第2章 财政支出基本理论

第2章财政支出基本理论财政支出分类财政支出规模与结构分析财政支出效益评价第一节财政支出分类财政支出的原则财政支出分类一、财政支出的原则1.财政支出的含义是政府提供公共产品的全部成本和费用。实质上是政府对对经济资源进行分配和使用的行为和过程2、财政支出的原则量入而出原则以收定支、量力而行优化支出结构原则协调、均衡、可持续发展兼顾公平与效率原则二、财政支出分类

财政支出分类：根据不同的需要和标准将财政支出进行划分和归类的方法。1、按财政支出的功能分类按政府主要职能活动分类，主要反映政府各种职能活动及其政策目标。分为类、款、项三级，共设17类、172款。一般公共服务。分设32款外交。分设8款

国防。分设3款公共安全。分设10款教育。分设10款科学技术。分设9款文化体育与传媒。分设6款社会保障和就业。分设17款社会保险基金支出。分设6款医疗卫生。分设10款环境保护。分设10款城乡社区事务。分设10款农林水事务。分设7款交通运输。分设4款工业商业金融等事务。分设18款其他支出。分设4款转移性支出。分设8款2、按财政支出的经济分类按财政支出的经济性质和具体用途分类，反映政府财政是如何花的。分类设类、款两级，12类、90款。工资福利支出。分设7款商品和服务支出。分设30款对个人和家庭的补助。分设14款对企事业单位的补贴。分设4款转移性支出。分设2款赠与。分设2款债务利息支出。分设6款债务还本支出。分设2款基本建设支出。分设9款其他资本支出。分设9款贷款转贷及产权参股。分设6款其他支出。分设5款商品服务支出办公费水电费会议费差旅费设备购置费培训费招待费工资福利支出工资奖金津贴住房公积金伙食费财政支出3、按财政支出的等价性原则分类（重点）购买性支出财政支出转移性支出行政管理支出国防支出科教文卫支出投资支出社会保障支出财政补贴

购买性支出对社会生产和就业有直接影响，对收入分配只有间接影响。而转移性支出恰好相反。4、按财政支出产生效益的时间分类经常性支出：使社会直接受益或当期受益，补偿方式应该是税收。资本性支出：使社会当期和今后较长时间内受益，补偿方式应当是税收和国债。5、国际分类方法①理论分类用于理论和经验分析按政府职能分按支出目的分按组织单位分按支出利益分②统计分类用于编制国家预算职能分类法经济分类法国际货币基金组织的财政支出分类（见45页）第二节财政支出规模与结构分析财政支出规模分析财政支出结构分析一、财政支出规模分析财政支出规模是指财政支出总量的货币表现。（一）财政支出规模评价指标1、衡量财政支出规模的指标绝对量指标：2011年全国财政支出108929.67亿元，加上补充中央预算稳定调节基金2892亿元和地方财政结转下年支出1918.34亿元，支出总量为113740.01亿元。2012年全国财政支出125712.25亿元，增长15.1%。加上中央财政用超收收入补充中央预算稳定调节基金184.15亿元，以及地方政府债券还本支出2000亿元和地方财政结转下年支出13.35亿元，支出总量为127909.75亿元。全国财政收支总量相抵，差额8000亿元。相对量指标：财政支出占GDP的比重2011年全国财政支出占GDP的比重为：113740.01/471564=24.12%2012年全国财政支出占GDP的比重为：127909.75/519932=24.6%2、衡量财政支出规模变化的指标（1）财政支出增长率财政支出增长率＝报告期财政支出增量/基期财政支出总量2011年全国财政支出113740.01亿元，2012年全国财政支出127909.75亿元，试计算2012年财政支出增长率？（2）财政支出增长弹性系数财政支出增长的弹性系数=财政支出增长率/GDP增长率2011年全国财政支出113740.01亿元，2012年全国财政支出127909.75亿元；2011年GDP471564亿元，2012年GDP519932亿元计算2012年的财政支出增长弹性系数（3）财政支出增长边际倾向财政支出增长边际倾向=财政支出增长额/GDP增长额2011年全国财政支出113740.01亿元，2012年全国财政支出127909.75亿元；2011年GDP471564亿元，2012年GDP519932亿元计算2012年财政支出增长边际倾向（二）影响财政支出规模的因素①宏观因素◆经济性因素经济发展水平决定财政收入水平、举债规模政府对经济干预的方式行政手段，效果有限；经济手段，效果明显对经济体制的不同选择计划经济，统收统支；市场经济，各司其职中长期发展战略

