立法法的修改解读

立法法的修改解读

付思宝1立法法的修改解读

摘要：立法是国家的重要政治活动,

《立法法》是关于国家立法制度的重要法律。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过了《关于修改立法法的决定》，这是立法法颁布施行15年来的首次修改。修改后的立法法落实税收法定，覆盖性地扩大地方立法权，强调人大立法主导作用，推进科学立法、民主立法，加强备案审查等，可谓亮点纷呈，备受社会关注。

2立法法的修改解读

3立法法的修改解读

内容：一、立法法修改的背景二、立法法修改的价值及意义三、立法法修改内容解读4一、立法法修改的背景

立法法实施15年来，在规范立法行为、调整立法活动方面发挥了非常重要的作用。15年来制定的每一个法律法规、规章实际上都是按照立法法规定来的，起到了很好的作用。但是也必须看到，随着经济社会的全面发展，特别是全面深化改革的需求，对立法活动提出了更高的要求。所以2000年的立法法在这些方面已经不能适应新的要求，要加快修改的程序，尽快适应经济的发展和立法的要求，有效解决当前立法过程中存在的问题，从而保证立法质量的有效提高。5一、立法法修改的背景

立法存在的问题是否可以概括为四个方面：一是现在的立法整体上说针对性差、可操作性差，不够明确、不够具体。二是立法的质量有待提高，立法在反映人民意愿、反映社会客观规律方面，解决具体社会问题方面的质量有待进一步提高。三是立法的民主性不足，所有的立法都应该是反映人民意愿的，但实际上很多立法反映的是部门利益，是部门利益法制化的结果，它不能客观地反映人们的要求，也就很难保证它的质量，很难有效实施和操作。6一、立法法修改的背景

四是立法的程序和科学性有待进一步提高，很多立法在具体制度设计和程序实施上还存在很多具体问题。所以整体上说立法需要进一步提高质量，需要进一步增强它的可操作性和执行性，保证它能调解社会关系，有效解决经济社会发展中的问题，有效适应改革的需求。7一、立法法修改的背景

十八届四中全会《决定》指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键;实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。8一、立法法的修改背景

立法法修改历程：1、2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过《中华人民共和国立法法》。2、2014年8月25日，十二届全国人大常委会第十次会议在京举行。这次会议议程之一就是初次审议立法法修正案草案。修正案草案一审稿共28条。一审后草案全文公布，征求社会公众意见。3、2014年10月，党的十八届四中全会召开。根据党的十八届四中全会的精神，全国人大法律委员会对立法法修正案草案进行逐条审议、修改，形成草案二审稿。二审后草案全文公布，再次征求社会公众意见。9一、立法法的修改背景

4、2014年12月22日，草案提交全国人大常委会第十二次会议审议。二审草案稿由28条增至35条：进一步细化全国人大及其常委会专属立法权；完善赋予设区的市地方立法权的有关规定；规范地方政府规章权限；完善制定行政法规程序等。5、2015年2月12日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉几个主要问题的请示》的汇报，就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。会后，修正案草案经过进一步地修改完善，形成了提请大会审议的立法法修正案草案。10一、立法法的修改背景

6、2015年3月8日-14日，十二届全国人大第三次会议开始审议立法法修正案草案。7、2015年3月15日，通过修改决定：十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。11一、立法法修改的背景

通过修改立法法，完善立法体制，做到立法决策和改革决策相统一、相衔接，重大改革于法有据，立法主动适应改革需要，改革和法治同步推进。12二、立法法修改的价值及意义

第十二届全国人民代表大会第三次会议于3月15日通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,对原来的《立法法》做了较多的修改,适应了中国经济社会的发展和改革不断深化的要求,较好地回应了人民群众对加强和改进立法工作的新期盼,具有十分重要的价值和时代意义。13二、立法法修改的价值及意义

确立了更加合理完备的立法体制这是此次《立法法》修改的重点所在。本着“党的领导、人大主导、代表主体、协商民主、公众参与”的若干关键要素,《立法法》的修改在制度层面保证立法主导权归于人大。《立法法》的修改确立了民主科学规范的立法程序。14二、立法法修改的价值及意义

进一步强化立法权力和立法权利两轮驱动的格局。对公民的立法知情权、参与权、表达权、监督权予以规定，疏浚和拓宽了立法参与权利的表达路径，这方面的一个显豁亮点，是规定了审查请求权等立法监督权利。15二、立法法修改的价值及意义

在制度层面保证立法主导权归人大。这是对人民代表大会制度的健全。其中还进一步突出人大代表在实现科学立法、民主立法，实现人大主导中的地位和角色，巩固和充实包括税收法定在内的、关系到公民基本权利的最高国家权力机关专门立法权，积极而又审慎地对待地方立法权的普遍扩容，维护宪法权威和法制统一。16二、立法法修改的价值及意义

