2000年2月，江泽民同志在广东考察工作时指出：”只要我们党始终成为先进社会生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向、中国最广大人民的根本利益的忠实代表，我们党就能永远立于不败之地，永远得到全国各族人民的衷心拥护并带领人民不断前进”。”三个代表”重要思想把发展先进生产力、发展先进文化、实现最广大人民群众的根本利益同坚持党的先进性联系在一起，并且上升到党的性质和宗旨的高度，使毛泽东同志的”为人民服务论”、邓小平同志的”领导就是服务”在新的历史条件下有了更鲜明的时代精神和更具体的实践要求。（四）胡锦涛同志的”社会主义荣辱观”2006年3月4日下午，胡锦涛总书记在全国政协会议上正式提出了”以热爱祖国为荣、以危害祖国为耻；以服务人民为荣、以背离人民为耻；以祟尚科学为荣、以愚昧无知为耻；以辛勤劳动为荣、以好逸恶劳为耻；以团结互助为荣、以损人利己为耻；以诚实守信为荣、以见利忘义为耻；以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻；以艰苦奋斗为荣、以骄奢淫逸为耻”的社会主义荣辱观，”服务人民”的要求在”八荣八耻”中占有相当重要的分量，可见胡锦涛同志对亲民、爱民、服务人民的高度重视。毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛同志共同建构起的这种不断发展的为人民服务理论，己为实践证明是一种科学的理论，与服务型政府的理念和宗旨是完全相通的，是我国服务型政府建设最根本的理论落脚点。第二节：服务型政府的概念及基本含义一、服务型政府的概念服务型政府是我国当前由管理行政向服务行政转变过程中提出的行政范式。关于服务型政府的概念，目前学术界也是众说纷纭、莫衷一是。服务型政府的涵盖面非常广，它涉及政府的价值观念或行政理念的层面，牵涉到政府具体实践中的行为方式和制度层面的内容，还关系到政府职能和社会功能等层面的问题。所以，要给服务型政府下一个准确定义是非常不易的。陈群民认为服务型政府是指”以服务为理念，以公众为导向，以服务公众为核心职能，将创造必要的社会经济文化发展环境和条件作为根本任务的现代化政府。”[4]廖进球认为，所谓服务型政府，就是”强调政府的主要职责不是计划、组织和指挥经济活动，而是指引经济发展方向、创造良好经济发展环境、为经济主体和全社会成员提供优质的公共服务”。[5]刘熙瑞则认为”综观人类的政治文明史，其基本线索就是从管制型政府到服务型政府发展的历史；管制型政府与服务型政府的核心差别在于究竟是‘官本位、政府本位、权力本位’，还是‘民本位、社会本位、权利本位’：服务型政府是在‘公民本位、社会本位’理念指导下，在社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。而各种剥削阶级政权下的政府，由于处在与人民利益根本对立的位置上，不可能得到人民的拥护，必须以控制社会为己任，一切从管制出发。只有人民自己建立的政权下的政府，由于本质上是人民手中的工具，它必然以服务人民为己任，一切以服务社会为宗旨”。[6]在此，本人倾向于刘熙瑞教授关于”服务型政府是在‘公民本位、社会本位’理念指导下，在社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”的说法，但对于其关于”综观人类的政治文明史，其基本线索就是从管制型政府到服务型政府发展的历史；各种剥削阶级政权下的政府就是管制型政府”的说法，我有不同意见。我认为，人类政治文明史的基本线索应该是从”统治行政”走向”服务行政”的历史，在政府类型上则表现为由”统治型政府”向”服务型政府”的发展。民主社会产生之前(或称专制社会)的行政是”统治行政”，相应的政府类型是在”官本位、政府本位”理念指导下，通过暴力手段组建起来的，以维护统治阶级利益为宗旨的”统治型政府”；民主社会中市场经济条件下的行政才是”服务行政”，相应的政府类型才是刘熙瑞教授所说的”服务型政府”。为与专制社会中的统治型政府相区别，以及与资本主义市场经济条件下的形式上的服务型政府，特别是我国计划经济条件下的管制型政府相区别，本人将服务型政府进一步界定为：社会主义市场经济条件下，在公民本位、社会本位理念指导下，在社会主义民主框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。它具有如下四层核心内涵：[7](1)”以民为本”的服务理念。在行政理念上，服务型政府改变了过去”公民义务本位、政府权利木位”的思想，树立了”公民权利本位、政府义务本位”的思想，完全从人民需要出发，以为人民谋福利为宗旨。(2)”依法行政”的服务准则。政府的服务必须在法律职权范围内，依法定程序进行。政府应该提供哪些服务？怎样服务？这取决于宪法、法律的授权，绝不能超越职权，一厢情愿甚至是主观武断地强行服务。那种”违背被服务者意愿取推行‘服务’，往往会使服务变成强迫；不经过被服务者同意而承担服务，哪怕再‘全心全意’，也不免使服务渐成压制。”(3)”顾客导向”的服务模式。既然政府的宗旨是秉承人民意志，最大限度满足人民的需求，保护人民的合法权利，因此政府服务必然是以人民诉求为导向，真正做到”思人民之所思，急人民之所急，办人民之所盼，做人民之所需”。也就是说，在政府与人民的关系中，人民是主体，享有对服务及服务者进行选择的权利，对服务内容、类别、服务机构与人员都有选择权。同时，也有拒绝强制服务的权利，对并非出自意愿的政府服务加以拒绝。(4)”违法必纠、有错必改”的服务责任。政府提供公共服务是法定权力，也是神圣的职责。人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督行政，要求其承担责任的权利。对于政府服务得如何？是否达到人民期望值，人民有权评判，对于政府违法服务，过失服务造成的后果，人民有权追究。二、服务型政府的基本含义（一）服务型政府是严格建立在法律基础上并且履行法律义务的政府。政府是人民让渡权利的产物。人民让渡权利的多少就是政府提供什么服务的严格界限。在现代民主社会里，人民让渡权利的多少是通过法律形式来体现的。政府不能随便扩大或者缩小服务的范围，也不能随便增大或者缩小服务的强度。