第2讲 公共安全管理的理论

2023/2/5第二讲公共安全管理的理论公共安全管理的基本概念、理论和原则本讲核心问题

2023/2/5本讲主要内容2公共安全管理的基本理论3美国公共安全管理的8个基本原则1公共安全管理的几个基本概念

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念你所知道的基本概念有哪些？？

2023/2/5公共安全管理基本概念的逻辑关联性社会常态（公共安全状态）风险风险社会风险管理条件·作用·后果事件人·财产·公共工程·环境危险承灾体致灾因子脆弱性

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图解公共安全管理的基本概念看图解释：1、风险和风险管理2、致灾因子、承灾体和脆弱性3、突发事件课堂讨论：以地震、非典、交通事故等等灾害为例解释上述公共安全管理的基本概念

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念1、风险、风险社会和风险管理2、致灾因子、承灾体和脆弱性3、突发事件公共安全管理基本概念

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念1、风险、风险社会和风险管理1）风险（risk）：指人身或财产遭受损失的可能性。

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念1、风险、风险社会和风险管理2）风险社会：在全球化发展背景下,由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段,在这样的社会里,各种全球性风险对人类的生存和发展存在着严重的威胁。

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念1、风险、风险社会和风险管理3）风险管理：是指通过风险识别、风险评估、风险驾驭、风险监控等一系列活动来防范风险的管理工作。

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性1）致灾因子（hazard）概念及内涵了解：Hazard一词来源于法文中的hazard（一种掷骰子赌博）或阿拉伯文al-zahr（骰子）

Hazard常翻译为：致灾因子、危险、危险源、风险源

等。我们采用“致灾因子”。

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性1）致灾因子（hazard）概念及内涵记住：致灾因子：会潜在地影响人们的健康与安全、个人财产和自然环境的危险源。通俗地讲，致灾因子是一个自然、技术或社会现象。它对人们及其周围的环境构成了威胁，有可能导致突发事件的发生。

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性1）致灾因子（hazard）概念及内涵人们常犯的错误：“致灾因子等同于风险或灾害”。例如：地震不同于地震灾害，洪水不同于洪灾。

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性

1）致灾因子（hazard）概念及内涵致灾因子通常分为自然致灾因子（naturalhazards）和技术致灾因子（technologicalhazards）。自然致灾因子（naturalhazards）是源自自然地极端事件，可分为气象致灾因子、水文致灾因子和地质致灾因子。技术致灾因子（technologicalhazards）是源自人的控制过程，但其影响深入社会生活的各个方面。

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性理解：要管理致灾因子，首先必须了解它们。每一种致灾因子都有不同的产生原因和结果，并且每一类致灾因子都有一系列不同的特点。不仅需要了解其原因和结果，也要了解每一类致灾因子的不同特点。举例说明不同类别致灾因子的形成机理及主要特点

泥石流

瓦斯爆炸

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性

2）承灾体（hazardbearingbody）定义：承受灾害的对象。分类：人类、财产与自然资源两类（国外学者）。宏观承灾体和微观承灾体。研究目的不一样，承灾体层次也就不一样

阅读文献：2008年中国南方低温雨雪冰冻灾害承灾体分类与脆弱性评价

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性

3）脆弱性（vulnerability）了解：“脆弱性”（vulnerability）一词来源于拉丁文vulnerabilis，意思是“受伤”。理解：在应急管理领域，脆弱性主要衡量人或事物相对于致灾因子的易损性。

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性

3）脆弱性（vulnerability）

又叫易损性，指一个区域财产、社会、经济面临灾害的脆弱或者易损程度，或者是面临灾害时将会出现损失的可能性或概率。

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性

3）脆弱性（vulnerability）补充扩展：（1）脆弱性影响因素和表现形式（暴露程度、敏感性、结构性脆弱、社会-经济因素）（2）脆弱性评价阅读文献：区域承灾体脆弱性指标体系与精细量化模型研究

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性

3）脆弱性（vulnerability）理解：一些致灾因子是不可控制的，但对于脆弱性，人们是大有可为的。举例？？在降低脆弱性方面，人们可以有作为的空间更大。不同学科背景的学者对脆弱性有着不同的理解，对如何削减脆弱性也有不同的见解。（讨论，如何降低脆弱性）

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性

风险、致灾因子、承灾体和脆弱性的关系1）致灾因子作用于承灾体（脆弱性）产生风险；风险=致灾因子×脆弱性2）风险是事件发生的可能性与影响程度共同作用的结果风险=可能性×严重性