确立了富有时代特征的立法理念。一是法治的理念《立法法》着眼进一步增进地方法治的适应性、能动性，突出立法的引领和规范功能。在立法与改革之间的关系上以更加融合的视角看待全面深化改革和全面依法治国之间的依存性、互动性；更加强调法治作为治国理政的基本方略，在调整立法权限、注重立法质量、落实法律保留、实现税收法定、加强立法监督、严格立法边界、约束行政立法、规范司法解释诸方面无不基于法治思维，努力护佑良法产出、调控立法供给。17二、立法法修改的价值及意义

二是科学的理念《立法法》明确将提高立法质量作为立法的一项基本要求，在总则中做出规定，并以“具有针对性和可执行性”作为立法质量和成效的基本指标。《立法法》修改还增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。18二、立法法修改的价值及意义

三是民主的理念这体现在通过立法规划和计划、先期介入立法起草、协调乃至主持起草等来确保人大主导立法，更加重视和发挥人大代表在立法中的作用，拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度上。19三、立法法修改内容解读

授予设区的市地方立法权目前，中国设区的市有284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个，尚没有地方立法权的235个。此次立法法修改依法赋予设区的市地方立法权，这意味着具有地方立法权的市实现扩围。修改后的立法法还相应明确了地方立法权限和范围，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。20三、立法法修改内容解读

落实“税收法定”原则税收法定原则是指导税收立法、执法、司法、守法环节最为重要、最为普遍的基本原则,在保障纳税人权利、规范政府征税权方面发挥着关键作用。中共十八届三中全会决定提出落实税收法定原则的明确要求。党的十八届四中全会决定也指出财政税收是加强重点领域立法中的重要任务。21三、立法法修改内容解读

新闻背景：目前，我国现行的有效税种为１８个，但只有３部实体税收法律，即企业所得税法、个人所得税法、车船税法，是由全国人大及其常委会通过制定法律征收,而税收收入占比70%左右的剩余15个税种,是由全国人大授权国务院制定暂行条例征收。全国人大立法征收的税种（3个）：

个人所得税

企业所得税

车船税国务院暂行条例征收的税种（15个）：

增值税、消费税、营业税、关税、房产税、印花税、契税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税、筵席税、

城市维护建设税、车辆购置税、耕地占用税、烟叶税22三、立法法修改内容解读

修改后的立法法将“税收”专设一项作为第六项，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。这意味着，今后政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收等问题，都要通过人大立法决定。23三、立法法修改内容解读

暂行条例属于行政法规，效力低于法律。自1985年全国人大把税收立法权授予国务院，“条例”或“暂行条例”就成了大多数税收的征收依据，其收入占税收总收入的约70%。这是由于当时经济体制变动较大,不具备等待法律修订成熟的条件,人大通过两次授权国务院立法,制定出了大量条例或暂行条例作为征税依据。一些暂行条例已经暂行了近20年。24三、立法法修改内容解读

随着经济社会的发展,税收授权立法居于主导地位的现状与我国法治建设的客观需求已经无法匹配,因缺乏法律的硬性约束,行政税权出现任性现象,税收甚至异化为一些地方政府在招商引资过程中开打价格战的筹码,落实税收法定原则已刻不容缓。因此,税收法定原则是立法法修改的焦点问题。立法法规定全国人大把立法权收回,以后新税种开征要首先制定相应法律,调整税收征收对象、税率等也要通过人大立法,这有助于把政府征税权力关进制度笼子里,保护纳税人权利。25三、立法法修改内容解读

2009年起施行的《消费税暂行条例》为例，该条例规定成品油消费税调整由财政部和国税总局起草意见后上报国务院，由国务院审批通过后实施。对此，有车一族想必有切肤之痛，去年11月到今年1月，在油价“三连跌”的情况下，成品油消费税却来了个“三连涨”。公众质疑财政部调整燃油税太“任性”，但有《消费税暂行条例》作依据，虽然“任性”却并不违法。类似的“任性”行为还有很多，而这些将伴随着《立法法》的修改而终结。26三、立法法修改内容解读

规范部门规章权限修改后的立法法规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。27三、立法法修改内容解读

限行、限购不能那么“任性”了深圳去年进行车辆限购并不是通过地方政府规章，而是深圳市政府做出了一个行政决定，也就是媒体所称的“红头文件”。“红头文件”指的是各级政府和政府部门发布的规章以下的，具有普遍约束力的决定、命令，又称“行政规范性文件”。也就是说，“红头文件”不属于法律的范畴，其效力甚至在最低阶的法律文件——地方政府规章之下，且由于没有统一的法律调整，在制定程序上比规章宽松很多。28三、立法法修改内容解读

红头文件”虽然不属于《立法法》的调整范围，但是没有法律、法规依据，更不能设定减损公民权利和增加公民义务的规范。我国监督法规定，本级人大常委会可以审查本级人民政府的决定、命令是不是符合法律、法规规定。如果不符合法律、法规规定，人大有权予以撤销。而这里所说的规范性文件，当然包括了“红头文件”。目前，我国地方性法规的数量远远少于地方政府规章的数量，地方各级人民政府实行的民主集中制与地方各级人民代表大会实行的民主集中制相比，有很大差距。在首长负责制下制定的地方政府规章更容易体现的是部门利益、首长意志。29三、立法法修改内容解读

发挥人大在立法工作中的主导作用修改后的立法法规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项