这里的第二层意思是说，人民赋予了政府应该为公民和社会服务的职责，政府必须严格地履行义务，而且必须主动的为公民和社会提供好服务。如果政府不服务或者不提供良好而有效的服务，政府必须承担相应的法律责任。服务型政府意味着政府是一个人民可以问责的政府。（二）服务型政府的所有作为都必须建立在为民兴利和为促进社会发展和稳定上。服务型政府的施政目标是由民众希望和合法期待来决定而不是由机关和官僚来决定的。在采取服务的方式和方法时，应该考虑群众的认识能力、知识水平和接受能力。总之，服务型政府的所有作为都应该为群众的利益和社会的发展服务。我们强调所作所为是因为：衡量是不是服务型政府主要是看行动而不是看宣言。整天把服务挂在嘴上的服务不一定是真正的服务型政府。（三）服务型政府的所有服务都应该是公开、公平和公正的。服务型政府和管制型政府的最大区别就是为谁服务，对哪些人服务的问题。管制型政府是为部分人服务，是按照等级需要来服务的。管制就是管那些不该享受服务的人，禁止他们享受这些服务。服务型政府是公平的政府，是为所有的公民和社会成员服务的，所有的国民待遇都享有同等的权利。这是服务型政府的灵魂，虽然表面看来它只是形式问题，但其本身却具有完全的实质性意义。（四）服务型政府的服务应该是弹性的、灵活的和创新的服务。服务型政府的概念本身就是为了克服传统的官僚体制(传统的韦伯的科层组织)的弊端而产生的。科层制是适应工业化时代要求的社会组织形式。随着社会的发展，科层制的负面功能越来越明显。正是因为官僚制度造成的高高在上、不负责任、僵化死板和效率低下为人民和社会所痛诟，戴维·奥斯本等学者提出了”摈弃官僚制”，突破官僚制等主张。[8]虽然能不能够抛弃官僚制还是有争议的话题，但必须克服官僚主义是没有异议的。在法律授权的前提下，政府不能一味的强调照章办事，而应该充分考虑当事人的需要，给予灵活的处理。应该根据社会发展的需要，为公民和社会提供更加弹性的、更加灵活的服务是服务型政府的任务。服务型政府必须简化办事手续、增加办事场所和时间，做到以顾客(公民和社会组织)为导向，为他们提供尽可能多和尽可能方便的服务，就是民众在任何时候和任何地点都能够得到服务。第三节：服务型政府的基本内容及基本特点一、服务型政府的基本内容所谓服务型政府的基本内容是指服务型政府应该为公民和社会提供的主要服务的内容，即：服务型政府的基本职责。主要是指以下几个方面：（一）制度供给服务。政府是作为秩序化统治的机构而存在的。作为秩序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的人人必须遵守的制度框架或者制度模式。政府必须根据人类最基本、最具有普适性的价值如自由、平等、公正、安全、公平、繁荣等来向社会提供制度、执行制度和纠正已经过时的制度。政府还应该根据社会环境和自然环境的变化，不断的推进制度创新。政府提供了良好的制度服务，人民的生活和工作就有了保障。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。我国经济体制改革开始，社会经济就迅速发展，人民就脱离贫困而走向富裕，就证明制度供给是最好的服务。因此，我们判断政府服务的好坏和优劣，主要要看其提供的制度框架和制度创新好还是不好。（二）提供良好的公共政策服务。公共政策是：”政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。”[9]服务型政府制定公共政策是从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题时制定的政策。如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。这些政策有的能够直接给人们带来利益，有的通过维护社会和经济的稳定、持续的发展间接的为每一个公民带来利益。政府在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。公共政策服务的水平直接体现政府的能力和水平。（三）提供公共产品。公共产品是与私人产品相对而言的，它指的是可以被社会公众共同享用的产品。如国防、公安、司法等。还有一种准公共产品，它是介于社会公共需要和个人需要之间的产品。如教育、社会保险等。从理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场进行分配，而只能由政府来提供。因为如果由市场来提供的话，私人不会去提供，因为私人提供对提供者来说，成本高而效用小。如果社会公众都追求自身利益最大化就会导致公共资源质量的下降，不利于社会的稳定发展。准公共产品的提供可以根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下，让社会组织来提供，但是政府要做好组织工作。（四）提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。它只要涉及政府及其工作人员提供公共服务时的程序、态度、方式和方法等问题。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、服务态度、服务效率等方面为当事人提供热情、快捷、简便和周到的服务，而不是冷漠的官僚主义者。二、服务型政府的基本特点与传统计划经济条件下的管制型政府不同，社会主义市场经济条件下的服务型政府具有如下基本特征：（一）民主：现代服务型政府的前提条件民主政府，简言之，就是建立在民意基础之上的政府，是代表多数人利益的政府。服务型政府坚持的是”公民本位、社会本位”的行政理念，是完全从人民需要出发，以为人民谋福利为宗旨的。服务型政府代表的是最广大人民的利益，其权利是人民赋予的，政府及其公务员不是社会的主人，而是人民的公仆，其提供哪些服务，怎样服务，全看人民和社会是否需要，全看”人民赞成不赞成、人民拥护不拥护”，并以此作为政府职能定位的依据；同时，其所提供服务成效的衡量标准在于”人民满意不满意、人民高兴不高兴”。而且，也只有通过民主途径，让人民参政，政府才能了解人民需要什么，要求政府提供什么服务，以及如何提供服务，才能知道政府提供服务的成效。服务型政府必然是在社会主义民主制度下，依法让人民参与管理，保持对人民需求的合理回应，进而利用人民赋予的权力为人民服务，是能够真正做到”思人民之所思，急人民之所急，办人民之所盼，做人民之所需”的民主政府。