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念2、致灾因子、承灾体和脆弱性

风险、致灾因子、承灾体和脆弱性的关系“风险=致灾因子×脆弱性”阐述了风险形成的机理；“风险=可能性×严重性”便于对风险进行定量评估。两者之间只是关注的角度不同，没有本质冲突。削减致灾因子会减少风险发生的可能性，降低脆弱性会减小风险的严重性。

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1）概念？？突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

《中华人民共和国突发事件应对法》一、公共安全管理的基本概念3、突发事件的概念、分类、分级和分期

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1）分类？

2）为什么要分类？

3）分类的优缺点？？遗漏重复？？

一、公共安全管理的基本概念3、突发事件的分类

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3）分类的优缺点分类优点这种分类方法本质上主要是基于事件发生的诱因进行分类的，这样做的意义在于：一方面，为预防危机提供线索；另一方面，也为国家应急措施的采取提供基本的依据，符合应急管理的基本原则。分类分歧对于前四大类危机，目前学术界和实务部门的观点比较一致，争论的主要焦点集中在是将经济危机单独列为一种特定类型的危机，还是将它纳入突发社会安全事件中加以管理。

一、公共安全管理的基本概念3、突发事件的分类

2023/2/5突发事件分类注需要意的问题在突发事件的分类上，还需要注意以下三个方面的问题：（1）以上各类彼此并不是截然对立的，相互之间愈发呈现多元和共时的特征，在特定的情景下可能相互转化，即带来所谓的“涟漪反应（dimpleeffect）”。比如，有些事件很难说是由于自然原因、人为原因或者其他原因造成的；一些技术灾害（如有毒物质的泄漏），也可能导致生态破坏。（2）突发事件类型的具体规定，必须为各种新情况、新变化预留空间，并适时调整和更新。现代社会在一定意义上说是高风险的社会，随着形势的不断发展变化，危机的不确定因素将会不断出现。例如，我国于1989年制定的《传染病防治法》，由于相关规定的不完备，给2003年“非典”疫情初期的疾病预防和控制造成很多麻烦。（3）政府应急管理体系应当以突发事件为中心，在科学总结、归纳各类突发事件的特点、发展规律和应对机理的基础上，加强各类突发事件的应急管理机制建设以及相互之间的协调、配合和衔接。

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讨论：为什么要对突发事件进行分级？

一、公共安全管理的基本概念3、突发事件的分级

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讨论：为什么要对突发事件进行分级？突发事件分级：是应急处置的基础。事件的级别水平将直接决定了预警信息的发布水平、预案的启动级别、响应级别、处置规模与手段的抉择等诸多问题。因此，突发事件的分级是应急处置的基础。

一、公共安全管理的基本概念3、突发事件的分级

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提问：分为几级？依据是什么？？一、公共安全管理的基本概念3、突发事件的分级

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提问：分为几级？依据是什么？？根据不同类型突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，《中华人民共和国突发事件应对法》将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。同时，根据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势，顺应将自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别也划分为四个等级，并依次用不同颜色标明（红橙黄蓝）一、公共安全管理的基本概念3、突发事件的分级

2023/2/5三、我国突发事件的分级我国四级国家威胁预警系统突发事件等级威胁程度预警颜色I级（特别重大）I级（特别严重）红II级（重大）II级（严重）橙III（较大）III级（较重）黄IV（一般）IV级（一般）蓝资料来源：（1）《中华人民共和国突发事件应对法》，2007年11月1日正式颁布实施。

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讨论：突发事件分级有什么注意事项吗？一、公共安全管理的基本概念3、突发事件的分级

2023/2/5依据《广东电网公司设备事故应急预案（修订）》，结合佛山电网实际，按照突发设备事故的严重程度、范围以及负荷性质，本预案将设备突发事件分为四级。案例、佛山供电局设备事故应急预案Ⅰ级设备突发事件是指各种自然灾害损坏设备或设备本身损坏，导致电网出现下列条件之一者定为Ⅰ级设备突发事件：（1）佛山电网总负荷损失达20％及以上；（2）任一带负荷运行的500kV变电站全站失压；（3）3个及以上220kV变电站失压。Ⅱ级设备突发事件（1）佛山电网总负荷损失5％以上20%以下；（2）禅城区区域负荷损失20%以上，或10kV线路跳闸比例30%以上,必要时可提级响应；Ⅲ级设备突发事件（1）禅城区区域负荷损失10%以上20%以下，或10kV线路跳闸比例10%以上30%以下，必要时可提级响应；Ⅳ级设备突发事件（1）禅城区区域负荷损失5%以上10%以下，或10kV线路跳闸比例5%以上10%以下，必要时可提级响应；

