第五讲 比较行政制度

第五讲比较行政制度西方国家的政府理论1、政府的含义广义泛指国家权力的所有机关；狭义指国家权力机关中的行政机关。2、政府的起源（1）以亚里士多德为代表的自然说；（2）以霍布斯、卢梭为代表的社会契约论；（3）以摩尔根为代表的社会分工说；（4）以马克思为代表的阶级统治工具说。3、政府与国家国家，政治共同体，不受外人统治，对内是自主的，民族国家的三要素为主权、领土、人口；政府是国家职能的具体化，从属于国家。行政制度的内涵行政制度，是指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范和惯例。

行政制度(即政府制度)是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。行政制度的作用(一)规范行政权力运作(二)维护统治阶级利益(三)促进社会经济发展(四)实现公共管理职能行政制度的类型根据国家元首、立法机关与行政机关的关系以及政府组织形式上的特征，可以把政府制度划分为五种类型：内阁制总统制半总统制委员会制中国的国务院制政府制度。比较行政制度第一节国家元首比较第二节行政制度类型及特征第三节中外行政制度的比较第一节国家元首比较1．国家元首的产生2.国家元首的职权1．国家元首的产生国家元首产生的方式共有4种：（1）世袭（2）由人民直接选举（3）间接选举，代表由人民选举或由政府机关选派（4）由议会选举国家元首产生方法任期英、瑞典、比丹荷西君主世袭终身或直到退位加拿大英王（总督）世袭终身（5年）以色列总统议会选举5年奥地利爱尔兰总统直接民选6年7年意大利印度总统国家、地方议会议员组成的选举人团选举7年5年美国总统各州选出总统选举人组成选举团

4年德国总统联邦议院和州联合会议选举5年君主制国家的国家元首一般都是世袭的，且终身任职。英国国王最初由选举产生，自1701年颁布王位继承法局，一直采用世袭的方法继承王位。现在的伊丽莎白女王是汉诺威王朝第11代君主。议会君主制国家：西班牙、葡萄牙、荷兰、比利时、瑞典、挪威、卢森堡、摩纳哥、列支敦士登加拿大、澳大利亚、新西兰、毛里求斯、牙买加等大多数英联邦成员国，日本、泰国、西萨摩亚、莱索托等国。二元君主制国家：约旦、尼泊尔、不丹、文莱、汤加、摩洛哥、斯威士兰等。共和制国家的国家元首一般由选举产生，并有一定任期。美国总统由间接选举产生，即先由选民在本州投票选举总统选举人，组成选举人团，再由各州的总统选举人投票选举总统。总统任期4年，可连选连任两届。根据美国宪法，总统是由选民选派的选举人选举。每个州的选举人数同该州在国会两院中的议员总数相等。联邦政府所在地哥伦比亚特区在国会中没有代表，1961年生效的宪法修正案给予该特区3个选举人名额，所以，目前全国50州的总统选举人总数为538人，一旦一名总统候选人获得的选举人票达到270票，即超过全国选举人数目的一半，即可宣布当选。法国总统的选举制度经历了从间接选举到直接选举的变化。1958年宪法规定总统由总统选举团选举产生，1962年宪法第6条修正案规定，总统由直接普选产生，任期7年，可竞选连任。2000年宪法将总统任期改为5年。2．国家元首的职权（1）实权元首（2）虚位元首（1）实权元首在总统制共和国中，总统是实权元首，既是国家元首，又是政府首脑，处于国家权力中心的地位。美国和法国属于此类。美国总统是全世界最有权力的职位之一，他的权力由宪法赋予：“保卫美国联邦宪法及执行国会制定的法律。”，“行政权属于美利坚合众国总统。”（包括军权）而且，美国总统在立法和司法事务方面也有很大权力。在行政方面，总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作。他可以发出对联邦机关有法律约束力的政令，有权选任所有行政部、院、署、局等机关首长（须经参议院认可），以及其他数百名联邦政府高级官员。总统是美国武装部队的总司令，可召集各州的国民警卫队为联邦服务。宣战权虽属国会，但在一些情况下总统往往越过国会不宣而战。在战争和紧急情况下，经国会授权，总统还可拥有更大的权力。在立法方面，总统可以否决国会通过的任何法案，除非两院中各有2／3多数票推翻他的否决，否则该法案就不能成为法律。总统可以向国会提出各种咨文，包括国情咨文、预算咨文、经济咨文、特别咨文等，建议他认为必须的立法。这是总统影响立法的一个重要手段。此外，总统还享有委托立法权。据此，总统不仅有权在原有的行政体系内进行某些改组，而且有权设立新机构。在司法方面，总统有权任命联邦最高司法官员。他可提名任命联邦法官，包括最高法院法官在内，但须获得参议院的认可。总统还可以对任何被判处破坏联邦法律的人（被弹劾的人除外）作完全或有条件的赦免。在外交事务方面，总统是负责处理对外关系的主要官员。他任命驻外大使、公使和领事（须经参议院认可），接见外国大使及公务人员。总统有权与外国缔结条约，但须经参议院2／3多数票的批准；而总统与外国签订的一切行政协定，却不需经参议院的同意。所以，总统往往以签定行政协定来代替缔结条约。（2）虚位元首在内阁制君主国或共和国中，国家元首是虚位元首，从理论上和形式上他们拥有作为国家元首的广泛的权力，如立法权、行政权、司法权、外交权、军事权等，但这些都限于发布、签署等形式上的权力，没有实际的决策权。对一切行政措施不负政治上的责任，只是行使国家元首礼仪上和形式上的权力，国家实权操于内阁之手。如英王和德国总统等，均为虚位元首。第二节行政制度类型及特征一、内阁制政府制度的特征二、总统制政府制度的特征三、半总统制政府制度特征四、委员会制政府制度的特征五、国务院制政府制度的特征一、内阁制政府制度的特征也称为议会制政府制度或责任内阁制或议会内阁制。是由内阁（政府）总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。起源于英国。多数欧洲国家采用内阁制。