（二）法治：现代服务型政府的重要保障法治政府是”依法组成并且依法治理、依法行使政府权力的政府”。法治要求政府的活动必须限定在法定的范围内，必须遵循特定的程序。服务型政府是由人民经法定程序选举产生并受人民监督的，代表人民利益，为人民谋福利的民主政府，其权力来源于人民通过宪法、法律的授予，其服务在法律职权范围内，以法定程序进行，坚持的是”依法行政”的服务准则。换句话说，政府应该提供那些服务？怎样服务？这都取决于宪法、法律的授权，绝不能超越职权。因为宪法和法律本身就是人民意志的集中体现，是代表人民利益的。同时，也只有把行政机关及其公务员的活动约束在宪法和法律的规定范围内，才能避免或减少权力的滥用和不当行使，才能保证人民意志和利益的顺利实现。（三）有限：现代服务型政府的重要转变有限政府是指”权力、职能、规模和行为都受到宪法与法律明确限制，并公开接受社会监督与制约的政府”。[10]服务型政府是法治政府，必然也是有限政府。服务型政府享有人民通过宪法、法律授予的权力，但这种权力不能超越法律规定的界限，不能触犯公民的合法权利，是有限的权力，这种有限的权力的行使也必须依法定程序进行，并接受人民的监督。而在市场经济条件下，服务型政府主要是弥补市场不足，对市场无能为力或产生较多负效应的领域进行干预，并以此实现为人民的服务，其职能主要是”掌舵”而不是”划桨”，是有所为、有所不为的。具体来说，服务型政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，其职能主要是”提供经济发展的基础结构、组织与实现公共物品的供给、保护共有资源和自然资源、维护宏观经济稳定、保护并维护市场竞争、维护社会公平”。[11]（四）透明：现代服务型政府的行为方式透明政府是指政府秉承政务信息公开的原则，使公众清楚地知道政府在做什么、怎样做以及效果如何。服务型政府是透明政府，因为服务型政府是人民的政府，一切权力来源于人民的法定授予，因此，必须及时公开法规、办事内容、程序和结果等政务信息，自觉接受人民的监督，避免暗箱操作。同时，也只有实行政务公开，让人民及时了解政务信息，才能实现人民有效参与政府过程、监督政府行为、评估政府绩效。而另一方面，在政府政策制定和执行过程中实行政务公开，引入公众参与机制，不仅有利于政策制定的民主化、科学化和法制化，有利于执法规范化和程序化，增强政策的稳定性和可预见性，而且能在这一过程中及时获取人民需求信息，实现对人民需求的及时回应，为人民提供更好地服务。（五）效益：现代服务型政府的关键环节效率与效益是行政管理的核心问题，贯穿于行政管理的各个环节，是全部行政活动追求的目标，更是市场经济的要求和表现。尤其现在已经进入了信息化时代，经济领域更是分秒必争，效率与效益对于个人、企业和整个社会来说，都是决定成败的关键，是以政府为公民、企业乃至整个社会提供服务更要讲究高效。市场经济条件下的服务型政府是人民的政府，费用取之于人民，在公共管理中必须考虑政府绩效和成本核算问题，必须运用现代科技提高政府装备水平，改进管理方式，降低行政成本，提高行政效率，进而以服务手段的现代化推进运作机制的现代化，避免机构人员膨胀，以最少的投入获取最大的产出和效益，实现政府管理的高效化，切实提高为人民服务的水平。（六）责任：现代服务型政府的价值取向责任政府”是关于政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念。……既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排，作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责：必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制”。[12]权力和责任是对等的，现代法治就是在规定权力的同时，使责任尽量明确化。服务型政府是法治政府，其作为公共权力的行使者，必须为自己的行为和所提供的服务负责，对于政府的失职行为，人民有权对政府提出质询、追究甚至罢免。而且服务行政如果没有责任与之相伴，不仅会加大服务成本，使服务异化，也有可能生产任性与张狂。因此，服务型政府应该有把责任落实到具体岗位和个人的较为完善的、结果指向的责任机制。（七）公平：现代服务型政府的重要职责政府的原则是追求公共利益最大化，维护社会公平，以民为本，关怀至上。随着改革的不断深化，市场竞争机制作用的范围和深度不断扩展，竞争导致优胜劣汰，必然在很大程度的造成分配差距，加剧社会不公平趋势。在经济快速增长的社会中，需要政府在培育市场的同时，必须顾及社会的公平，关注如何实现经济与社会的和谐发展，实现人的全面发展。现代政府要通过社会制度的创新和法律体制的完善实现社会公平，为每个人平等生存、发展和参与竞争创造条件。政府要服务于全体公民，而不仅仅是其中的一部分，使公民公平地享有政治、经济、文化和社会发展的成果。它要求政府在提供公共服务时坚持非歧视原则，并采取措施保护和帮助社会中的弱势群体，以实现社会的均衡发展。服务型政府是政府的根本变革，它包括从理念、职能到结构和行为方式的变革。不能把服务型政府的建设简单化、庸俗化，应该从政府全面创新的高度来认识服务型政府的建设。不仅要在实践上大胆探索，更要在理论上、观念上大胆创新，这样才能有效推动我国的政府创新。服务型政府是我国政府建设的目标，也是我们转变政府职能的方向目标。它涉及的层面非常的多。在进行服务型政府的建设时，应该从多个层面入手。它需要我们用崭新的理念和思路去开展服务型政府建设。第二章：服务型政府中的治理理念第一节：治理理念产生背景及其启示一、治理理念治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。它始终都是与统治(government)一词交叉使用，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。”治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”[13]。