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分期的意义突发事件分期：是政府执行应急措施的基础。突发事件的应对是一个动态发展的过程。任何一个突发事件都有一个酝酿、爆发、发展、减缓的过程，而只有对着每一个阶段进行区别与划分，才能制定与执行符合各个阶段特点的应急处置策略。因此，对突发事件进行阶段性分期，是政府执行应急措施的基础。

一、公共安全管理的基本概念3、突发事件的分期模型类型组成部分特点专家代表三阶段模型阶段前、危机、阶段后宏观性划分易于被广泛接受伯奇古斯F模型（四阶段生命周期模型）征兆期、发作期、延续期、痊愈期用医学术语形象描述了危机的生命周期提出危机引发前存在着预警信号，应做到危机防范芬克五阶段危机预警和危机管理准备阶段、识别危机阶段、隔离危机阶段、管理危机阶段，以及处理善后并从危机中获益课后把这部分的内容发给大家，自己学习清华大学学者薛澜等人六阶段模型危机避免、危机的准备管理、危机的确认、危机的控制、危机的解决、从危机中获利从组织行为的角度进行分析阶段划分更为细致诺曼·奥古斯丁4R模型减少、预备、反应、恢复课后把这部分的内容发给大家，自己学习罗伯特·希斯不同分期方法分期发生阶段主要任务机制设置内容酝酿期事前防范事件的发生预防与应急准备应急预案体系；城乡规划符合预防与应急管理的需要；预防并防范潜在隐患；完善应急培训、演练、教育体系；确保应急的人员、物资、经费保障；建立巨灾风险保险体系；人才培养与科学开发等爆发期事发及时控制事件并防止其蔓延监测与预警突发事件信息系统；突发事件信息收集、报告、评估制度；监测制度；预警制度；社会安全事件信息报告制度等缓解期事中最大限度地降低事件带来的损失应急处置与救援应急处置机制；各类事件应急处置措施；应急协作机制；信息发布；禁止编造、传播虚假信息；群众性基层自治组织应急职责；有关单位的应急职责；公民应当履行的义务等善后期事后尽快恢复正常秩序并从灾难中学习事后恢复与重建损失评估和组织恢复重建；支援恢复重建；善后工作；调查、应急处置工作总结等我国突发事件分期情况

2023/2/5一、公共安全管理的基本概念※讨论EmergencyManagement公共安全管理和应急管理

2023/2/5本讲主要内容1公共安全管理的几个基本概念3美国公共安全管理的8个基本原则2公共安全管理的基本理论

2023/2/5（一）CEM

ComprehensiveEmergencyManagement？全面紧急事态管理夏保成全面应急管理1、对所有类型的突发事件及后果进行管理All-hazardsApproach—全危险方法2、对应急管理的所有参与者实施统一协调与管理。EMPartnership—应急管理合作IntegratedEMSystem—综合应急管理系统3、对应急管理全过程实施管理EmergencyLifecycle—生命周期4、对所有资源实施统一调配使用这四重意思概括了现代西方国家公共安全管理的实质和全貌。

2023/2/5（一）CEM

1、全危险方法—All-hazardsApproach利用同一套公共安全管理安排、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。火灾水灾事故瘟疫动乱应急管理体制统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主

2023/2/5全危险方法的优越性优越性最经济的公共安全管理成本能够保证应急管理的基本需要能够实现统一高效的指挥和运作讨论：既然全危险方法这么好，我国能否借用？为什么？？？

2023/2/5（一）CEM

2、综合应急管理系统—IntegratedEMSystem

美国表述：当突发事件发生的时候，需要来自不同机构、部门、各级政府的代表一起工作、相互配合；需要迅速做出决策。没有计划、协调和统一领导，势必影响政府的反应速度和应对力度，就不能实施有效的管理。这就要求建立一个使所有参与应急管理的工作者能够一起工作的系统，即综合应急管理系统。它是一个通过网络化结合推进应急管理管理能力的概念上的架构。

2023/2/5（一）CEM

3、生命周期理论—EmergencyLifecycle我国应急管理的管理过程美国的5个阶段理论澳大利亚和新西兰的PPRR理论管理过程

2023/2/5我国应急管理的管理过程以应急响应为中心，向前扩展到准备，向后扩展到恢复；突发事件应对法提出预防环节，全过程：应对准备临时恢复预防关口再前移关口前移

