第6章 责任冲突

做了，你要下地狱；不做，你也要下地狱。1第6章责任冲突6.1权力冲突6.2角色冲突6.3利益冲突6.4实现行政责任2责任冲突并不会消除主体意志的自由选择。而是相反,冲突恰恰是由于人能自由地选择而产生的。因为冲突至少表明自我主体可以在两种或多种可能的行动方案中选择,否则,如果行为主体只能如此,别无选择,那就无所谓责任的冲突了。36.1权力冲突行政人员在对组织和上级负责的同时，也实现了对民选官员、对法律、对公民负责。然而，在公共行政过程中，两种或多种外部权力对我们政府或行政人员的行为要求是不相容或相冲突的。例如，“法律要求你这样做而你的上司却要求你那样做，或者上司指导你朝向某一方向但民选官员却告诉你相反的方向，或者你的上级给的指令和你从上级的上司那里得到的指令相冲突。”4案例一位人事干部受命为某处室聘用一位能干的秘书,该处室处长以及厅长极力推荐了一位与他们两个都有暧昧关系的女士来,这位女士能力一般,而且按照工作章程她并不符合当秘书的条件。这时这位人事干部就会处于二难境地,他到底按照工作章程的要求去做还是按照上级领导的要求去做,于是他就面临工作章程与上级领导这两种权力所强加给他的责任冲突。过了一段时间后,这位女士与处长关系闹僵了,处长就要求辞掉她,而她仍与厅长关系很好,厅长却要求继续让她干下去,这时这位人事干部又陷入困境,他到底按照处长的要求去做还是按照厅长的要求去做,这样他又面临处长和厅长这两种权力所强加给他的责任冲突。5权力冲突的主体表现不同上级的指令不同公民（群体）的要求上级指令与下属要求上级指令与公民要求上级指令与组织规则上级指令与法律制度法律制度与公民要求组织规则与法律制度……61、冲突的性质上述案例中的冲突存在于三种权力之间：处长、厅长、组织人事制度。72、可能的解决方案与人事主管讨论该事件并请求介入调解；请处长收回指示；请厅长收回指示；请该女士主动要求调离；找比厅长更大的官员出面干预；请处长与厅长将其指示书面化；按照人事制度，以书面形式拒绝执行上级的指示。每一种的后果都很可怕，没有可行性。83、思考的路径澄清主观责任，寻求更基本的客观责任效忠宪法与法律：法律的权威高于任何长官的权威；公平地对待下属；忠诚于组织利益；某些客观责任必须服从其他的客观责任：对上级负责必须服从于对制度负责。9①一个简单的情景是：在工作中，你的上级出于组织利益的考虑，要求你把某项政策的不良后果暂时保留；而工作章程和当地民众都要求你及时准确地反馈政策的执行情况。这样，官员就处于对“上”负责和对“下”服务的两难境地。权力冲突的根本原因就是权力来源的多元化和差异性。10②西方学者认为，这种权力冲突就有可能会造成代理转换。代理转换是指代理责任关系的置换，也就是在多层责任关系的情况下，最直接的委托代理关系常侵蚀最终的委托代理关系，从而使政府的行为呈现一种非道德性。11③公共行政机关为了实现为公民提供良好服务的最终目的，产生了许多委托代理关系，如政府与公民、政府与民选官员、政府间上级与下级的关系。在这些委托代理关系中，虽然对公民负责是政府终极的委托代理关系，但对上级负责则是组织中的公务员最直接的责任关系。12④当两者发生冲突的时候，官员“为民直言，为民立政”，就有可能丢掉“官帽”。因此，在公共行政实践过程中，许多公共行政人员就把直接的责任关系摆在前面，以上级的要求和命令为第一考虑的要件，而放弃对民选官员和公民的最终责任。136.2角色冲突角色冲突是指不同角色之间的冲突以及源于个人扮演多重角色(角色的多样性)而导致的同一角色的冲突。角色冲突内容：一为不同角色导致的人与人之间的心理冲突和行为矛盾;一为一个人多重角色的冲突和在新旧角色的转换时发生的心理冲突和行为矛盾。也包括一个人承担角色的内部构成部分之间的冲突。14角色冲突源于个人在社会中同时扮演的多重角色,也来源于个人角色转换带来的困惑。15行政人员面临的角色冲突,既表现为行政人员与公民的冲突,也表现在行政人员自身的角色冲突。行政人员自身的角色冲突又可分为两个方面:（１）一个人从公民角色转化为公务员角色时,产生的适应性角色冲突,这是由于角色突然增加产生的冲突,这种冲突比较简单;（２）公务员在同时承担着政府雇员、公民以及其他角色时由于多重角色引发的冲突,这是在角色适应后,由于多重角色混乱产生的冲突。16行政人员在角色冲突中困境表现1、权力困境2、道德困境3、政策困境4、责任困境17案例某飞机生产商投入大笔资金开发出一种新型飞机。巨额投入使得公司财务背俘了沉重的负担。如果不尽快获得一些大额订单，这家厂商不得不关闭部分工厂，而且将造成1.2万工人的失业。这种结果无论对工人还是他们所居住的城镇来说，结果都是灾难性的。该公司总裁一直似乎正在游说某外国政府签订一份巨额采购协议。他无意中得知该国主管此事的部长由于赌博欠下大笔债务，于是暗中和那名部长进行联系，许诺一旦获得五架飞机的订单，立刻付给该部长一百万美元作为酬劳。公开与私下的交易最终都达成了。这名总裁认为他的行为是合理的，因为这确保了企业生存，工人就业和居住地的安宁，那名部长偿清了债务，外国政府获得了所需的飞机，他认为他的行为所产生的利益远远大于贿赂行为可能造成的消极影响。他的观点正确吗？181、权力困境“权力困境”,即权力使用的困境。公共行政人员角色逐渐从公民角色中分离出来,行政人员既是公务员,同时也是公民。“政府组织人员就是负有特殊责任的公民”。

