政府职能再探讨

第二章政府职能的再探讨

明确政府的职能是理解政府行为的出发点，也是理解政府政策的标准。因此，学习公共经济学应充分理解和把握政府的职能。第一节西方国家政府职能转变的轨迹古代社会政府职能简单、尚未分化，具有综合性，统治职能和社会管理职能浑然一体。历史上，各国行政官吏主要做三件事情，一是收税，二是组织军队，三是维持皇（王）权机构日常运转。在相对发达的国家，官吏们还有限地负责维持地方治安，处理民事纠纷，监督官方意识形态的传播（包括教育管理）。古代东方社会政府的经济职能要相对发达一些。水利是农业的命脉，农业生产离不开水利，需要兴建、管理水利工程，而分散的小生产者无论是在人力、财力和物力上，都无法承担这项任务，这就需要皇（王）权的力量，运用国家的权威，集中社会资源，统一组织和管理全国的水利灌溉事业和其它公共工程，这种经济职能反过来又强化了政治上的中央集权，与东方政府相比，西方政府的社会服务职能较为突出。

近代以后，西方学界关于政府职能的争论主要集中在政府与市场；国家与社会；公平与效率。涉及政府的经济职能、政治职能和社会职能。对于政府应当承担诸如维护社会秩序、保证国家和公民的安全等服务于公共利益的职能，一般没有多大分歧，对于政府职能的纷争主要集中于政府与经济生活的关系。核心的问题是在社会资源配置中政府与市场各自所处的位置和发挥的作用，实质是政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”之间协调。西方学者关于近现代政府职能的界定和论述大体可分为“守夜人”的政府职能论、干预主义的政府职能论、以及有选择地干预“市场失败”等三种理论。

西方政府职能演变的基本状况

“守夜人”

→→→→职能扩大政治职能强大经济职能缺乏社会职能薄弱趋于缓和政府干预掌控合作

政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其它目的”。—洛克《政府论》

政府的职责主要有三项：（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。——亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究

》一、自由主义的政府职能论只有能够维护公共利益，保证人们过上优良生活的政府才是正义的善的政府。政府应履行的一些重要职能：负责市场管理、监护城区公共财产、维护并修理遭到损害的建筑和街道、查察田畴、解决民间纠纷、征收并保存公共财产收益，办理民间契约和法庭判决的注册事务、执行判决、负责城防等，并指出只有具有这些功能，城邦生活才能健康发展。——（古希腊）亚里士多德

国王或者政府的职能在于“殚精竭虑地增进公共利益”，只有增进公共利益的政府才是正义的政府。政府要增进公共利益必须履行三个方面的职能：首先是确保所统治的社会的安宁，即建立社会秩序的职能；其次是必须保证不让任何事情来破坏这样所建立起来的安宁，即维持秩序的职能；再次是必须费尽心机继续扩大社会福利，即发展公共利益职能。——托马斯·阿奎那（中世纪，著名神学家）

特点：浓厚的伦理学烙印

“守夜人”的政府理论是当时市场经济不成熟的产物,是自由放任主义的体现。作用：“守夜人”政府理论的提出导致政府从经济领域中的全面撤退，为市场经济的发育扫清道路。

“最少管事的政府是最好的政府”

—托马斯·杰佛逊

（美国第三任总统）1.古典自由主义—市场无缺陷论

（1）西方人的自由主义传统源远流长。洛克在《政府论》中就提出，政府的任务主要是保护个人自由和财产，除此之外，它可以什么都不管。

（2）古典自由主义的杰出代表人物亚当·斯密在《国富论》中，从经济的角度界定了政府的职责。斯密提出了这样的口号：最好的政府，就是最廉价的政府。

（3）古典自由主义政府职能论的最重要前提是:市场是没有缺陷的，是完善无缺的，竞争是完全的，经济人是理性的。2.近代自由主义—市场有一定缺陷论

（2）美国学者斯宾塞——1843年出版了著作《政府作用的范围》（1）英国约翰·密尔察觉到市场有一定的缺陷，对政府职能作了新的解释——1861年发表了《代议制政府》与古典自由主义相比，近代自由主义除了承认政府具有守夜人职能外，还赋予了政府一种新的职能－－消防队员的职能即弥补市场的个别缺陷。