2023/2/5美国紧急事态管理的五个阶段理论准备灾害减除预防应对恢复大家有什么启示吗？？

2023/2/5事件发生之前事件发生前事件发生中事件发生后预防

Prevention准备

Preparedness应对

Response恢复

Recovery减灾防灾

Mitigation

2023/2/5澳大利亚和新西兰的PPRR理论澳大利亚虽然也使用四个阶段理论，但在表述上有所不同，它将这一理论称作“全面方法”（comprehensiveapproach），表述为：预防/减除（Prevention/mitigation）准备（Preparedness）应对（Response）恢复（Recovery）。四个阶段简称为“PPRR”。他们在“减除”前面增加了“预防”，表面上是4个阶段，实质是5个阶段，与美国的概念没有什么区别。

2023/2/5二、应急管理的最新核心概念Textinhere核心概念2最新概念核心原则2007年3月，FEMA和紧急事态管理学院成立了一个学者和管理者小组，专门研究紧急事态管理的原则（principlesofemergencymanagement）确定了3个核心概念和8个核心原/p>

2023/2/5Definition

Emergencymanagementisthemanagerialfunctionchargedwithcreatingtheframeworkwithinwhichcommunitiesreducevulnerabilitytohazardsandcopewithdisasters.应急管理是创立一个架构用以减少社区对危险的脆弱性和应对灾难的管理功能。核心概念1.紧急事态管理

2023/2/5核心概念2.理念Vision

Emergencymanagementseekstopromotesafer,lessvulnerablecommunitieswiththecapacitytocopewithhazardsanddisasters.紧急事态管理追求促进更多安全、更少脆弱性，具有应对危险和灾难能力的社区建设。

2023/2/5核心概念3.任务（使命）Mission

Emergencymanagementprotectscommunitiesbycoordinatingandintegratingallactivitiesnecessarytobuild,sustain,andimprovethecapabilitytomitigateagainst,preparefor,respondto,andrecoverfromthreatenedoractualnaturaldisasters,actsofterrorism,orotherman-madedisasters.通过协调和整合所有必要行动，建立、支持和改进针对潜在的或现实的自然灾害、恐怖主义行为或其它人为灾难的减除、准备、应对和恢复的能力，保护社区。

2023/2/58个核心原则之1Comprehensive–emergencymanagersconsiderandtakeintoaccountallhazards,allphases,allstakeholdersandallimpactsrelevanttodisasters.全面性原则：紧急事态管理者应该考虑所有危险、所有阶段、所有利益相关者和灾难的所有影响。

2023/2/58个核心原则之2Progressive–emergencymanagersanticipatefuturedisastersandtakepreventiveandprepara­torymeasurestobuilddisaster-resistantanddisaster-resilientcommunities.前瞻性：紧急事态管理者要预见未来的灾难，采取预防性和准备性措施，建设对灾难有抵御力和恢复力的社区。什么样的社区才算是安全社区或者说是有恢复能力？

2023/2/5“有恢复能力的社区可能在自然灾害的极端重压下屈服，但它们不会垮掉。它们着意建设得强大而柔韧，而不是易垮和脆弱。这意味着它们的道路、公用事业和其它辅助设施构成的生命线系统设计了持续运转功能，能够面对洪水、大风和地震的袭击。它意味着它们的邻里和企业、医院和公共安全中心坐落在安全地区，而不是已知的高风险区。它意味着它们的建筑被建成或改建成符合建筑法典标准要求、能够面对自然灾害威胁。它还意味着它们的自然环境保护系统，诸如沙丘和湿地，得到保持，以保护它们对危险的减除功能以及更传统的目的。”

美国：有恢复能力的社区理论

2023/2/5澳大利亚：有准备的社区针对西方国家社会组织结构。由于紧急事态和灾难通常影响社区，并且政府的援助往往需要一段时间才能到达受灾现场，这就要求社区具有对灾难的一定的抵抗力，要时刻保持警惕，对各种灾难消息灵通，采取积极防御措施，拥有救灾的志愿者组织等等。其基本要求是：一个警惕的、消息灵通的和积极的社区支持着它的志愿者组织；一个积极的包括地方政府的；以及用来预防、准备、应对和恢复的一致的和协调的安排。

2023/2/58个核心原则之3Risk-driven–emergencymanagersusesoundriskmanagementprinciples(hazardidentification,riskanalysis,andimpactanalysis)inassigningprioritiesandresources.风险驱动原则：紧急事态管理者在确定优先权和分派资源时要使用可靠的风险管理方法。美国国家标准（NFPA1600，2007)提出应该对具有脆弱性的人口、财产和环境做风险评估。

2023/2/5西方国家关于风险管理的方法澳大利亚在紧急事态管理领域的风险管理是西方的典范，为美国、新西兰等采用风险管理是从企业引入公共安全管理领域的。企业管理中包括风险识别、风险评估、风险控制以及风险理财等等西方来自澳大利亚应急管理来自企业管理风险管理