治理的基本特征可概括为：治理不是规则体系，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是单向的，而是持续的互动。治理的这些特征使治理与传统的政府统治或管理存在本质的不同。首先，权威的来源、性质和行使主体不同。治理也要有权威，但权威并不一定来源于政府机关，而统治的权威则源于政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。统治的权威主要源于政府的政策法规，是强制性的；而治理的权威则源于公民的认同和共识，是自愿性的。其次，在管理中权力运行的向度不同。在政府统治的过程中，权力运行方向是自上而下的，对公共事务实行单向度的管理，科层制特征明显；而治理则是一个互动的过程，大家确立认同和共同的目标，主要通过合作、协商等方式实施对公共事务的管理，其权力向度是多向的、互动的。再次，管理的范围和机制不同。政府的统治是以领土为界限的纵向管理，强调民族国家利益的至高无上；但治理的权威是多主体的，因而治理的范围是跨地域、跨国界、多层次、多元化的管理，通过协调、建立伙伴关系等灵活多样的机制来满足公众需要。二、治理理念产生的背景每一种思潮的产生都有其深刻的错综复杂的原因和历史背景。治理作为20世纪90年代西方国家兴起的公共行政的新理念，其产生的历史背景和原因也是多方面的。(一)经济全球化、信息社会对传统的公共行政提出了挑战目前，经济全球化的浪潮冲击着世界的每一个角落，它对任何一个国家的政治、经济、文化都产生了直接和深刻的影响。这样，经济全球化就成为政府公共行政改革的重要动因和背景，要求政府的公共行政改革必须有国际视野。另外，以信息技术为基础的第三次科技革命对政府带来了前所未有的挑战。当今社会，科技成果转化为生产力的周期越来越短，社会流动频繁，信息急剧膨胀。这就必然要求政府对新信息要迅速反应和应对。(二)官僚体制的组织功能已经不能适应知识社会、信息社会的需求传统的政府统治是以法理权威为基础，以等级结构、非人格化和专业化分工为基本特征而进行控制的正规的政府组织模式。随着时代的发展，这种官僚体制逐步处于困境之中，主要体现在官僚体制功能的逐步弱化。官僚体制的显著特征之一是科层制，这种以职位为基础的纵向分层也构成了官员报酬的基础，对官员的奖励则表现为自下而上的晋升。以科层制为主要特征的官僚制度已经不能为公众提供高质量和高效率的服务，必须进行反省并变革。(三)政府与市场在社会资源配置过程中的失灵，呼唤新型的治理模式就其直接原因而言，之所以提出治理理念，主张用治理替代统治，是在”市场失灵”(marketfailure)和”政府失灵”(governmentfailure)之后人们寻找的出路。垄断资本主义的出现促使凯恩斯主义应运而生，并被资本主义各国政府所采用，政府从幕后走到了台前，在一定程度上成为社会资源配置的主体。但是，随之而来的问题是，政府职能的扩展和膨胀又压抑了市场在资源配置中的作用，不利于市场主体的自由竞争。此外，官僚体制不仅带来官僚主义，而且福利国家的政策使政府本身造成功能衰退和沉重的财政负担，政府已无力应付日益增多的社会公共事务。在这种形势下，寻求新的治理模式势在必行。(四)公共选择理论的理论支持公共选择理论是对传统市场理论和凯恩斯经济学批判的过程中发展起来的。它以经济人为理论假设，对政治市场上的供求双方行为进行了深刻分析，得出了”政府失灵”的原因并指出了矫正”政府失灵”的措施。公共选择理论认为，”政府失灵”的主要原因有以下几点：(1)政府是没有代表性的；(2)政府的行为是短期的；(3)政府是低效率的；(4)政府是腐败的。为矫正”政府失灵”，公共选择理论指出了两条思路：一是宪法制度改革，是指试图通过重新确立政治和经济活动的规则对政府权力进行制度约束和法律约束，通过改革政治决策规则来改善政治。二是市场化改革，即用市场的力量来改善政府的功能，提高政府的效率，如在政府内部确立竞争机制和激励机制，依赖市场来生产某些公共物品或提供公共服务。三、治理理念对我国公共行政管理的启示以治理理念为指导的当代西方管理改革，既弥补了政府和市场在调控和协调过程中的某些不足，也反映出公共行政发展的规律和趋势，对西方公共行政管理产生了重大影响。我们同西方国家共处于经济全球化的国际环境之中，对于治理这一公共行政新理念，我们不能漠然视之，应认真研究，积极借鉴，以改进我们的行政管理，提高管理效率。同时，又要从我国国情出发，切不能照搬照套，操之过急，要研究其应用于我国行政管理的适切性。积极促进公民社会的发展。我国改革开放以来，开展经济体制和政治体制的渐进改革，一个相对独立的公民社会慢慢成长起来，20世纪80年代后期得到了较快的发展。但是，我国历来是强政府弱社会，要改变这种传统，实现计划经济向市场经济的转轨，实现政府职能的转变，就必须培育和发展起来具有自治与自律能力的公民社会。规范市场秩序，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。治理理念认为，市场是基于多元主体、自主交易和公平竞争这样一些规则，其运行以自由竞争为基础，以价格机制为中心，以利益最大化为目标，它要求充分的经济自由。政府不能取代市场作用，而应该使市场和政府各自处在一个适当的位置，彼此协调，共同促进经济发展和国家利益的实现。变革行政管理具体方式，由”掌舵”转向”划桨”。治理变革的目标之一是改变传统的行政管理方式，由”掌舵”转向”划桨”，从而提供高效优质的公共服务和公共产品。市场机制在公共服务领域运用的具体方式多种多样，如合同出租、合营化等，来实现和扩大政府的公共职能[14]。在公共物品和服务的提供及生产过程中，大胆引入多元竞争。在政府体系中，管理的职能和权限也应不断向地方政府转移，社会事务的管理应更多地由社区组织承担起来。同时，灵活运用行政指导、行政合同、行政规制、行政许可以及各种经济法律的手段实现公共职能，以最低的成本求得效益的最大化，提供高效优质的服务。鼓励公民参与公共行政管理的积极性，逐步实现管理民主化。公民参与管理是一种公共行政治理改革的基本原则。善治的实现过程就是一个还政于民的过程。公民不仅是各种公共服务的对象，也是公共服务的监督者和参与者，应在参与管理中体现自己的权利和价值。此外，公民和低层公务员作为最直接、最了解公共需要的群体，通过吸收他们参加决策过程和管理过程，发挥他们的积极性，可以提高公共服务的质量和效率。