主要特征是：1．强调议会至上2．内阁组成独特3.国家元首“虚位”4．内阁总揽行政权力5．政府对议会负责1．强调议会至上在内阁制政府制度下，议会处于国家的政治活动中心，是国家的最高权力机关，拥有立法、组织内阁和监督内阁的权力。内阁由议会产生，并向议会负责。内阁首脑和部长(大臣)需定期向议会报告工作，并接受议会监督。2．内阁组成独特在实行内阁制政府制度的国家，内阁由议会(下院)中占多数席位的一个政党或构成多数席位的数党联盟组成。议会中的多数党或数党联盟即为执政党，其领袖受国家元首委托而组阁。受命组阁的政党领袖多为内阁总理或首相，依据法律规定，由国家元首任命。内阁总理或首相是政府首脑，不兼任国家元首，负实际责任。3.国家元首“虚位”在内阁制政府制度下，国家元首是国家权力的象征，不执掌实权，不负实际责任。总理或首相不对国家元首负责。国家元首不能单独行使职权，在履行宪法规定的职责时，必须先征得内阁首相（总理）和有关阁员的同意、副署，方能发生法律效力。4．内阁总揽行政权力在内阁制政府制度下，内阁系国家最高行政机关，政府首脑执掌实权。作为执政党领袖的政府首脑，利用自己的党在议会中占多数控制议会，实际上又掌握着立法权。内阁成员必须同时是议会的议员。他们既在政府中负责某项行政工作，又在议会中参与立法活动，因此，往往出现内阁控制议会的局面。内阁一般不进行表决，以首相的意见为准。

5．政府对议会负责政府对议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策或内阁的决定。当议会对政府的政策或政治行为赞同时，政府方能继续执政；当议会通过对内阁的不信任案或者否决内阁的信任案时，内阁必须总辞职，或者由政府首脑提请国家元首下令解散议会，提前举行议会选举，由新议会决定内阁的去留。内阁制利弊分析利：1、立法部门与行政部门的密切合作，使政府能保持正常的运转以及稳定；2、内阁政府控制议会，间接对人民负责，首相可以采取改组内阁的方式处理不称职的内阁成员；3、具有一定的灵活性。在非常时期，人民可以选举临时领袖，领导全国安渡难关。也可以使战争时期内阁权力高度集中，议会的权力相对减少，政府和议会的任期自动延长。弊：1、理论上议会控制内阁，实际上内阁控制议会，导致行政权力膨胀；2、由多数派组阁，政府易受政党的操纵；3、政府具有不稳定性。多数为多党联合执政，这样的内阁稳定性不如总统制和一党执政的内阁制政府。内阁制目前是世界上最主要的政治制度。“关于总统制和内阁制的比较，内阁制的前途显然要比较光明。除了拉丁美洲若干国家以外，美国的制度并没有为别国所模仿，似乎将来也不会有人加以模仿。”二、总统制政府制度的特征总统制政府制度是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。由18世纪末的美国所创建，后为拉美的阿根廷、巴西、墨西哥、亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亚等国家所采用。主要特征：1．总统独立于国会之外2．总统一人兼任国家元首和政府首脑3．政府与国会完全分离4．政府成员与总统是僚属关系5．政府不对国会负连带责任1．总统独立于国会之外在总统制政府制度之下，总统完全独立于国会(议会)之外。这种独立性具体表现为：总统由公民直接或间接选举产生，而不由国会(议会)产生；总统的权力由宪法明文规定，而不是由国会(议会)授予；总统的任期由宪法规定，而不受国会(议会)信任与否的影响。即使总统有严重违宪行为，国会(议会)也只能提出弹劾，无权罢免总统。2．总统一人兼任国家元首和政府首脑总统既是国家元首，又是政府首脑。这种元首是实权元首，行使宪法和法律所赋予的权力。总统一般与政府各部部长组成内阁。总统本人是内阁首脑，独揽行政大权，统帅全国武装力量。由总统颁布的行政命令，无须国务员副署。3．政府与国会完全分离政府与国会是完全分离的。政府成员不得同时兼任国会(议会)议员，不能参加国会(议会)立法的辩论和表决，在形式上不能向国会(议会)提出法律案或预算案。总统所属的政党在议会中可能是少数党，因此不是以多数党和少数党来区分执政党和反对党，而是哪个党占有总统职位，哪个党就是执政党。4．政府成员与总统是僚属关系在总统制政府制度下，政府成员一般由总统任免，由总统领导并向总统汇报工作。政府成员服从总统的决策，总统随时可以解除他们的职务。5．政府不对国会负连带责任政府不对国会(议会)负连带责任，政府成员只对总统负政治上的责任，总统只对选民负政治上的责任。国会(议会)除可以对总统依法行使弹劾权外，不能以不信任投票迫使总统辞职，总统亦无权解散国会(议会)。总统需向国会(议会)报告国情，通常以咨文的形式向国会(议会)陈述意见、报告工作或提出立法倡议。国会(议会)通过的法案须交总统签署后才能公布实施，总统如不同意，有权加以否决。但若国会(议会)以2／3多数再次通过，该法案即可生效成为法律。总统制利弊分析利：分权与制衡，防止权力的专断与滥用弊：1、总统权力过大，缺乏有效措施对总统权力进行监督，任期内即使不称职，只要不犯罪，任何人都无权罢免；2、分权不是万能的，总统利用宪法存在的漏洞反制约国会，是总统权力有不断扩张的趋势；3、国会与政府之间为了相互监督而建立庞大的机构，容易造成人浮于事，产生冲突。