2023/2/5澳大利亚的风险管理概念《澳大利亚紧急事态管理术语》给“风险管理”下的定义是：“对管理政策、过程和实践在完成识别、分析、评估、处理和监测等任务中的系统化应用”“紧急事态风险管理是产生一系列旨在推进社区和环境安全措施的系统化过程。它包括：相关概念、风险识别、风险分析、风险评估、风险处理、监控和复查，以及交流与磋商。”

2023/2/5澳大利亚公共安全风险管理的步骤（5步）建立背景：确定公共安全风险管理的策略和小区可能面临的问题，制定风险管理计划和基本的风险评价标准；识别风险：识别并描述危险、小区和环境的基本属性，调查小区和环境的脆弱性，确定小区所面临的风险；分析风险：从风险发生的可能性和产生的后果两个方面来计算风险，并确定风险水平；评价风险：将求得的风险与风险评价标准进行比较（必要时可调整），并对这些风险进行排序，优先对高风险的灾害进行管理；处置风险：选择并实施合适的风险管理措施来处置风险。

2023/2/5紧急事态管理中的风险评估风险评估是在紧急事态管理中对风险评估方法的使用过程；是将脆弱性分析引进、合而为一的危险减除的方法。

2023/2/5风险评估的4个步骤解剖危险（Profilehazardevents）识别危险（Identifyhazards）清点资产（Inventoryassets）评估损失（Estimatelosses）后两个步骤又是脆弱性分析的范畴。所以说脆弱性分析是风险评估的组成部分。

2023/2/5风险评估与脆弱性分析的关系致灾因子承灾体风险评估从危险的源头、即危险的施加者——各类灾害讲危险脆弱性分析是从危险的受体、即危险的承受者——社区或地区的自身条件讲危险

2023/2/5危险识别（Hazardidentification）危险识别所指的危险，是能够引起或产生对社区严重危害性影响的自然的或人为的事件或形势危险识别是指对一个社区或地区（包括城镇、城市、县等行政区域或一个地理区域）所存在的危险的认识与确定。一个社区或地区的危险识别一般从3大类危险考虑：自然灾害的危险、人为灾害的危险和技术灾害的危险自然灾害人为灾害技术灾害

2023/2/5危险个案解剖（ProfileEachHazard）风险评估的第二步，主要是对各种危险做具体的分析，以确定面对的风险究竟有多大。其内容包括：发生的频率发生的量级和烈度发生的地点影响的范围延续的时间发生的季节到来的速度可预警的时间与是否存在预警体系

2023/2/5脆弱性分析脆弱性分析是对社区或地区的基础设施易受危险侵袭的方面的查找和确定。简单地说，如果遭受一种灾害的打击，谁或者什么将会受到影响？受影响的程度如何？然后考察和分析这些方面对这些影响的抵御力如何，有可能造成多大的生命、财产或经济损失？从而找出最薄弱的环节，这就是脆弱性分析。脆弱性分析的主要内容是确定潜在的人员和经济损失。脆弱性分析的对象一般是社区或地区集聚的人口、建筑、基础设施和重要设施。

2023/2/5脆弱性分析工具“美国的危险”（HAZUS）的软件和数据库，可以查找出美国境内每一个社区的信息HAZUS,是Hazards和U.S组合而成的缩略语，该软件和数据库是美国公共安全管理中实施风险评估的主要工具软件，其数据库中的资料具有最高权威性，更新过程块，信息准。

2023/2/5HAZUS飓风损失分析

2023/2/5清点资产（Inventoryassets）脆弱性分析的主要内容之一。它是在确定了本社区或地区肯定要发生的危险事件后，弄清这些事件将对社区或地区的哪些资产产生威胁或影响。清点的重点是对人们的安全、生存、生活和工作具有重大影响的资产。一般包括医院、学校、博物馆、水库、桥梁以及煤气、水、电等公用事业设施。

2023/2/5评估损失（Estimatelosses）评估损失是风险评估的第4步。它的内容是确定究竟本社区或地区的资产将在危险事件中受损到什么程度，价值多大。

2023/2/5我国关于风险评估的要求县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

——突发事件应对法第二十条

2023/2/5风险分析前期准备风险辨识分析可能性分析后果确定风险水平反馈更新风险评价●与既定的风险准则进行比较●进行风险排序，确定风险等级风险处置●风险保留●风险控制●风险转移●风险规避脆弱性分析风险承受力风险控制力补充公共安全