政府与自由是对立统一的

3.当代自由主义—政府与市场对立统一论（2）当代自由主义的政府职能论（1）新古典自由主义的政府职能论政府应从事一些市场本身不能从事的事情大卫·索罗冯·哈耶克

总结

a、政府是必要的邪恶，最好没有，让人彻底自由，但又不得不有

b、政府的最低职能是守夜人，最高职能是有限地弥补市场缺陷c、政府绝对不能直接从事企业经营等微观经济活动d、公众所不愿干的或干不好的，政府应积极去干。二、干预主义的政府职能论

经济危机打破了亚当·斯密关于市场万能的神话，人们不得不正视市场调节的严重缺陷，承认政府干预经济和社会事务的必要性。

1936年，凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中主张要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。

1985年，萨缪尔森（Samuelson）在《经济学》中在对政府干预主义作了完整阐述，指出在克服市场失效方面政府要承担效率、公平和稳定三个职能，即：1）克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率。2）使收入平等。3）增加经济稳定。

干预主义政府职能理论的一个基本理念是：政府的经济职能应是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。凯恩斯的干预主义理论不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府理论的标志。三、有选择地干预“市场失败”的政府职能论政府失灵（GovernmentFailures）A.政府对社会的经济管理缺乏明确利益主体、责任主体，导致政府效率低下；B.由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就不可能实现；追求公平必然常以牺牲效率为代价；C.组成政府的人员，作为自然人同样会犯错误；

D.政府和民众的法律关系存在不对等性，政府行为的失控无法得到有效救济或补偿；E.政府作为特殊的政治和经济主体和私营企业都存在微观的、复杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代；F.垄断是政府无法克服的弱点，导致效率低下、机构膨胀，增加社会成本；G.政府的政绩无法直接比较，政府效率无法直接评估，“逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则；H.“多数人原则”选举体系的存在，从来都以牺牲部分人的利益为代价，不能完全代表每个人的利益；1.产权制度理论创始人科斯，科斯在1960年发表的《社会成本问题》一文中提出了科斯定律。定律内容：只要产权明确界定，自愿的交易总能产生最优的结果。结论：产权明确界定的领域，市场能使资源最优配置，无需政府插手。政府职能一方面是维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以使交易费用尽量地减少。2.制度变迁理论以1993年诺贝尔经济学奖得主道·诺斯为代表的制度变迁学派将科斯的产权理论应用于对政府的研究，对政府职能作了重新解释。

诺斯认为：经济增长的关键在于制度因素，而在制度因素中，产权制度的作用最为突出，产权制度需要政府来组织安排。他在1973年出版的《西方世界的兴起》一书中认为:政府是保护产权的一种组织，公民雇政府建立、实施和保护产权，因为它为此付出的成本低于私人自愿团体所花费的成本。

3.公共选择理论1986年诺贝尔经济学奖得主布坎南提出了公共选择理论:“市场失败”并不是政府干预的根据，因为政府干预与市场经济一样也具有局限性和缺陷，存在着“政府失败”。包括行政效率低下、费用高昂、机构自我膨胀、财政赤字有增无减、官僚主义和政府“寻租”等等。如果以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然是雪上加霜。

由于市场中存在着失败，政府不可能袖手旁观。政府应干预市场“长久失败”的一面，布坎南在1986年出版的《自由、市场和国家》一书中认为:政府应解决现代市场经济中由摩擦而阻碍效率的市场根本性缺陷（信息制约、无票乘车者、欺诈性行为）。市场暂时的、偶然的失败，无须政府介入，市场会在运行中自行加以矫正。总之，政府应有选择地进行干预。不同社会发展时期的政府职能第二节对政府职能形成的共识不同经济体制的政府职能不同生产领域的政府职能世界银行发展报告概括的政府职能第三节我国政府行政职能的确立及其改革一、改革开放前我国政府职能的特征

改革开放以前，我国政府行政职能模式是在沿用革命战争年代产生和借鉴苏联模式的基础上发展起来的，它主要是为适应高度集中计划经济体制要求而建立起来的。政府以直接的行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过分膨胀，形成了所谓的“全能政府”或“超强势政府”的职能模式。

其特征：

1）集中计划管理2）微观直接管理3）片面强调政治职能

二、改革开放前我国行政职能的主要弊端

与计划经济体制相适应，改革开放前采取的是政府为主体，行政化、计划化、集中化的管理方式，这种“全能政府”职能模式主要有以下弊端：1）造成政府机构膨胀2）资源配置效率低下3）容易产生腐败4）企业和社会缺乏动力机制。