总统制与内阁制差异总统制内阁制政治制度和原则分权与制衡中央集权内阁成员与政府首脑的关系下属和长官同僚立法与行政关系分立合二为一任期有固定的任期没有固定的任期政府的人员组成总统、副总统、各部部长、中情局局长议会多数党领袖、资深党员组成的内阁成员政府的机构组成总统办事机构、政府各部、独立机构内阁、中央各部三、半总统制政府制度特征半总统制政府制度是一种介于总统制政府制度与内阁制政府制度之间、兼有内阁制特点的总统制政府制度。采用这种政府制度的国家主要是法国、奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙等。20世纪90年代初以来，俄罗斯和东欧一些国家也采用这种政府制度。其主要特征是：1．形式上设有两名行政首脑(总统和总理)2．政府不对总统负责而对议会负责3．总统掌握实际的统治权，成为国家权力的中心1．形式上设有两名行政首脑(总统和总理)在半总统制政府制度下，形式上设有两名行政首脑，即经全民投票产生的总统和经总统任命产生的总理。总统与总理的关系是：前者决定大政方针，后者负责具体的行政事务。2．政府不对总统负责而对议会负责在实行半总统制政府制度的国家，由总理、国务部长、部长、国务秘书等组成的政府不对总统负责，而对议会负责。议会可以谴责政府。当议会通过谴责案即不信任投票案或否决政府的施政纲领或总政策声明时，总理必须向国家元首(总统)提出政府总辞职。就这一点而言，半总统制政府制度具有内阁制政府制度的特点。3．总统掌握实际的统治权，成为国家权力的中心在半总统制政府制度下，总统掌握实际统治权，成为国家权力的中心，不对任何机关负责。总统作为国家元首，享有召集议会特别会议、签署法令、公布法律、发布命令、外交决策、统领军队等权力。同时，总统直接掌握行政大权：可以无须经议会同意而自行任命总理和政府部长，主持内阁会议；可以不经总理副署直接颁布紧急命令、发布总统咨文；可以相对否决议会通过的法案，并将此项法案提交公民复决。此外，总统还有权解散议会。由此可见，在一定意义上，半总统制政府制度下的总统的权力比一般总统制政府制度下的总统的权力还大。四、委员会制政府制度的特征也称为合议制政府制度，它是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员会集体行使的一种政府制度。瑞士是实行这种政府制度的最典型的国家。还有乌拉圭，原南斯拉夫等国。

其主要特征是：1．议会至上2．委员会成员权力相当3．合议决策1．议会至上在瑞士，议会不仅有立法权，而且有行政政策、方针决定权，是最高行政领导机关。议会是委员会的上级机关，对委员会享有监督权，可以变更或撤销委员会的决定和措施。议会通过的法律案或其他决定，委员会不能要求议会复议，必须服从和执行。委员会无权解散议会，议会也无权推翻委员会。2．委员会成员权力相当联邦主席虽然是国家元首和政府首脑，但他除了享有一些礼仪性和象征性的权力如对外代表国家、对内主持联邦委员会的会议等外，其他权力与委员会中的其他委员完全相当。在决定问题时，至少必须有4名委员同意，方能生效，联邦主席没有拍板权。3．合议决策联邦委员会中的每个委员虽然分别担任某一个部的部长，但无权对本部的重大问题单独作出决定，必须作为议案由联邦委员会指定的有关三人小组(均为联邦委员)研究决定。一切重要政务，均由委员会集体讨论，实行少数服从多数、集体负责的原则。委员会制与总统制的相似之处：联邦议会议员不得被选为联邦委员会委员，但委员会制不象总统制那么严格，委员可以列席联邦议会的会议，也可提出议案。委员会制与总统的区别：（1）行政机关即联邦委员会从属于立法机关，不能离开立法机关而独立存在。（2）联邦委员会成员由联邦议会选举产生，委员会必须服从并执行联邦议会通过的法律，不得否决也不得退回议会要求复议。（3）委员可列席联邦议会的会议，报告政务，陈述意见，也可以提出法律草案，但不能与联邦议会平分秋色，委员会主席对议会制定的法律无否决权。（4）联邦委员会实行集体领导，主席任期1年，与其他委员职权平等。委员会制与内阁制的相似之处：（1）联邦委员会产生于联邦议会，是执行政府职责的机构，委员可以列席议会两院的会议，可以提出动议，可以参加辩论。（2）一切重要法案都由委员会草拟，并提交议会通过，成为法律。委员会制与内阁制的区别主要是：（1）联邦委员会不受党派控制，不代表议会任何一院中多数党或数党的利益。选举委员时不标榜任何政治纲领。（2）委员会不能对抗立法机关、无权解散议会；议会也无权通过不信任投票推翻联邦委员会，委员如失去议会的信任，或他们提出的议案被议会修改或否决，他们不必辞职。（3）联邦议会议员、联邦法院法官、其他联邦或州的公职人员，不能被选为联邦委员会委员。委员会制利弊分析利：能有效地防止专政独裁。避免了总统制和内阁制下立法和行政之间复杂的制约关系。行政部门内部实行集体领导，从主席到委员拥有平等的职权，主席任职1年，这在一定程度上使权力不过分集中。弊：由于实行合议制，一旦两院意见分歧，容易出现责任不明确，相互推委，相互牵制，出了问题，责任不明。

