第9章 电子政务法制建设

第9章

电子政务法制建设电子政务法律法规政策的基本概念国际电子政务法制建设的经验我国在电子政务法制建设方面的成果及存在的问题我国电子政务法制体系的建设9.1电子政务法制概述电子政务法制是一个包含多个层次内容的复合概念，包括与电子政务建设有关的法律、法规和政策。电子政务法律法规政策是电子政务发展的基本动力，也是一个国家或地区依法管理和规范电子政务发展的具体依据。9.1.1法律、法规、政策和标准法律是指由立法机关制定、国家政权保证执行的行为准则。法规是指由国务院、地方人大及其常委会、民族自治机关和经济特区人大制定的规范性文件。标准是对重复性事务和概念所做的统一规定。标准化是指为在一定的范围内获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动。9.1.2电子政务法律体系框架电子政务法律法规是以行政法规为基础的跨部门的领域，包括如下三个层次的法律法规。首先是实施电子政务的基础性法律法规，主要是与政府一般信息行为有关的法律法规，用来规范电子政务实施主体及实施行为的程序。其中，最重要的是信息公开和信息资源开发方面的。此外，还有实施电子政务的核心性法律法规，主要是直接规范电子政务活动的法律法规。最后，还有涉及电子政务具体运作的法律法规，主要涉及电子签名、网上采购、网上申报等活动。9.1.3电子政务立法的重要性首先，信息技术尤其是网络技术的普及给人类社会带来了深刻的社会变革，各国的信息化建设有了不同程度的进展，与此同时，信息社会也面临着网络安全、信息安全、个人隐私、国家安全等方面的新问题，这些问题给电子政务的发展带来了前所未有的挑战。另外，依法行政是现代行政法的核心与首要原则。电子政务比其他信息化领域更加依赖于优化的法制环境。9.2国际电子政务法制建设概况电子政务是首先在欧、美、日等发达国家和地区发展起来的。这些国家和地区从20世纪90年代开始着手建立电子政务法律法规体系，它们大多具有良好的法治传统，对相应的法制建设给予高度关注，注重完善电子政务发展所需要的法治环境，促进电子政务的顺利发展，形成了若干工作重点和工作经验，具有较强的示范意义。9.2.1美国美国是世界上电子政务建设最为发达的国家，连续几年在联合国的电子政府准备度排名中位居第一位。同时，美国又是一个法治高度发达的国家，美国电子政务的快速发展与其强调法律法规的责任的传统不可分割。1993年，新组建的克林顿政府提出了美国信息高速公路计划(NII)，开展了“重塑政府”的运动，旨在把官僚行政型政府转变为高效、节约、以任务和公民为导向的政府。2009年，奥巴马总统就任后，提出电子政务应当围绕“开放政府”的战略规划开展建设。9.2.2欧盟欧盟在2000年4月的里斯本会议上提出了“电子欧洲”的口号。欧盟制定了信息社会行动纲领，各成员国也分别制定了本国的信息社会行动计划和电子政务规划。各成员国为着共同的目标和一致的利益开展合作协作，不断推动电子政务法律法规的发展。在欧盟范围内，许多关于电子政务的政策性文件、规范性文件已陆续出台。其中2004年制定的Decision2004/387/EC具有重要的意义。与美国相比，欧盟的电子政务法律法规具有注重欧盟整体推进的特点。利用欧盟一体化的优势，协调各国的步伐，为信息化与贸易、交流等创造无障碍的法治环境。根据法律法规的性质和重点调整对象的不同，可以把欧盟电子政务法律法规分为五类：政策性文件、规范性文件、规划及行动计划、为规范和指导各国信息化发展的“指令”、促进本国信息化发展的法律规范体系。9.2.3亚洲在亚洲，日本、新加坡、韩国的电子政务的建设也取得了令人瞩目的进步。日本的电子政务可以追溯到1993年10月制定的《行政信息化推进基本计划》，其目标是在国家行政机关搭建基础信息环境。2000年3月，电子政务工程启动。2000年11月，日本政府公布了《日本国家信息技术战略(草案)》，提出了在五年内把日本建设为世界上IT最先进的国家的目标。在多年的电子政务建设中，日本出台了大约30多项电子政务相关法律法规，其中最重要的是《IT基本法》(2000)、《E-Japan战略》(2001)、《IT新改革战略》(2006)。新加坡是全世界最早推行政务信息化的国家之一，其电子政务建设也为其他国家所借鉴。新加坡出台了一系列与电子政务密切相关的法律法规，如《政府采购法案》《滥用计算机法》《电子政务行动计划》《新加坡当局电信法》《网络行为法》《全面电子商务法》《信息安全指南》《电子认证安全指南》《电子交易法》《知识产权综合法案》《网络内容指导原则》和《反垃圾邮件法》等。