我国的公共行政改革也应该发挥公民的积极性和创造性，逐步实现管理的民主化。要大力推行政务公开制度，增强政策和行政行为的透明度，并逐步健全人民参与管理、监督公共行政的相关制度。第二节：我国服务型政府建设中治理理念创新的必要性党的十六大以来，随着社会主义政治文明建设的推进，中国政府谋求服务行政、阳光行政、法治行政的步伐不断加大。对今日中国而言，治理理念的创新不仅是必要的，而且是可行的，它对于促进中国政府治道变革，谋求善治的政府具有积极的现实意义和理论意义。一、政府治理理念本身具有与时俱进的理论品质马克思主义辩证发展观认为，每一种思维方式都是由特定的社会发展程度(状况)和特点所决定的，并随着社会的发展变化而不断发展，正如恩格斯所说：”每一个时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的内容。”[15]作为体现特定社会条件和环境的政府治理理念，从本质上讲是一种思维方式，是对于政府治理活动合规律性和合价值性的认知定势和认知运行模式的总和，这就决定了它具有与时俱进的理论品质。不管人们是否认识到其变革的重要性或是否愿意变革，治理理念都必须随着治理环境的变化而不断创新。经过20多年的改革，中国社会的经济、政治、文化等领域都发生了巨大的变化，社会组织及其之间的关系发生了重大变化，公共部门与私人部门的界线正在逐渐消失，社会及公众对政府治理的重点和质量有了新的需求，为此，必须与时俱进，适时变革政府治理理念，进而从整体上对政府治理范式进行重构。只有这样，才能奠定政府治理的思想基础，争取政府行为的舆论支持，拓展政府行政的心理空间。如果只知守成，了无创新，那就必然落后于客观的社会生活，落后于时代变动的脚步，甚至会动摇治理的基础。二、中国政府治理环境的变化决定了必须创新治理理念改革开放以来，中国政府治理环境出现了两大变化：一方面，中国正逐步建立和完善社会主义市场经济体制；另一方面，全球化、信息化、民主化的浪潮给中国政府带来了巨大的冲击和挑战。这两大变化都要求创新政府治理理念，进而重新确定政府职能及其运作方式。(一)社会主义市场经济体制的完善需要创新政府治理理念过去，大多数人一直认为，政府的角色是单方面的，即收税和提供服务。但当代国家正在通过对政府职能的重新定位而改变着这种观念，人们对这个古老的话题给出了一种新的答案：”任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力；任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着‘干’蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”[16]政府的职能是”掌舵”而不是”划桨”，政府的角色是裁判员而不是运动员。政府职能转变往往侧重于技术层面，”政府职能的转变，不是削弱政府职能，而是适应中国市场经济转轨的历史性巨变，通过政府职能的再设计，实现行政的创新。”[17](二)政府治理理念创新是中国政府应对全球化趋势的必然选择全球化趋势是当今社会业已存在的现实，而不是人类的一种主观选择，从世界范围看，全球化趋势是一种不均衡的发展，经济市场化的市场和全球一体化的经济，都是发达资本主义国家的市场与经济，这成了中国政府治理环境变化的一个显著特征。如何转变政府治理范式，使之既适应政府治理国际化的发展潮流，又能维护本国的利益以及保持中国治理的特色，无疑是当代中国政治学、公共行政学应当研究的现实问题。在政府治理理念方面，全球化要求政府坚持社会导向(Community-Driven)、任务导向(Mission-Driven)、结果导向(Results-Oriental)、顾客导向(Customer-Driven)和市场导向(Market-Oriented)，这些”导向”是要将顾客的需求作为政府存在、发展的前提和政府变革、组织设计方案应遵循的目标，体现的是服务型管理。[18]而这些正是中国政府传统治理理念所欠缺的。对于正在融入全球化进程的中国来说，要”适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争”[19]，关键要树立起与全球化趋势接轨的治理理念，这关系到中国能否真正取得参与国际竞争的实质资格，也关系到中国融入全球化进程的层次和水平。三、中国传统政府治理理念的局限性决定了其必须变革与建国初期的基本国情和政府职能相适应，以传统政治学及中国独有的”行政管理学”为依托，中国传统的政府治理理念是建立在马克思主义国家学说及计划经济的理论基础之上的，实践中也一直遵循政治行政一元论(政治与行政不分)和古典的官僚制度(韦伯的科层制理论)，政府往往以政治的方式对待行政(如政策制定)，以行政的方式对待政治(如资源分配)，由此而产生的政府治理理念是一种”权威主义理念”。[20]在这种理念的支配下，政府治理活动呈现出高度集权、职权无限、高度封闭、法治不足等特点。随着社会的发展，其局限性日渐凸显，表现为：（1）政府权力的全方位扩张；（2）政府治理重管制轻服务；（3）政府治理注重效率忽视效能；(4)法治行政的缺失。政府治理理念是政府行为的基点和依据，其变革是”政府再造”工程的核心和前提，往往对政府的治理活动产生根本性、全局性的影响。十六大为中国的行政体制改革指明了方向，也提出了新的要求，这就使得政府治理理念的创新显得尤为重要而紧迫。对于处于变革时代的中国政府而言，需要放眼世界，了解国际视野中的政府治理理念发展的新动态，改变中国传统的权威主义理念，树立起”服务”、”阳光”、”法治”、”有限”、”高效”的新理念。第三节：我国服务型政府建设中的治理理念分析我国在经历了20多年的经济快速增长后，正处于经济结构和社会结构转型时期，这一时期出现了社会阶层的激烈分化，导致了社会结构、经济成分、社会组织形式、利益分配方式等日益多样化，从而多元矛盾相互交织互相作用。在这种背景下，我国政府从政府职能角度提出了一种顺应时代发展的政府治理模式———构建公共服务型政府。而在以服务为目的的社会治理过程中，政府要想为民众和社会提供更为优质的服务，充分发挥其服务职能，就必须坚守以下十个方面的治理理念。[21]一、”优质服务”的治理理念服务型政府就是为社会和民众提供公共服务的政府，提供公共服务是其首要职责。