五、国务院制政府制度的特征中国最高国家行政机关——国务院由全国人民代表大会产生并对其负责、受其监督的政府制度。其主要特征是：1．国务院从属于全国人民代表大会2、实行民主集中制基础上的总理负责制1．国务院从属于全国人民代表大会在我国，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，对全国人民代表大会具有从属的性质。这种从属性主要表现在以下三个方面：(1)国务院由全国人民代表大会组织产生。(2)国务院对全国人民代表大会负责并报告工作(3)国务院受全国人民代表大会的监督。

宪法规定，全国人民代表大会根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委会主任、审计长和秘书长的人选。全国人大有权罢免国务院总理及国务院其他组成人员；国务院编制的国民经济和社会发展计划以及国家预算及其执行情况，必须经全国人大会审查批准；在全国人大闭会期间，国民经济和社会发展计划及国家预算执行过程中所必须作的部分调整方案，须经全国人大常委会审查批准；全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序对国务院或国务院各部、委提出质询案，受质询的机关必须负责答复；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，监督国务院的工作。2、实行民主集中制基础上的总理负责制我国国务院所实行的行政领导制度是在民主集中基础上的总理负责制。宪法第86条规定：“国务院实行总理负责制”。所谓“总理负责制”是指总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权。并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任。总理负责制可概括为“三权一责”：(1)全面领导权。总理全面领导国务院工作。副总理、国务委员协助总理工作，并与秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长一起对总理负责，总理代表国务院向全国人大及其常委会负责；(2)最后决定权。国务院工作中的重大问题，经由国务院常务会议或全体会议充分讨论之后，总理具有最后决定的权力。这一权力不受少数服从多数原则的限制；(3)人事提名权。总理有权向全国人大或全国人大常委会提出副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的任免人选；(4)全面负责任。国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大常委会提出的议案，任免行政人员，均由总理单独签署。这是总理个人对其权力全面负责任的制度形式。宪法第3条又规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”国务院是国家机构的重要组成部分，也必须遵循这一原则。民主集中制就是民主基础上的集中集由指导下的民主。在政策形成的过程中，总理首先要广泛发扬民主，听取各种不同意见，尽可能得到最大多数人的同意，这是决策过程中的民主。在此基础上，总理把多数人的意见集中起来，形成统一的意志，制定某项政策。第三节中外行政制度的比较一、西方政府制度的异同二、中西政府制度的区别三、政府职能转变四、公共行政的理论和实践一、西方政府制度的异同（一）西方政府制度的相同点（1）基本上遵循分权制衡的原则（2）都实行资产阶级政党政治（3）总统或首相都拥有巨大的权力（4）政府职权具有相似性（1）基本上遵循分权制衡的原则在权力结构及其运行机制的构建方面都遵循分立与平衡的原则。（2）都实行资产阶级政党政治政府都由在议会选举或大选中获胜的政党(即执政党)出来组阁，当选的总统和首相一般都要任命本党政治家为内阁成员。所以，政府实际上是由执政党把持的政府。执政党通过掌管政府，就能在内政外交各方面推行本党的政策和主张，通过各种途径为其所代表的阶级、阶层和集团服务。（3）总统或首相都拥有巨大的权力都拥有控制议会的权力。他们既可以通过议会中的本党党员，提出法律议案和预算案，又可以根据宪法行使国情咨文权，还可以运用否决权干预议会的立法活动。都拥有任免内阁成员并左右内阁的巨大权力。在美国总统制政府制度下，阁员的去留完全由总统一人决定；在英国内阁制政府制度下，首相所提出的每一项重大政策、所采取的每一个重要步骤，阁员只能表示赞同，进行诠释，否则，就要被解职或者自动离职。（4）在政府职权上具有相似性关于政府职权，根据西方国家宪法和有关法律的规定以及各国的实践，政府的职权十分广泛，它涉及到内政、外交、军事、经济、文化、社会等各个领域。从总体来看，各个政府大体上都拥有执行法律权、外交权、掌管军队权、立法参与权、司法行政权以及其他一些权力。不管是总统制政府，还是内阁制政府，在政府职权上大体相似，没有本质上的差别。（二）西方主要国家政府制度的不同点美国总统制政府制度与英国内阁制政府制的不同点：1．政府制度的形成路径不同。2．组成的方式不同。3．政府与议会的关系不同。4．内阁的地位和作用不同。5．内阁成员的构成及其相互关系不同。6.政府机构设置不同。