当前经济政策◆政治性因素国家职能的扩大政局是否稳定政府机构的行政效率◆社会性因素人口与义务教育、就业医疗卫生保健失业与贫困救济、社会保障生态环境保护城镇化②微观因素从具体支出项目支出效用来分析、控制总财政支出规模。③政治决策程序民主决策机制的科学性；重大问题集体决策机制、专家咨询制度的健全性；社会公示和社会听证制度的完备性；依法行政的完善性。

※案例：智库与决策

智库（Thinktank）:也称“思想库”，即智囊机构、智囊团，指由专家组成的多学科的、为决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交等各方面出谋划策，提供最佳理论、策略、方法、思想等的公共研究机构。立身之本：身份独立价值中立研究专业决策科学上世纪50年代，朝鲜战争爆发前夕，针对“中国是否会出兵朝鲜”的议题，弗兰克·科尔博莫创办的兰德公司得出结论：中国将会出兵朝鲜。并想将此报告以200万美元——一架战斗机的价格卖给美国对华政策研究室，被婉拒。其后，果然中国出兵朝鲜，美国遭遇大败，美军司令麦克阿瑟后感慨：“我们最大的失策是舍得几百亿美元和数十万美国军人的生命，却吝啬一架战斗机的代价。”“中国最大的浪费莫过于战略决策的失误。”——吴邦国世界银行估计，中国七五到九五期间，投资决策失误造成的资金浪费及经济损失为4000亿到5000亿元，决策失误率达30%，西方发达国家却只有5%左右。表面上中国研究机构有2500多家，专职研究人员3.5万人，工作人员27万人。其中以政策研究为核心、直接或间接为政府服务的“智库型”研究机构达2000家。2009年年初，美国宾西法尼亚大学发布《2008年全球智库报告》称：中国仅有74家智库被认可，而美国有1778家。

若政府是国家大脑，智库则是小脑，维系格局平衡；若政府是国家左脑，主理性建设，智库则是右脑，主形象思维，提供预测和想象力。国家智商取决于智库的智力水平、人才优势、发展规模。（三）财政支出规模发展变化的一般趋势（重点）