他们同时担任两个职务———公民和公民的雇员,这就造成了对公民的义务和对被建立起来的为公民服务的组织的义务之间的冲突。19行政人员掌握两种权力,即公权和私权,公权是作为公民代表具有的,而私权是作为公民由宪法赋予的。公共利益和私人利益发生冲突的时候,角色冲突就出现了。特别是当我们再加上两个因素后,如何使用权力的难题就表现得更加明显:一是人性的不确定性,二是理性的、经济的行政人假设。20权力困境的根源：人性本恶西方社会对人性普遍持不信任的怀疑态度,其极端表现为人性恶的观点。詹姆斯·麦迪逊(JamesMadison)说:“如果人都是天使,那就不需要政府了。如果天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”

既然人都自私,所有的行政人员都有可能利用自己的公权谋私利,产生权力滥用、失效和腐败,对公民造成危害。而理性化的行政人要求最大限度地为自身谋福利。21权力困境的本质在于“权力”和“权利”的冲突,即在面临为公还是为私的道德选择中,如何道德地使用权力。222、道德困境善意的道德抉择不可避免地要产生不幸和邪恶的后果,而这些后果是我们无法预测的。对于公务员来说,还有一点是非常重要的,即承认基本上所有的选择都涉及到对某些人的损害,

对于所有人都百分百的有利的抉择是根本不可能的,这是一个道德的悖论。接着问下去:“应该损害哪一部分公民的利益呢”、“又有谁可以判断这种决定的正确性和合理性”,我们仍然不得而知。23伦理道德有着很大的不确定性,R·J·斯蒂尔曼指出:(1)承认所有的人和所有的公共政策在道德上所具有的模糊性;(2)承认特定环境中的各种力量对于公共服务的道德要求的影响;(3)承认各种程序的相互矛盾性。而且至关重要的是,我们缺乏具体的标准来衡量行政人员的行为,因为“我们没有一把可以用来衡量人类动机的道德纯度的尺子”。243、政策困境“政策困境”,即制定和选择政策的困境。作为具体公民个人的公务员常常暗自考虑,那些按照程序作的重大决策会对他们的财产构成什么样的影响。而另一方面,作为公民委托人的公务员，为大众服务的责任心,又驱使他们在某种程度上的无私和高尚的精神25公务员的政策选择：一种想法是:“我要这样做,因为它对我有利”,而另一种想法是:“我想这样做,因为它是正确的。”但是行政人员并不知道自己的选择会有什么样的后果,因为涉及的道德问题具有模糊性、信息的不充分性、环境的不断变化等。政策选择只有在政策完成以后才可能做评估。决策初期,无人知晓。26政策困境,是“权力困境”和“道德困境”在公共政策中的具体表现。274、责任困境责任困境,即道德自主与服从权威的矛盾。一直以来,“公共官员对道德的要求就是高经济地完成上级或者组织制定的工作,认真负责就是最大的道德,服从就是最大的美德。即毫无理由地服从上级和组织的命令,服从权威。而另一方面,上级和组织的命令不是每次都正确,“水门事件”是一个极端的例子,向世人展示了服从权威和服务公众之间的伦理冲突有多大。28伦理可能要求不服从上级,或向上级的上级、向立法者或者公众揭发上级的不道德的行径。这涉及到了两种根本的伦理冲突:（1）官僚政治和宪政体制要求官僚必须服从宪法、法律和上级;（2）民主体制下的政府必须使下级服从人民及其立法上或行政上的民选代表。29中华人民共和国公务员法（2005年4月27日通过）第五十四条