1．政府制度的形成路径不同。英国自从1688资产阶级“光荣革命”后，王权对国家政治生活的影响逐渐减小，而议会的地位却不断提升。1721年，以罗伯特·沃尔波为首的辉格党在国会下院中占多数，组建了第一个多数党内阁。此后，英国内阁制政府制度在渐进性的改革中依据不成文宪逐步建立和完善起来。而美国1787年制定联邦宪法时，鉴于殖民地时期英王委任总督专制统治的历史以及邦联时期诸州各自为政、中央软弱无权的教训，遵循权力分立与制衡的原则，在宪法中既赋予总统以极大的权力，又对总统权力的行使加以限制，从而形成了总统制政府制度，美国的总统制政府制度是通过制定宪法建立起来的。2．组成的方式不同。在英国的内阁制政府制度下，政府通常由议会占多数席位的一个政党组成。多数党的领袖经国家元首任命为政府首脑，内阁成员通常必须同时是议会议员。在非常情况下，内阁成员如不是议员，则须取得议员资格。而在美国的总统制政府制度下，政府首脑通过全国性大选而产生，由在大选中获胜的政党候选人来担任总统并组成政府。政府成员不得来自现任国会议员。3．政府与议会的关系不同。英国内阁制政府制度下的政府及其首脑，必须定期向议会报告工作，答复议会的质询，并就自己执行的政策向议会负连带政治责任。当议会对内阁通过不信任案时，内阁要么总辞职，要么提请国家元首解散会议，重新选举，由新议会决定内阁的去留。而在美国总统制政府制度下，政府及其首脑则不对议会负责，政府成员只对总统负政治责任，总统向选民负责。事实上，选民一旦将总统选出，就再也无法制约总统，只能等到任职期满重新选举。4．内阁的地位和作用不同。在英国，内阁是整个国家机构、政治系统的枢纽。是中央行政机构的顶点。英国学者约翰·格林伍德和戴维·威尔逊：内阁拥有“决策、行政控制、协调和划分权限”三大权力。而在美国，内阁由总统根据施政需要设立，内阁成员由处理具体的国家及国际事务各部部长和总统指定的其他官员组成。从法律上说，内阁实际上只起总统助手和顾问团的作用，没有集体决策的权力。内阁不是联邦政府的一级组织，只是总统的一个咨询机构或者议事机构。英国政治学家拉斯基：美国的“内阁是总统的一个顾问团，并不是一个他必须和他们一同共事并须获得他们赞许的同僚会议。事实上，的确有一个每周例会，讨论一些总统高兴交议的问题，但并没有集体的责任。极端重要的问题，可以完全不必交议，事实上也不交议。”5．内阁成员的构成及其相互关系不同。英国的内阁成员，一般为执政党的党员。在执政以前，他们往往已组成“影子内阁”，政党政治色彩较浓。而美国的内阁成员由总统任命，一般由联邦政府各部的部长组成，因而，较少带有政党政治色彩。在美国的政治活动领域，也不存在“影子内阁”。英国首相与阁员的关系在法律上是平等合作的关系，每个人都有一票决策权，相互之间负连带责任。美国总统与阁员之间的关系是长官与下属的关系。对政府的重大决策，总统一人说了算，阁员没有平等的决定权。在亚伯拉罕·林肯任总统期间，曾经举行过一次内阁会议。会上，阁员们都反对林肯的看法，除了他本人之外，所有阁员都投了反对票，但在会议结束时，林肯宣布：“7票反对，1票赞成，赞成的占多数。”6.政府机构设置不同

政府机构的设置是随着政府职能的变化而变化的。二战后随着多国政府职能，尤其是经济和社会职能的加强，政府机构不断增加。西方各国在政府机构的设置上不尽相同，各有特点。美国政府机构的设置比较稳定，变化不很大。政府部设置较少，独立机构数量很多。政府机构分为三类：总统办事机构、政府各部和独立机构。另外还有政府企业机构。总统办事机构：由美国总统的直属工作人员组成。在各个层面上辅佐协助总统，向总统汇报各种情况（对总统负责）。