随着社会主义市场经济的完善和公民权利意识的提高，政府的职能要转移到提供服务的轨道上来。政府必须明确其首要任务是提供优质的公共服务。社会和民众的共同需要是服务型政府治理活动的逻辑起点和最终归宿。政府必须增强服务意识，把”优质服务”理念置于核心地位，以”优质服务”作为政府最根本的价值诉求和终极目标。二、”公共服务市场化”的治理理念公共服务市场化是指突破政府对公共服务的垄断，将私人部门和非政府组织引进并参与到提供公共服务中来，如政府引进多元化的公共服务生产模式：出租、承包、竞标、公私合作等，为社会生产公共产品，满足民众的需要。政府在公共服务方面的长期垄断导致了政府机构的日益膨胀，组织机构不合理，政府公务人员的工作态度消极，服务质量低下，政府财政出现危机，严重影响了整个政府职能的正常发挥。从而，只有把公共服务引向市场，才能从根本上解决这一痼疾。三、”成本—效益”的治理理念传统官僚政府关注的核心是预算最大化。因为，政府的管理活动具有不以直接盈利为目的的公共性，不能通过市场交换的方式从供给对象中直接获取收益，而是运用公共权威通过税收等行政手段来集聚资金，因而，它没有成本的自律意识，缺乏降低成本的机制和动力。服务型政府则以满足社会的需要为已任，它需要考量如何才能最大限度的实现其服务目标。所以，政府必须把成本与收益，投入与效益联系起来，逐步降低政府行政成本，提高服务效益，在注重行政成本的基础上追求社会服务效益的最大化。四、”顾客导向”的治理理念“顾客导向”是让”顾客当司机”，由”顾客”掌握资源的选择权，确定路线和目的地。按照新制度经济学的”委托—代理”理论来阐释政府与民众的关系，那么，政府就是”企业”，民众就是”顾客”。所以，对于政府而言，它必须能够提供”顾客”满意的服务，否则政府便不能生存。而且只有将民众当作”顾客”，政府才能拥有提供服务的冲动，才更具有活力，方能提供更高品质的服务。五、”诚实守信”的治理理念诚实守信，对于个人来说它是一种道德品质和信念，对于政府来说它是”国格”的体现，是人民拥护政府、支持政府的重要支撑，是社会健康发展的重要保障，对克服市场的消极影响具有特殊的作用，同时它也是当前我国社会信用体系建设的重点。政府是否诚实守信也是其他一切信用得以存在和发展的基础；如果政府不诚实守信，整个社会信用体系就难以建设。另外，市场经济也是一种需要信用来维系的自由竞争的经济形态，市场竞争中的信用规则必须依赖于政府和政府信用。因此，政府在社会治理的过程中必须诚实守信。六、”有限政府”的治理理念现代政府是建立在社会资源配置和利益主体多元化的市民社会基础之上的，这就决定了政府权力的有限性，即政府只能是”有限政府”。”有限政府”的基本准则是市场机制优先原则，政府只能作用于市场失灵的领域，只是社会、经济发展的合作者、催化剂和促进者。因而，服务型政府在社会治理过程中应把握”有限性”原则，因为政府的能力、职能和权力都是有限的。七、”合理分权与授权”的治理理念传统的政府属于高度集权的统治型政府，它往往把政府看作管理者，把民众当作被管理的对象。这样，政府和民众之间的关系就是管理与被管理的关系，政府的公权力常常会自觉、不自觉地侵犯公民的私权力。在此情形下，不仅政府对公共物品的供给具有很大的随意性，而且民众的要求也难以兑现。服务型政府则以”服务”为义务和本位，政府的一切治理行为均以为民众服务为着眼点。为了达到提供更多优质服务的目的，政府需要进行合理的分权与授权，合理的权限划分可以增强政府组织的自主性，使政府及其公务人员更具有灵活性和积极性。八、”以人为本”的治理理念服务型政府必须坚持”以人为本”的治理理念。我国是无产阶级领导的人民民主专政的社会主义国家。根据马克思主义经典理论，人民群众是历史的创造者，无产阶级的民主共和国必须由人民当家作主，确保人民主权是政府行政的逻辑前提。因此，政府必须以人为本，保障人们当家作主的权力，全心全意为人民服务。政府的一切治理行为首先要表现在坚持并完善人民主权的原则；只有坚持人民主权的宪政原则，政府才可能做到真正的为人民服务。九、”依法行政”的治理理念根据社会契约论，政府实际上是掌权者与人民订约的产物，人民与政府之间存在着政治”委托——代理”关系，即权能委托。法律是人民约束政府行为并确保其愿望得以实现的根本保障。所以，”以服务为目的”的服务型政府必须按照宪法、法律的原则行事，做到依法行政。服务型政府的核心是既要依法保护公民权利与市场秩序，又要尊重法律精神、恪守法律规范。政府只有依据法律，避免对公民权利与市场秩序的不正当干预，才能为民众和社会提供所需的服务，才能最大限度的实现民众的最根本利益。十、”民主与责任”的治理理念服务型政府是一个人民民主、对人民负责的政府。人民民主是宪法所赋予人民的基本权利，特别是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。宪法规定的这四个民主权利，反映了社会主义民主政治的本质。服务型政府是一个责任政府。责任行政理念是随民主政治的发展而产生的。民主政府必须是责任政府，政府只有真正履行其责任时才是合法的。政府的一切治理措施都应以民意为依据。政府拥有来源于民众的行政权力，所以必须承担相应的行政责任，而民众的权利则构成政府的行政责任。政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。总之，服务型政府对公民社会的治理只有以”服务”为基本出发点和根本归宿，坚持”优质服务、公共服务市场化、成本—效益、顾客导向、诚实守信、有限政府、合理分权与授权、以人为本、依法行政和民主与责任”的治理理念，积极回应民众诉求，才能最大限度地为民众和社会提供优质的公共产品与服务。第三章：我国服务型政府建设现状第一节：我国建设服务型政府的现实背景服务型政府建设在我国的兴起与西方相比，有着共性的一面，如对政府机构膨胀、人员臃肿、效率低下的不满，更为重要的是我国经济社会发展的一些特殊原因。这些不同于西方的政治、经济、文化背景相对而言在更大程度上决定了我国服务型政府建设的提出。一、加入WTO是建设公共服务型政府的外在原因加入WTO对我国政府的影响是全面的，也是十分深远的。加入WTO后对我国政府提出的一系列挑战，政府观念必须转变，要从着眼于”管”转变为着眼于服务；政府职能必须进一步转变，市场能够解决的，政府绝不要再管；必须完善适应市场经济要求、与WTO规则接轨的法规体系；办事必须公开化；处理问题必须遵循一视同仁原则。