公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。30如何应对行政人员的角色冲突亚里士多德认为:“掌握了权力就不顾正义,这种不问是非(义或不义)的强迫统治总是非法的。”

作为公务员,首要义务在于对公民负责,做不到这一点就违背了被公民选择成为代表的责任,就是对公民责任的否定。31巴纳德规则：角色冲突的主观责任巴纳德认为：主观责任的增强会导致角色冲突的频繁发生，因为个人必须回应的道德法则越多，主观责任与客观责任相互矛盾、冲突的可能就越大。个人扮演的角色越多元，所持有的价值亚体系就越多，就越容易感受到内部法则的冲突。32科层制与角色冲突个人越往科层组织的上层爬，保持负责任的行为就会越来越困难，对许多角色的多元要求采取一致性与可靠的应对措施就越来越困难。33巴纳德：规避责任的具体情形（1）一般的道德堕落，表现为灰心丧气和缺乏决策能力，将问题逐级向上级推诿；（2）责任感的消失，表现在我们的决策取决于偶发的外部压力以及偶然的外部因素；（3）退出积极的决策活动，比如辞职、缺席和退休；（4）通过绕开那些可能要求有不同解决方法的冲突，培养一种规避责任的能力；（5）培养一种出台模棱两可的措施的能力，用来满足一种中庸的需要或尽量不违背任何法则。34巴纳德认为：责任是有效率的行政管理的必要条件，所以责任的腐蚀是最为严重的问题．35推理路径缺乏对角色以及角色价值亚体系的回应——使角色与角色的价值亚体系削弱——二者影响未来行为的力量也减弱——行为与其价值观不一致加大——个人缺乏道德独立性与责任性。36道德创造力：巴纳德的解决方案道德创造力的必要条件：对与角色相关事实有清醒的认识了解引导角色行动的因素、法则、价值亚体系仔细考虑各种可能的方案估计每一种方案可能的后果个人对可能的方案的感觉如何考虑如何使方案与更广大公众的利益相符合37由此构造出一个“解决道德冲突的道德基础”的创造方法。个人要仔细考虑人们如何设计或重新设计角色、各种角色之间的关系以及组织的制度和文化，对角色予以限制并给角色提供机会。38具体的解决方案1、从官僚机构本身入手2、从公务人员的角度入手3、伦理立法国内学者行政伦理建设的主要思路391、从官僚机构本身入手

(1)对官僚机构的人性化管理。由于行政组织的层级制和非人性化取代了传统的社会价值,其结果就是人与人之间关系的冷漠。进入20世纪,行政部门控制社会的程度超过以往任何时候,这使得社会更加没有人情味。无论是“摒弃官僚制”,还是“再造政府”,都做不到取代官僚制度。再加上个人反抗国家总是无力的。因此,必须让这个官僚机构更具有人情味。40(2)加强官僚机构的独立性,加强对官僚的监督。特里·L·库柏分析了几种组织之间的相互干扰:如代理机构—政党、代理机构—代理机构、代理机构—立宪政府分权组织、代理机构—利益集团。每一种关系都可能导致公务员维护公众利益的目标受到侵蚀。41在制定或者执行政策时,官僚组织尽量避免这些因素的干扰,更好地服务公众;而公众更多地是关注制度的建设,运用制度和程序来保障公民的权益。对于健全的社会的威胁最大的可能来自制度的不健全。当我们这样做的时候,我们考虑的是人性的不信任,而不是关注效率。422、从公务人员的角度入手(1)加强行政人员的行政自主性。所谓行政自主性,就是指行政人员在法律规定的范围内,对于执行的程度、效率和手段有自行决定的权力,或者说,对于尚无法律规定的领域,通过自己的判断做出抉择的行为,包括自由裁量权和道德自主性。43肯定了这一点,就意味着行政人应该而且也能够运用其个人的道德价值观念对行政关系、行政行为的伦理正当性,对公共决策的价值合理性做出自己的判断和评价,并有权利甚至有义务依据正当的伦理标准(其最根本的和终极的标准是民意和公共利益)采取行动,反对不正当之举,即使此举是上司或组织的命令。44(2)提高公务人员道德水平。因为道德的模糊性,在很多时候都取决于公务人员自己的判断,“所有的公务员应该把政府过程视为一种道德努力,这不仅有助于管理,而且也有助于把民主的观念化为现实。”