白宫办公厅白宫新闻秘书行政管理和预算局国家安全委员会贸易代表办公室国家麻醉品控制政策办公室总统经济顾问委员会改善环境质量委员会国内政策委员会国家经济委员会国家艾滋病政策办公室科学和技术政策办公室总统的关键性基础设施保护理事会总统的外国情报顾问理事会白宫行政办公室白宫军事办公室白宫信仰和社团倡议办公室美国自由团总统办事机构中的最高级别的工作人员称作“总统助理”；次一级的工作人员称为“总统副助理”；第三级的工作人员称“总统特别助理”。共有约3000名工作人员，全职雇员约1800名。政府各部目前，美国共设有15个部：蒂莫西·盖特纳财政部长罗伯特·盖茨国防部长埃里克·霍尔德司法部长骆家辉商务部长埃里克·霍尔德司法部长纳波利塔诺国土安全部部长汤姆·达施勒卫生与公众服务部部长邓肯教育部长威尔萨克农业部长萨拉萨尔内政部长埃里克·新关退伍军人部长朱棣文能源部长索利斯劳工部长拉胡德运输部长多诺万住房和城市发展部长独立机构目前，美国共有60多个独立机构，包括两类：独立管制机构：州际贸易委员会、联邦通讯委员会、联邦能源管制委员会、原子能管制委员会、证券与交易委员会、远期商品交易委员会、消费品安全委员会等。行政或事务性独立机构：中央情报局、联邦储备委员会、环境保护局、人权委员会、国家科学基金会、国家艺术和人文科学基金会、行政服务总局等。这些独立机构大多根据社会和经济发展特殊需要而定。独立性表现在四个方面：（1）委员会成员的任期是固定的并且是缺额补选的；（2）委员会中的多数成员不得来自于同一个政党；（3）不得随意解除委员成员的职务（法律明文规定只有在委员会成员出现“渎职、失职或违法行为”时方可被解除职务），即使行政机构具有解除委员会成员职务的权力，仍需经过立法机关的审核；（4）委员会本身的运作程序减弱了行政控制的力度。委员会的决定一般依照公开听证的结果记录作出，在一定程度上排除了来自行政高层干预的可能性。美国的独立管制委员会与行政、立法和司法机构的关系：与行政机构的关系:总统享有委员会主席或首脑的权力；委员会的预算和法律、法规颁布一般由行政机构负责办理；行政机构经常与委员会保持业务磋商，委员会亦需依靠行政机构进行执法。与立法机构的关系:委员会通过立法机构建立并且根据立法机构的立法原则和授权范围行使其权力；对委员会的拨款以及其财务预算要受到立法机构的控制；委员会须定期向立法机构报告；立法机构有权通过听证和调查来了解委员会的运作和业绩；对委员会成员，包括对委员会主席的行政任命须得到立法机构的同意。与司法部门的关系:司法部门有权对管制权力的不当行使进行监督；有权对对管制性法律和法规进行司法解释；有权重新审查、搁置管制性法律、法规，甚至宣布其无效；在管制法律、法规的强制执行方面配合管制机构；有权强制管制部门履行其职责。美国的各级管制委员会同时行使着准司法和准立法的功能。例如，在进行费率、服务或安全标准的检查时，管制委员会扮演的是行政机构的角色；在举行听证、搜集有关事实以及作出裁决时，它又履行着类似法院的功能，管制委员会还可以采用它认为需要采用的规则来起诉和处罚违规的公用事业企业。在其制定有关法律和法规时，譬如费率时，管制委员会又行使着立法机构的职权，政府企业机构（国有企业、联邦法人机构）田纳西流域管理局、邮政服务局、联邦总务署、联邦储蓄保险公司、铁路客运公司等。政府经营型政府机构型普通公司型政府通过经济手段、有限的行政指令、租赁经营、系统承包方式进行经营管理。英国政府机构的设置大体比较稳定，变化不很大。政府机构主要由内阁和中央政府各部组成。首相办公室下设4个机构，内阁设有内阁办公厅（下设5个机构）、4个常设委员会和若干个特别委员会，中央部设17个。此外，英国政府结构还包括枢密院、其他政府部门和半非行政组织。枢密院原来是政府行政权力的源泉，给君主提供“私人”建议。它在历史上也称为国王议会，它的主要成员有400人左右，包括内阁阁员，下议院院长及英国，英联邦的高级政治家等。今天它的主要作用是礼节性的，如建议君主批准政府的法令。英联合政府内阁中保守党占据四席，自民党占两席：戴维·卡梅伦（首相，保守党员）乔治·奥斯本(财务大臣，保守党员)温斯·凯博(商务大臣，自由民主党)特里萨·梅伊(内政大臣，保守党员)莱姆·福克斯(国防部长，保守党员)大卫·劳斯(财政秘书，自民党员)二、中西政府制度的区别由于历史—社会—文化条件即政治生态环境的不同，使得中国的政府制度明显相异于西方国家的政府制度。主要表现为：1．制度性质不同2．依循原则不同3．政党制度对政府制度的影响不同4．目标取向不同1．制度性质不同一个国家政府制度的性质是由该国的国家政权性质决定的。中国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的一切权力属于人民。这就决定了中国政府制度具有人民性质，中国的人民政府及其工作人员是人民的公仆。他们的宗旨就是全心全意为人民服务，维护全体人民的根本利益和生产资料公有制度，发展社会生产力，不断改善和提高人民的物质文化生活质量，实现共同富裕。而西方国家的政府制度具有资产阶级性质。也就是说，西方国家资产阶级的政府是由少数有钱人组成、为少数有钱人即垄断资本者服务的政府，其目的在于维护生产资料私有制。2．依循原则不同我国的政府制度是依据“议行合一制”原则而建立和运作的。“议行合一制”是指立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政权形式和政权活动原则。议行合一制实质上是“无分权，有分工”的制度。它根本不同于西方国家政府所实行的“三权分立制”原则。它比西方国家的三权分立制更能体现人民意志在国家政治、经济和社会生活中的作用。3．政党制度对政府制度的影响不同中国的政府制度是与中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度相适应的。中国共产党在国家政权体系中处于领导地位。它对政府的领导主要是通过政治领导、思想领导和组织领导等途径来实现的。我国各民主党派对政府的影响，则主要是通过政治协商、民主监督和参政议政等方式来实现的。这根本不同于西方主要国家实行两党制或多党制、各党派之间相互攻击、相互掣肘，政党间接地、有限地控制政府的情形。4．目标取向不同共产党所建立和领导的人民政府，把实现人类最美好的社会制度作为目标取向。在人民政府看来，夺取政权只是万里长征走完了第一步，塑造人类美好未来的崇高目标远未实现。而西方资产阶级政党所操纵的政府，则以掌握政权为目的。三、政府职能转变（一）西方国家政府职能的发展演变（二）转型期我国政府职能转变（一）西方国家政府职能的发展演变前资本主义时期政府职能自由资本主义时期政府职能垄断资本主义时期政府职能当代资本主义国家政府职能前资本主义时期政府职能

在资本主义社会之前的奴隶社会和封建社会，由于社会分工不发达，生产力水平低下，生产自给自足，加之国民居住分散，交通与通讯不发达，以及在封建制下农民对土地的依附，使得为数不多的社会公共事务在分散状态下得到自行解决。

在自然经济状况下的政府职能，主要局限于“御外”和“安内”，维持国家统治方面。表现为政治统治职能极端强化，社会管理职能相对弱化。自由资本时期政府职能人类社会进入资本主义发展阶段以后，机器大工业取代手工作坊成为生产的主要形式。由于商品生产与商品交换的发展，城市规模的扩大，交通通讯的发达，社会公共事务与公共需求日益增加。