韩国，2001年2月，韩国国会讨论通过了《关于实现电子政府和促进行政业务电子化的法律》，该法于同年7月正式实施。此后，陆续出台了《电子商务用户保护法》和《电子商务用户保护指南》，以提高市场可靠性和维护市场秩序，保护在线交易用户的基本权益。近年来韩国颁布的相关法规还有《网络信息服务业促进法》《信息、通信网络、信息安全促进法》《计算机程序保护法》《电子单证法》《电子化学习产业促进法》《关于建立信息系统安全与保护个人信息隐私的条例》《缩小数字鸿沟条例》《保护主要信息基础设施条例》《关于推进行政部门的信息化以实现电子政府的条例》等。9.2.4小结分析各国的电子政务立法方法，可以归纳为以下几种：制定专门的电子政府法制定与电子政府尤其政务管理创新相关的法律法规，制定或修改行政程序法制定或修改其他法律使用其他政策工具等。综观在电子政务法制建设方面比较先进的国家，其普遍重视法律的作用，具有悠久的法治传统和治理结构，并通过大量的立法与修法活动为电子政府的发展提供法律保障。经验借鉴：加强立法观念，培育法治环境，为电子政务发展提供良好的法治基础。加强统筹规划，颁布纲领性法律，促进电子政务法律体系逐步成熟。完善立法体系。从技术立法转向政务立法，推动政府管理创新，关注个人隐私和保护个人权益。9.3我国电子政务法制建设的进展尽管我国在法制基础方面略显薄弱，但电子政务法制建设工作已经引起了中央和各级政府的高度重视。2002年，《关于我国电子政务建设的指导意见》(中办发〔2002〕17号)提出加快推进电子政务法制建设的要求，强调“适时提出比较成熟的立法建议，推动相关配套法律法规的制定和完善”。目前我国已经出台了百余部与电子政务相关的法规政策、行动计划和意见，电子政务法规政策初具规模。9.3.1现有法律法规根据电子政务在我国的不同发展阶段，可相应地对法制建设过程进行划分。20世纪80年代末，我国进入国家信息化政策法规建设的初始阶段，从90年代末开始制定和实施电子商务政策法规，进入21世纪，以2001年8月国务院信息化工作办公室的成立为标志，开始制定和实施我国电子政务法律法规。我国在信息化、计算机、互联网管理、保密制度与信息安全等领域的法律法规已经初具规模，相关法律法规已经覆盖信息基础建设、计算机和网络安全等多个方面，并在网络服务和信息服务领域建立了较为完备的管理体系。近年来，我国在信息资源的共享与开发利用、政府信息公开、电子签名、社会信息化、电子商务等领域加大了投入。纵观我国电子政务立法的各个发展阶段，可以发现电子政务法律法规的位阶有所提升。随着我国电子政务建设的不断深化，电子政务相关法规主要是由国务院及其部委、地方人大和政府提出，旨在用较高位阶的立法保障电子政务的发展。但我国电子政务的立法仍呈现出不平衡的状态，这种不平衡表现在，在信息化、计算机、互联网管理、保密制度与信息安全等领域，相关法律法规已经初具规模，而在政府信息公开、信息共享、公民隐私保护等方面，尽管已经制定了法律或者中央文件，但在部门规章或地方法规层面上仍有待完善。9.3.2发展路径从制度变革的路径来看，电子政务的初级阶段体现了典型的诱致性制度变迁——灵活运用各种政策工具，针对具体问题制定相关法律，或对其他法律进行调整和修改，等等。对于信息化后发展的国家而言，完全没有必要从头重复先发展国家、地区的自发过程，可以借鉴信息化先发国家和地区的经验，直接采用强制性制度变迁的方式，引入有效率的经济组织和交易制度，以信息化带动工业化，以政府改革带动社会进步，实现跨越式发展。9.3.3存在的问题立法环境不完善法律体系不完备法规缺失执法困难9.4我国电子政务法制建设中亟待解决的重要问题9.4.1宗旨和原则电子政务立法的宗旨是推动政府信息公开、提高政务办公效率。原则以用户为中心突出重点、层层推进立足现实需求，保持前瞻性9.4.2体系构建构建电子政务法律体系，应当从如下几个方面入手，并保证各类法律之间相互支撑，实现协调和统一。制定以信息公开及隐私保护为核心的信息法。建成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台，逐步实现同级和上下级政府机构之间的信息交换和信息共享。健全信息安全保护的法律。建立电子政务的监督与保障机制。9.4.3具体立法方面的思考关于网络信息安全关于个人信息和隐私保护关于政府