既然道德充满了不确定性,对于政府来说,只要政府能使政府官员将特殊与一般结合起来,将个人与公众结合起来,将明确的利益与尚未完全形成的道德结合起来,那么它就是有道德的。

45R·J·斯蒂尔曼认为:“只有认识到现实中的个人利益,公务官员才能够找到那些最强大的行为动力(个人的或者是公众的)⋯⋯”“行政官员的艺术的一个重要部分就是将私人的和个人的利益寓于公共利益之中。从道德品格来说,那些不愿把(合法的)个人和私人利益纳入支持公私兼顾的事业中来的人,是不适宜担负公共服务的。”46对于公务人员来说,他们既是公民,又是公民的代表,因此“可以说共同的利益也就是他们自己的特殊利益。”

他们不仅要为自己使用公共财产承担责任,也要为如何让别人最充分和最有效地使用这些财产而担负责任。47(3)明确公务人员的职责。水门事件:“如果总统犯了错误,应该保护的是总统这个职务,而非总统本人。”虽然有“不得不违背职责的行为”,但是不能因此否认职责的重要性,责任是建构行政伦理的关键。公务人员不仅要明确自己的责任,而且要承当相应的义务。483、伦理立法伦理从来都是非制度性的,这是由伦理学自身的特点决定的,由于道德的不可确定性,伦理往往是作为规范、习惯以及传统内化为人们的思想和行为遵守的准则。然而,西方有学者主张伦理立法和伦理法规,规范公务人员的行为。国外不少国家的行政道德立法都由政府起草,国会审议通过并颁布实施,如美国国会1978年通过的《公务道德法》,1980年通过《公务员道德法》。日本1999年5月颁布了《国家公务员伦理法》。49国内学者行政伦理建设的主要思路(1)强调权力监督以及廉政建设。用权力监督行政,或者将行政伦理从几个方面分别加以监督。行政伦理是责任伦理,建设的核心是权力伦理建设。(2)用民主手段将伦理内化为公务人员的道德要求,张康之认为:“民主是一个过程,一个不断把外在要求、外在规范转化为内在规范的过程。这个过程正在积极地导向不断运动发展的伦理目标。”