这一时期，亚当﹒斯密经济理论和自由竞争市场经济占主导地位，社会经济运行主要由市场这只“看不见的手”来自动调节，无须政府过多干预。因此，政府只充当“守夜人”的角色，只提供法律制度、产权保护等最基本的核心公共产品，其余的事都交由市场自行调节。英国古典经济学家亚当﹒斯密，以理性经济人假设为基础，论证了市场机制的有效性。认为“利己的润滑油将使经济齿轮以奇迹般的方式来运转，不需要计划，不需要国家元首的统治，市场会解决一切问题。”因此主张放任自由的市场经济，反对政府干预社会经济生活。在自由市场经济国家，“守夜警察”政府职能有五项：维护主权和领土完整；制定和实施法律，维持社会基本秩序；界定产权，保护产权；监督合同的执行；维系本国货币的价值。这一时期的政府管理，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信条，不直接干预社会经济活动。垄断资本时期政府职能人类社会进入20世纪以后，自由竞争资本主义过渡到垄断资本主义。由于资本主义固有矛盾的加深和“市场失灵”，导致西方国家在20世纪30年代爆发了严重的经济危机。

在这种情况下，凯恩斯主义经济理论和政府干预经济的思想占了上风。因此，二战以后，西方各国政府都不同程度地加强了对经济和社会事务的直接干预，以弥补市场的不足，纠正市场的失灵。

凯恩斯主义认为，市场不是万能的，如果没有国家的宏观管理，市场经济就会成为万恶资源，资源也会遭到毁灭和破坏。因此，政府不能仅仅充当社会秩序的消极保护人，而应积极干预社会经济生活。

罗斯福新政开创了政府强力干预社会经济的先河，并因此结束了放任自流的资本主义时代。美国总统罗斯福，面对20世纪30年代的经济萧条，通过颁布和实施一系列新政策，包括紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案等，加强对社会经济生活的干预，使美国经济走出了萧条。其他西方国家政府也加强了对经济和社会事务干预，以促进经济复苏。垄断资本主义国家政府在干预经济，纠正市场失灵方面的职能作用主要有：提供公共产品和服务；稳定宏观经济；调节社会收入和财富分配；消除经济的负外部性效应；维护公平竞争的市场秩序；弥补市场的不完全性和信息的不对称性等。政府全面干预的结果，导致政府职能和规模不断扩大，财政支出不断增加。当代资本主义政府职能当代西方学者既不赞成政府只承担守夜人职能的自由主义，也不赞成政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择的干预“市场失败”。他们认为，“政府不是喂养于天国、产奶于地上的母牛”，政府同市场一样会失败。政府失败包括官僚主义猖獗、行政效率低下、官员特权横行、机构自我膨胀、管理费用高昂、财政赤字剧增、以权谋私严重、大量财政经费落入特殊利益集团私囊等。因此，以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然是败上加败。美国兰德公司的研究报告《市场或政府——权衡两种不完善的选择》(查﹒沃尔夫主持完成）的结论：既要使政府在改善和扩展市场中发挥作用，又要利用市场力量改善政府功能。也就是说，利用政府弥补市场缺陷，利用市场克服政府失败。市场有失败，政府也有失败，政府失败既表现为国家对经济干预过度造成市场进一步失灵，又表现为国家对经济干预不足使市场无法正常运行；政府只能干预市场根本性失败，不能干预非根本性缺陷政府要利用市场去干预经济。当代资本主义国家政府职能发展趋势政府职能逐步扩大政府职能体系中政治职能相对减弱社会公共事务管理职能社会化宏观调控与综合协调职能增强政府职能逐步扩大近两个世纪来特别是二战以来，西方国家政府职能迅速膨胀。因为社会经济迅速发展，社会公共事务不断增加，为满足较高的社会发展，政府活动也随之增加。这就是“瓦格纳法则”.19世纪德国经济学家“瓦格纳”认为，为满足较高的社会发展，政府活动也必然随之增加。他的这一论断被称为“国家活动不断增加的法则”，该法则不断被世界各国的发展历程所证实。政府职能体系中政治职能相对减弱在早期的政府职能体系中，政治职能占有重要比重，政府的主要职责和任务是通过对内阶级镇压，对外扩张或防卫，维护统治阶级的特殊利益。政府的社会管理职能被视为是实行政治统治的必要补充，是从属于政治统治和为政治统治服务的。然而，政治统治职能只能起到控制社会矛盾和冲突的作用，不能消除这种矛盾和冲突。统治阶级日益认识到，统治者与被统治者的两极对立最终会损害统治者的利益。同时，随着社会生产力的发展和社会物资资源的大幅增长，统治阶级可以为社会各阶级、阶层提供更多的分配份额，使阶级矛盾和阶级对抗相对缓和。尽管政府的政治统治职能依然存在，但它以更隐蔽的形式体现出来。

由于社会公共事务的增多，政府的社会管理职能不断增强和膨胀，从而使政府政治职能呈现出弱化的趋势。社会公共事务管理职能社会化政府的管理能力毕竟是有限的。随着社会公共事务的激增，政府在许多方面感到力不从心。同时，随着社会经济的发展与进步，社会成员文化素质的提高和闲暇时间的增多，为他们参与社会公共事务管理提供了可能。在这种情况下，政府被迫把某些社会公共事务的管理权交还给社会，集中精力管自己应该管、有能力管、也管得好的事情。现在许多西方国家实行公共事务管理民营化，将公共服务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。日本政府将清洁卫生、维修公共设施、修建学校等社会公共事务委托给地方自治体、民间团体或私人管理，除社会福利设施外，其他社会公共事务委托管理面达80％左右。