这就要求我国政府由政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变，归结起来就是要求政府模式由管制型向服务型转变。[22]二、政府行政改革遭遇到的困境是建设公共服务型政府的直接原因80年代以来，我国在走向社会主义市场经济的过程中，从政府机构改革和职能转换本身看，相继进行了五次大的改革，差不多每隔5年进行一次，最近的一次是从1998年开始的，至2002年前后大体完成。但是在这几次改革中，长期以来形成的行政理念，如公共行政是直接维护政治统治的工具、行政管理主体与被管理对象(社会公众)之间的关系是不对等的关系、行政管理的功能是对社会进行管治等观念没有根本上的转变。虽然也强调政府职能的转变，但由于历次政府行政改革只注重了有形机构裁减与人员合并，而忽视了服务行政、法治行政理念的转变与形成，使职能转变难于进行或流于形式。导致历次行政改革没有取得真正意义上的成功。改革实践证明，要使行政改革出现新的转机，必须从原有的思路上进行突破，跳出机构归并、人员裁减的老思路，来一次大的制度变迁，服务型政府建设的提出也就成为必然。三、经济社会快速发展带来的压力是建设公共服务型政府的根本原因我国在经济发展方面取得辉煌成就令世界瞩目，经济总量已经名列世界前茅。正如邓小平讲的，发展才是硬道理。但是，在经济建设时期，为了集中资金进行经济建设，政府不恰当地把一些本来应该由政府来向社会提供的公共产品，如农村的公共卫生、农村的义务教育等，推向了市场，推向了社会，甚至推给了农民。结果产生了不少的问题：如地区差别日益扩大、失业人口大量增加、社会保障严重缺失、农民增收困难、负担过重、生活困难、犯罪活动日益严重、政府官员的腐败难以有效抑制等等，这些问题严重威胁着我国的社会稳定和社会安全，影响着我国经济社会的持续发展。这些社会压力迫使政府必须进行根本变革，要求政府把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面。如果不认真对待这个问题，不抓住此次机遇，我们国家的这种良好发展势头就很容易丧失。因此，这就要求政府从根本上把工作的职责转变过来，从经济建设型政府改变为公共服务型政府。四、SARS危机的出现是建设公共服务型政府的催化剂2003年初，我国部分地区爆发了一场公共卫生危机，在SARS的突袭下，各级地方政府都有些束手无策，一些政府机关还隐瞒SARS传播的公共信息，造成疫情在一定范围内迅速蔓延。人员准备不足、卫生物品准备不足、隔离病房也严重不足，对这种传染病治疗经费的调剂不灵，导致一些医院拒收病人。表面上看是医院的问题，但是更深层的原因在于政府，因为政府在提供公共产品服务方面的职能上出现严重的缺位，导致在公共卫生服务体系建设方面严重缺失，也使得公共卫生的财政资金投入严重不足。[23]多年来，政府在公共服务方面提供的财政支出的比重非常小。以1998年为例，当时公益性投资占当年财政支出的比例为0.9%，卫生、体育和社会福利3项加起来只占当年全部财政支出的12%，而国家机关、政党机关和社会团体的支出却占到了61%。问题很明显，这样的财政投资安排根本不可能为人民提供有效的公共服务，而且还会导致公共产品供应不足的趋势继续扩大。只有将政府的经济建设投资性财政政策改变为公共财政政策，把建设公共服务型政府的问题摆到当前的议事日程上，才能解决政府在出现社会公共危机时所面临的合法化危机。五、西方国家的政府再造实践是建设公共服务型政府的有益借鉴从20世纪70年代起，西方国家的政府开始了轰轰烈烈的政府再造的实践。其主要的内容是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，以提高政府的绩效和服务的品质，它要求扬弃传统的政府包办一切的管制理念，建设以服务为导向、以公众为顾客的新的政府治理理念。在这场政府改革的浪潮中，明确地树立了政府服务的理念，注重政府的服务作用，认为政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。顾客的期望决定政府政策设计的蓝图，顾客的需求决定服务的供给内容，顾客的满意度决定政策执行的成效，顾客的评价决定着政策变迁的方向。而且要求政府做到让公民在任何时间、任何地点都能够享受到政府的服务。服务行政已经成为人们公认的21世纪的政府管理理念。西方的政府再造理论与实践活动，给我国提出建设公共服务型政府的目标以极大的启示。所以把公共服务型政府作为我国政府改革和建设的目标就是水到渠成的事情了。第二节：我国服务型政府建设的尝试目前，把服务型政府作为政府建设目标的地方政府非常多。一些地方政府适应经济体制改革的要求，在深化行政管理体制改革的过程中，提出了”服务行政”和建设”服务型政府”的概念，并且进行了积极的探索。尤其是中国加入WTO后，建设服务型政府进一步成为政府改革的必然选择。各级政府开始对自身的职能定位进行理性的思考，建设服务型政府成为人们的共识，一些地方政府也在进行这方面的尝试和试验，上海、南京、成都、珠海等率先进行服务型政府的改革尝试，继而普遍铺开，全国较发达的地区跟随着正逐步掀起一场构建服务型政府的改革尝试。一、上海2001年，上海市率先提出建立一个高效、精干的服务型政府，进一步加快政府职能转变，树立管理就是服务的思想，为中外各类企业提供良好的政府服务和安全稳定的社会经济环境。宝山区用”多快好省”的办法降低行政成本，加强行政效能建设。要求各级领导提高思想认识，落实责任，形成靠制度管理的理念，提高公务人员的整体素质，严格执行效能追究。同时，加强效能监察工作，通过强有力的效能监察，保证全区效能建设工作取得成效。虹口区通过网上办事进一步转变政府职能，提高办事效率。一是高起点地规划建设区电子政务系统。二是条块结合，坚持”以人为本、以民为本”的思想，为市民提供一个通俗易懂、内容全面、操作便捷的网络平台和服务窗口。三是统一协调、资源共享、齐心协力，共同把虹口政府门户网站办成一个可亲、可信、可靠的高度透明的网上政府，最终实现网上办事的目标。二、成都2002年以来，成都市政府以制度创新打造”规范化服务型政府”。建设试点工作在市工商局、市公安局、市公用局3个与企业和群众接触较多的部门展开。