50(3)行政伦理建设的核心是“廉政”,结合中国的政治制度的特点,提出了建设“廉政”政府的具体措施。(4)国内也有不少学者主张给伦理立法。(5)从中国的传统文化发掘伦理建设的思想,并结合“以德治国”的现实政治需要,建设有中国特色的行政伦理。516.3利益冲突6.3.1利益冲突的道德问题6.3.1公共利益6.3.2作为微观的行为人－行政人员公利与私利6.3.3作为微观的共同体—政府行为自利性与公利性526.3.1利益冲突的道德问题通过利益冲突表现出来的道德问题是：行政人员作为公共利益代理人的受托关系可能会因为行政人员在职业裁决中有失公民的信任而受到损害。为什么会出现这样的冲突？53图斯曼：西方个人主义的精神传统一方面，个人是一系列价值观、欲望、动机和利益的综合体，个人追求自立的利益是十分合理的。这是尊重个体的表现。另一方面，行政人员在寻求把为公共利益服务的职责用于合法地追求个人利益。行政人员既是公民，同时又是政府或公共管理机构的雇员，矛盾就产生了。54多萝西.艾米特：公共组织的两重性一方面，组织是具有共同目的的共同体，是为公共利益而建构的集体性部门；另一方面，公共组织是人们希望在其中成就一番事业的领域，也是个人通过事业的发展而实现个人利益的领域。个人利益与组织利益之间的冲突就会出现。55斯莫尔：个人利益被优先考虑导致冲突现代社会种，解决利益冲突时首先考虑个人利益的情况越来越严重。将纯粹的、完全的个人利益从公共利益中区分开来变得越来越困难，因为二者是重叠的、不可分的。个人利益与组织利益的不可分，已经称为一部分人从公共资源当中攫取金钱和权力等个人利益的生存条件。56利益冲突的界定1、美国职业律师协会：利益冲突就是经济利益的冲突。（1）与经济动机有关的不良行为比较容易控制；（2）通过管理计划可以合理地限制外部经济联系；（3）公众最为关注政府的经济腐败问题。572、行政伦理学：所有利益冲突的道德问题都在考虑之内。经济利益情感社会地位权力社会关系成见个人福利他人福利社会认同……583、肯尼斯.克纳亨：利益冲突可以被界定为这样一种状况，处于这种状况的公共组织雇员的隐秘的或个人的利益足以影响或看上去会影响他客观的行使自己的行政职责。贿赂权力兜售信息兜售财政交易馈赠与消遣组织外就业未来就业处理亲戚问题596.3.1公共利益“公共利益”(ThePublicInterest)，

古希腊的亚里士多德认为“所有共同体都是为着某种善而建立起来的,因为人的一切行为都是为着他们认为的善”。这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益。60法律没有对公共利益做明确规定《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》第13条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《民法通则》第7条规定:“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益⋯⋯”61不同角度的界定1、公共利益范围的角度：公共利益总是与一个社群存在和发展所必需的社会价值相关。这包括两个方面,一方面是该社群存在所必需的社会价值,如安全、秩序、领土;另一方面是该社群发展所必需的社会价值,如科学技术、产权安排。622、公共利益的特点的角度:公共利益是独立于个人利益之外的一种特殊利益。社会公共利益具有整体性和普遍性两大特点。社会公共利益在总体上是整体的而不是局部的利益,在内容上是普遍的而非特殊的利益。633、孙笑侠将社会公共利益概括为以下6类:(1)公共秩序的和平与安全;(2)经济秩序的健康、安全及效率化;(3)社会资源与机会的合理保存与利用;(4)社会弱者利益(如市场竞争社会中的消费者利益、劳动者利益等等)的保障;(5)公共道德观念、风俗与秩序的维护;(6)人类朝文明方向发展的动力条件(如公共教育、精神产品的尊重、卫生事业的发展)等方面。644、梁慧星教授主持起草的《中国民法典草案建议稿》第258条第一款规定:“⋯⋯所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业,环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及法律规定的其他公共利益。65公共利益的特点首先,公共利益是脱离于个体的私利而存在的,它虽然是一个极为抽象的概念,但完全可以通过一定法律程序加以确定,公共利益的形成需要一个完善的程序机制。社会秩序、公共安全、环境卫生、社会保障等都可视为公共利益的表现形式。66其次,公共利益虽然代表了一个社会大多数人的利益,但是它并不是多数人利益的简单叠加。不能够将公共利益与共同利益相混淆。67再次,相对于个人利益而言,它所关注的是更加长远的利益。超越于个体利益之上,具有独立性,是代表整个共同体的超越性利益和整体性利益。比个人利益更为持久,它谋求的是一种长远的、可持续的发展目标。68界定或判定公共利益的必要在目前的体制下,政府是公共利益的重要代表者和解释者,政府单方面认定公共利益,会发生公共利益的误用和滥用。由于公共利益具有不确定性,尽管政府有着良好的愿望,它所认定的“公共利益”,并非一定就是真正的“公共利益”。另一方面,一些地方政府出于自身利益的考虑,打着公共利益的旗号损害个人利益,这就有必要明确界定公共利益的内涵、范围和认定程序,以防止对公共利益的误用和滥用。69界定或判定公共利益的原则（1）对于公共利益的范围和种类,应当由立法机关在广泛听取、充分尊重公众意见的基础上加以明确规定;（2）对于那些难以穷尽的公共利益,应当由立法机关规定界定标准或者认定的程序等