美国大约有35％的地方政府让私营公司负责收集城市垃圾，42％的地方政府使用私营企业经营城市公共汽车系统。近年来，西方国家社会中介组织广泛兴起，这是社会公共事务管理职能社会化趋势的重要反映。政府通过宏观协调，将一部分公共事务管理职能交还给社会，由社会组织代替政府进行管理，实现社会职能社会化，是当代政府职能发展新特点、新趋势。宏观调控与综合协调职能增强西方国家政府在实行社会公共事务管理职能社会化的同时，十分注意加强政府的宏观调控职能和综合协调职能。各国政府普遍加强宏观调控和综合协调部门，建立和完善综合协调机制。美国的总统府，英国的内阁委员会、财政部，法国的总统府、经济计划厅等，都是承担宏观调控和综合协调职能的重要部门。各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用。

一方面，政府通过制定指导性计划，对国民经济发展前景作出预测，向社会经济组织提供政府经济政策和市场发展前景的综合信息；

另一方面政府通过预算调控、货币金融调控、物价调控等经济手段及法律手段，对市场进行调控，以保证市场的正常运行和竞争的公正性、合法性。（二）转型期我国政府职能转变政府职能转变是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职责范围、内容、方式进行的调整与转移。我国政府职能转变的根本原因是经济体制发生了根本性的变化和中国加入WTO。原来建立在计划经济体制之上的、与之相适应的政府职能配置、政府机构设置和政府行政运行方式，完全不适应市场经济的要求，必须按照社会主义市场经济的要求进行转变。由于中国加入了WTO，所以，中国政府的职能配置必须与WTO要求相适应，凡是不相适应的，必须按照WTO的要求进行调整和转变。政府职能内容转变政府职能关系转变政府管理方式的转变政府职能内容转变政府管理内容的调整变化是发展社会主义市场经济和实现政府职能优化及管理科学化的客观要求。按照社会主义市场经济的要求，政府应将不属于自己的职能交还给企事业单位及社会中介组织等，防止政府职能的“越位”；将属于自己的职能收归政府，避免政府职能的“缺位”，实现政府与其他非政府组织之间的职能重新调整与组合。通过这样的职能转变，找准政府在社会公共事务管理中的位置。政府职能关系转变即政府系统内部纵向层级和横向部门之间的职能重新划分和配置。中央与地方政府之间的职能划分和配置，应按照必要的集中和适当的分散相结合的原则，合理划分中央与地方政府的职能范围，明确各自的权力和责任。凡属国家事务和全国性公共事务管理职能，应由中央政府行使，与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等也应由中央政府负责。凡属地方性公共事务管理职能，应归地方政府行使，与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等均应由地方政府负责。横向部门之间的职能划分和配置，应按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理划分和配置政府各职能部门之间的职能，形成协调配合、完整统一的部门职能体系。政府管理方式的转变我国实行社会主义市场经济体制，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用。这就要求政府的管理方式发生根本性的变化：由微观管理转向宏观管理由直接管理转向间接管理由以产品为对象的部门管理转向以行业为对象的行业管理由主要依靠行政手段管理转向主要依靠经济、法律手段管理由重计划轻市场转向计划和市场有机结合由单纯管理转向管理服务通过这样的职能转变，真正做到政企、政事、政府和社会职能分开，各司其职，各负其责。政府机关主要通过统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督等方式，管理国民经济和社会公共事务。政府职能转变的关键是政企分开政企分开是建立社会主义市场经济体制的内在要求，是政府职能转变的关键，也是政府机构改革成功的必要条件。政企分开是政府的社会职责与企业的社会职责分开、企业所有权与经营权分开、政府国有资产所有者职能与行政管理职能分开。政府职能转变的措施解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系。政府部门不再直接管理企业，不再干预企业的生产经营和投资决策。加强和改善国有企业的监管方式，如在国有重点企业实行稽察特派员制度，在有些地方或领域派代表参加企业监事会等。同时，政府要承担从企业剥离出来的社会事务，解决好企业办社会的具体问题。裁减专业经济部门和行政性公司，从根本上取消管理企业的上级主管部门，使企业成为无主管企业。在过渡时期，可保留部分专业经济部门，其主要职能是制定行业规划和引导行业产品结构调整。要积极培育和发展社会中介组织，将来企业的行业发展和行业自律等，应主要由行业协会来管理。四、公共行政的理论和实践

（一）西方的公共行政理论（二）转型时期的中国行政（三）知识经济社会与公共行政（一）西方的公共行政理论1.传统的公共行政学2.新公共行政学和政策科学3.新公共管理学1.传统的公共行政学

传统的公共行政学形成于本世纪20、30年代，以威尔逊、古德诺等人的政治－行政二分法为理论基础，按照法国社会学家马克思·韦伯的科层制框架建立起来的。传统的公共行政学有五大信条：（1）强调政治与管理的分离（2）提出了公共管理系统的两个根本目标：合法性与效率。（3）公共管理的基础结构采用官僚体制模式，强调层级制和规章制度。（4）主张在公共管理系统中实行分工，管理人员要专业化。（5）强调管理人员的内部管理，做到公私分明。早期公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。传统的公共行政学范式由于公共管理学科本身的发展与时代的变迁必然引起批评，并促使其转变。2.新公共行政学和政策科学

在60年代末、70年代初的兴起，1968年，由美国《公共行政评论》的主编沃尔多等人发起，一批青年公共行政研究者举行研讨会，提出一种新公共行政学的观点，即《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》（1971）。它强调以公平为核心，拒绝了传统公共行政学的一系列基本观点，尤其是政治－行政二分法和官僚体制理论；它强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并寻求具有灵活性的行政组织结构。因此，分权、权力下放、项目管理、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。与此同时，西方公共管理研究领域出现了另一个影响更深刻、更广泛的趋势，这就是政策科学或政策分析途径的兴起。针对传统公共行政学过分强调的组织结构（