试点中，3个部门制定出服务流程、服务标准、绩效评估、奖惩细则。在此基础上，2003年成都市委、市政府决定，在行政审批改革、投资体制改革、机构改革的基础上，签发《成都市关于全面推进规范化服务型政府建设的意见》，加快建设”规范化服务型政府”，把政府服务标准化。主要内容有：树立”以民为本，以客为尊”的政府服务理念；规范政府的服务流程与标准，构建”顾客导向型”规范化服务模式；塑造具有人文关怀和亲和力的政府形象，提供便民服务；完善政府服务绩效评估体系，扩大公众参与评估的途径，建立责任政府。改革的重点，一是改进公共决策机制，建立了公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询论证制度，成立了市决策咨询委员会，建立总数为300左右的专家咨询库。二是优化政府服务流程，引进全面品质管理的理念，通过制定系统化的政府服务标准，提高服务品质。三、大连2002年，大连市在服务型政府建设方面就迈出了坚实的步伐。大连市全面推进依法行政工作，转变政府职能，提高办事效率。行政审批制度改革取得了实质性成效，将140项审批事项下放给区市县和先导区；大连行政审批服务中心对外办公，共有25个部门的186项审批事项进入中心集中办理；完成了市县乡政府机构改革工作，政府工作部门精简24％，内设机构精简21.9％，行政编制精简23.3％，初步形成了与市场经济相适应的宏观管理新格局；深入开展了”开门评议整顿作风，推进服务型机关建设”活动。为此，大连市还出台了《大连市关于建设服务型政府的意见》，提出了从10个方面推进服务型政府建设进程。2004年8月31日，大连市人民政府”大连市深化行政审批制度改革，进一步加强服务型政府建设动员会”在大连市人民政府行政服务中心召开，对服务型政府建设工作作出了进一步部署。2004年9月13日大连市人民政府办公厅印发了《大连市政府部门及公务人员服务工作规定》，对强化政府部门及公务人员的服务职能和便民意识，加快服务型政府起到极大的推动作用，使政府部门及公务人员的服务质量和服务效能有章可循。四、南京2003年，南京市在建设服务型政府方面也进行了大胆尝试。制定计划，分步实施，全力推进。目标就是要让每一位创业者获得成功，让南京成为一个充满成功与希望的城市；要切实实施亲民、富民政策，为经济发展服务。其做法，一是实行政务公开。在政府门户网站向社会公开政府规章制度、办事程序。二是深化行政审批制度改革。减少行政审批事项，简化审批程序。三是推进政务服务便捷化。在全市广泛推行”政务超市”等多种便民服务。在县区推行”一站式”服务和统一窗口服务。四是加快电子政务建设。五是强化政务投诉监督机制。六是实行城市管理综合执法。七是加强社会保障体系建设。第三节：我国建设服务型政府实践中存在的问题从以上关于我国建设服务型政府的原因和实践做法的论述中可以看出，建设服务型政府是我国政府在现实状况下作出的必然的、合理的选择。然而，由于服务型政府理论的不成熟和我国现行的社会经济环境因素的影响，我国各地方的服务型政府建设还存在着不少的问题。一、公共服务意识薄弱在行政管理过程中，一些部门和公务人员服务意识差，对民众的公共需求视而不见，漠不关心；行政行为仅从本部门或个人的利益出发，进行价值判断，对于己无利的事情不闻不问，无所作为；固守落后的行政观念，重管理控制轻服务等。这些问题的存在，严重损害了党和政府在人民群众中的形象，造成干群关系紧张、官民对立和冲突不断出现。二、公共服务效率低与人民群众不断增长的公共需求相比，我国公共服务的效率和水平还存在许多不相适应的地方。在管制行政模式下，政府管了许多不该管，管不了也管不好的事。政府机构规模不断扩大，层级和程序繁多，推诱扯皮现象屡见不鲜。政府对公共服务的垄断和竟争机制的缺乏，导致公共服务的质量不高，效率极其低下，难以满足广大民众日益增长和多样化的公共需求。这些现象的存在势必恶化政府形象，造成政府诚信危机，阻碍和谐社会的实现。三、公共服务总量不足我国政府长期以来充当了经济建设的主体和投资主体的角色，却忽视了公共服务的提供，国家对公共服务的投入严重不足，导致我国公共服务的发展长期滞后于经济增长，公共服务的需求和公共服务供给的矛盾不断扩大。公共服务的不足，客观上已经严重影响了经济的持续发展与和谐社会的建设。例如，我国农村合作医疗的覆盖面从1978年的85%降低到2005年的不足20%，不适当的医疗市场化使一些低收入者无钱就医；改革开放26年来，国家对教育的投入平均是2%。总之，我国公共教育、公共卫生和社会保障等公共服务方面的支出所占GDP的比例都低于世界平均水平，公共服务与公共需求之间的不平衡问题，已经制约了我国的经济发展和社会的全面进步。四、公共服务分配失衡我国社会结构的调整相对滞后于经济结构的调整，社会公共事业的发展落后于经济的发展，造成了社会发展与经济发展的失衡。我国的公共服务的分配失衡现象主要表现为：地区失衡，由于长期以来经济发展的不均衡，东部经济发达地区公共服务水平远高于中西部地区；城乡失衡，由于我国的特殊国情，对农民的公共服务水平大大低于对城市居民的公共服务水平，部分农村地区由于公共服务严重短缺，出现了因教育返贫和因病返贫的问题；贫富失衡，广大低收入者及生活无法得到保障的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足其公共服务的基本需求，与高收入者或强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。这些现象如果得不到有效遏制和彻底解决，会使社会各阶层、地区、利益群体间的差距拉大，冲突和矛盾更加激化，导致社会的动荡不安。第四章：我国服务型政府建设的基本思路我国发展的是中国特色的社会主义。因此，在建设服务型政府的过程中应充分考虑我国的实际情况，建设有中国特色的服务型政府。在明确了服务型政府的基本涵义后，现阶段我国建设服务型政府应从以下方面着手：第一节：加快行政管理体制改革是关键建设服务型政府，基础是理顺行政管理体制，核心是转变政府职能。要继续推进行政管理体制改革，加快建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。要进一步合理界定和调整政府职能，解决好政府职能“越位”、“缺位”和“不到位”的问题，让政