职能的“越位、错位、缺位”“越位”主要表现为，不该由政府管的事情政府插手了，政府职能在一定程度上超越或代替了企业和市场的职能；“错位”主要表现在，中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能存在一定程度的交叉、重复，机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错、重叠；“缺位”主要表现在，应当由政府完成的事情政府没有完成，在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。

我国政府职能转变的历史必然性

1.行政环境发展变化的必然要求1）适应经济体制改革的要求：计划——市场2）适应政治体制改革的需要：还政于民，减政放权；3）适应WTO体系规则的需要：政府管理模式与国际接轨；2.政府机构改革的重要前提和基础：职能—机构3.行政管理科学化和技术手段现代化的必然结果4.顺应世界各国行政职能不断发展变化的趋势5.提高政府工作效率，防止、遏制、减少政府腐败现象的发生

三、我国政府职能转变的主要内容

原则：政府职能和市场功能协调互补；“三个有利于”；效率有先、兼顾公平。主要内容：1）职能重心的转变：党和国家的工作重点转移到以经济建设上来。2）职能方式的转变一是由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来。二是由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主。三是由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合。

3）职能关系的转变：不同的管理职能由谁来行使以及主体之间职责权限划分问题，涉及职责、权限、结构等。

一是理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系。“集权”→“放权”地方政府了解实际情况，利于及时进行决策和管理，有助于解决实际问题；调动地方政府的积极性。（中央与香港的关系）二是理顺政企关系。基本原则是政企分开，权力下放。

三是理顺政府与市场的关系。总原则是，市场机制能够解决的，就让市场去解决；政府只管市场做不好和做不了的事；把市场对经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机地结合起来，形成政府引导市场，市场调节企业的格局。宏观间接调控：

政府：规划、监督、协调、服务企业：独立从事生产经营活动。市场：市场信号引导（磁场）

规范市场行为、出台法律法规、维护竞争秩序、创造公平环境、调控市场运行等。四是理顺政府与社会的关系。实现政、社分开，把本来属于社会的权力转移给社会中介组织行使。“小政府、大社会”。社区居民的自治与自助，可大大减轻政府的负担。五是理顺政府内部各职能部门的关系。

四、在社会主义市场经济条件下，我国政府所确定的主要职能经济调节、市场监管、社会管理和公共服务1、经济调节职能（1）对国民经济进行宏观调控，创造稳定的经济发展环境。（2）深化经济体制改革，深化国有企业改革和国有资产管理体制改革。（3）继续扩大对外开放，根据世界贸易组织的规则，切实行使权利，认真履行义务。（4）繁荣农村经济，加快城镇化进程。稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

2、市场监管职能（1）健全市场体系，加强市场监管，维护市场秩序。（2）进行公用事业体制改革，打破行业垄断。

3、社会管理职能（1）保障公民合法权益，维护社会秩序。（2）协调社会矛盾，保障人民生命财产安全。（3）加强政府危机管理职能。

4、公共服务职能（1）全力扩大就业，健全社会保障体系。（2）加强基础设施建设，提高公共服务水平。三、加快政府职能转变

深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。

要全面正确履行政府职能。改善经济调节，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。----关于深化行政管理体制改革的意见（节选）（２００８年２月２７日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过）各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制。政府职能规划、协调、监督、服务企业生产投资社会关系及其运动居民消费投资社会管理公共服务宏观调节反馈市场监管五、我国政府职能的转变过程职能的内容呈由简单到复杂；职能作用的范围呈现出由小到大；职能作用的领域由以政治职能为重心逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移。作用的性质从以保卫性、统治性的职能为主向以管理性、服务性的职能为主的方向转化。职能作用的程度从宏观与微观并重，向以宏观调控为主。职能实现方式由以人治为主、行政命令手段为主向以法治为主、以行政手段、经济手段、法律手段并重转化。（一）我国政府职能的发展趋势（二）我国政府职能的转变历程（1）1978-1984未明确提出概念，但已指明了方向（2）1984-19921984年十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出了经济职能体系的调整1987年十三大提出“政府职能转变”1988年进行了以职能转变为特征的行政改革（3）1992-20071992十四大：提出经济体制改革的目标下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。政企分开,综合经济部门的工作重点要转到加强宏观调控上来。撤并某些专业经济部门和职能交叉重复或业务相近的机构，大幅度裁减非常设机构。

1997十五大：提出转变职能，推