各国财政支出规模普遍呈现出一种增长的趋势。（见50页）财政支出增长的理论解释：1、瓦格纳定律德国财政学家阿道夫·瓦格纳对19世纪的许多欧洲国家、日本、美国的财政支出的增长情况作了考察后认为，伴随着人均国民收入的提高，财政支出占GDP的比重也不断提高（瓦格纳法则）。同时，瓦格纳认为决定财政支出增长的力量，是可以用政治和经济的因素来解释。政治因素:国家职能扩展→政府职能的内在质量提高→财政支出扩大经济因素工业化→扩大的市场与市场主体间的关系日趋复杂→要求建立有关的司法和行政制度→财政支出增长城市化和人口密集问题→外溢性→必须政府解决此外，瓦格纳把教育、娱乐、文化、保健与福利等方面的政府支出水平由它们需求的收入弹性决定，当人均收入增加时，财政支出中用于这些方面的支出也会大幅度增加，即随着经济中人均收入的增长，财政支出的相对规模也增长了。瓦格纳法则集中分析了财政支出的需求因素。他的法则假定国家是一个有机体，避开了公共选择问题，认为收入增长几乎不可避免会导致公共部门的扩张。2、梯度渐进增长理论（偶然事件论）英国经济学家皮考克和维斯曼根据对英国在1890-1955年间公共支出的统计数字的分析，认为英国的财政支出增长是“阶梯式”的非连续性的增长。财政支出在正常年度中会呈现出一种渐进的上升趋势，但当社会经历“激变”（如战争、经济大萧条或其他严重灾害）时财政支出会急剧上涨，而激变过后的财政支出不会低于原来的水平，这在政府支出的统计曲线上呈现出一种梯度渐进增长的特征。（见53页）皮科克与怀斯曼的梯度渐进增长理论皮科克与怀斯曼的梯度渐进增长理论该理论的前提假设是：选民享受公共产品和服务的收益，但却不愿纳税。政府在决定其财政支出时，必须密切关注选民对其所隐含的税收将会作出的可能反映，假定存在一个可以容忍的税收水平即“税收容忍度”，政府安排支出时必须考虑这个因素的约束。皮科克与怀斯曼的梯度渐进增长理论在上述假设的基础上，皮科克和魏斯曼作出了如下推论：随着经济增长，收入水平上升，以不变的税率征的税收不仅绝对额会上升，其相对于GDP的相对额会上升，于是政府支出的上升会与GDP的上升成正向关系，这是财政支出增长的内在原因；但在非常时期，如发生经济危机、战争时，财政支出上升的压力骤然增大，政府被迫提高税收水平，而公众在非常时期也会接受提高了的税收水平。这是财政支出增长的外在原因。皮科克与怀斯曼的梯度渐进增长理论外在原因通过两方面的效应，导致财政支出的迅速增长：（1）替代效应（公共支出替代私人指出）（2）意识效应3、经济发展阶段理论（马斯格雷夫和罗斯托）经济发展的早期阶段：公共投资支出占到较大的份额。经济发展的中期阶段：公共消费支出的绝对额上升。经济发展的成熟阶段：转移支出将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。4、官僚行为增长论尼斯坎南认为，官僚与其他人一样，都是效用最大化者。他们的效用函数变量包括他的薪金、为他工作的职员人数和他们的薪金、他的公共声誉、他的额外收入以及他的权力或地位、装修考究的办公室、现代化的公共设施、公费活动等。（四）我国财政支出规模的实证分析1、我国财政支出规模纵向比较分析（1）改革开放以前我国财政支出情况（见54页）财政支出的规模整体上是增加的（2）改革开放以后我国财政支出的情况（见55页）1978-1995年，财政支出占GDP的比重从30.8%下降到11.2%；1995年以后，财政支出占GDP的比重持续上升，到2009年上升到22.65%。2.财政支出规模的横向比较分析（见51页）二、财政支出结构分析财政支出结构：财政支出的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总称。表明财政支出与政府职能的关系表明财政在履行政府职能中财政资源的分布表明不同时期财政政策的重点及其变化趋势第三节财政支出效益评价财政支出效益的内涵财政支出效益评价方法及评价指标体系一、财政支出效益的内涵财政支出的效益，即以最少的投入获得最大的产出。包括三个层次：1、财政支出的内源性效益指财政支出本身产生的效益，包括直接效益和间接效益。直接效益指某些财政项目直接产生的可计量的经济效益，如支农支出项目。间接效益指某些项目不直接产生经济效益却存在社会效益，有些可以量化，有些难以量化。（1）财政支出总量效益对财政支出总规模所产生的效益。（2）财政支出结构效益对财政支出项目间的组合效益（3）财政支出项目效益具体支出项目所产生的效益，是支出效益的细化2、财政支出的部门绩效评价3、财政支出的单位绩效评价二、财政支出效益评价方法及评价指标体系（一）财政支出效益评价方法1、成本-效益分析法2、最低费用选择法3、“公共劳务”收费法通过制定和调整“公共劳务”的价格，使“公共劳务”得到有效、节约的使用，从而达到提高财政支出效益的目的。（二）财政支出效益评价指标体系1、评价指标体系设置的基本原则（1）3E原则经济性（economy）、效率性（efficiency）、有效性（effectiveness）（2）针对性与兼容性相结合的原则共性指标与个性指标（3）定量指标与定性指标相结合和相衔接的原则（4）工作需要与可操作性相