拒绝卫生监督检查的几种情形

拒绝监督检查的几种情形一、行政执法意义上的监督检查内涵、外延从行政执法的角度，结合“监督检查”的语义来理解，监督是指对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标，如卫生行政管理机关对流通领域商品质量的监督抽查；检查则是为了发现问题而用心查看，如执法人员现场查验某产品包装上的商标标识，而非公安、检察等侦查机关为了收集犯罪证据，查获犯罪人、犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行的搜查。执法实践中，监督一般寓于检查这一行为方式方法中，二者属于依附关系，在语义上并无多大区别，因而人们习惯将其并列使用，该词组常见诸法律条文、规范性文件与执法活动宣传报道中。根据职能法定原则，“监督检查”因为法律形式的确认而质化为行政权。据此，行政执法意义上的监督检查，是指行政执法人员为了发现问题，对某现场或特定环节、过程进行查看、监视、询问、督促和管理的一种行政执法职能表现方式，它既不同于行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督，也有别于执政党、国家机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家公共政策执行机关工作人员及国家公务员在行政管理过程中遵纪守法情况的监察和督导的活动。综上所述，拒绝监督检查行为，是指被检查人无正当理由，采取不予配合、拖延、阻碍等方式，拒绝接受行政执法机关依法实施的询问（调查）、现场检查、商品抽查、违法场所或商品的查封、扣押等监督检查。二、拒绝监督检查的客观情形执法实践中，一些当事人为了逃避法律制裁或出于自我保护的考虑，对执法机关依法进行的询问（调查）、现场检查、商品抽查等监督检查活动采取不予配合、拖延、阻碍等方式加以拒绝，根据其方式、方法、手段及危害后果的不同，拒绝监督检查的客观情形可分为如下类型：1、拒绝执法人员依法进入现场或介入某个环节、过程进行监督检查。如，拒绝打开货物仓库门，不让执法人员入内正当行使检查权。2、对监督检查人员依法进行的监督检查不予配合、拖延、阻碍。“不予配合”是指当事人对监督检查人员依法进行的监督检查拒不提供有关情况或力所能及的必要条件，如拒绝提供财务账册、经营凭证、证明文件，拒绝开启存放证据的橱柜、抽屉等；“拖延”是指当事人对行政机关实施监督检查时提出的合理要求故意不在合理期限内予以答复或满足，如对行政机关提交财务账册的要求，或推说财务人员出差在外，或谎称账册遗失，故意拖延交付时间，以便应对；“阻碍”是指当事人在行政机关依法行使监督检查职权时，故意阻止监督检查人员发现存在的问题或提取必要的证据，如伺机抢夺、损毁或隐匿监督检查人员发现的财务账册；阻止检查人员对其涉嫌违法商品、场所进行拍照取证或采取登记保存、封存、扣押等行政强制措施。3、躲避监督检查人员依法进行的监督检查。所谓躲避，是指当事人在监督检查机关依法对其实施监督检查时，或避而不见，或从旁窥探，其目的不是弃卒保车，就是观察执法人员的办案程序，以期发现执法漏洞，便于复议或诉讼时当作杀手锏，使行政机关措手不及。如，执法机关对货主不明的复合肥料进行抽样时，当事人在场故意不表明货主身份，却暗自拍摄执法人员的抽样过程，等行政机关作出处理时，便摇身一变成为货主，抛出其抓住的把柄或瑕疵，妄想行政机关因此而投鼠忌器、畏葸不前。4、拒绝在监督检查笔录上签字确认检查事实。此行为是指当事人无正当理由拒绝签字确认执法人员在监督检查时制作的询问笔录、现场笔录、抽样取证记录等执法笔录。5、拒绝签收与监督检查相关的法律文书。此行为是指当事人无故拒绝签收行政机关依法下达的有关监督检查的《先行登记保存证据通知书》、《实施行政强制措施通知书》、《实施行政强制措施物品委托保管书》等法律文书。6、采取暴力、威胁方法阻扰执法人员依法行使监督检查职权。“暴力”是指运用谩骂、诋毁、蔑视、嘲笑等侮辱、歧视性语言或殴打、捆绑、禁闭、残害等不法手段对执法人员进行人身、精神攻击，如“滚出去！”、“你有病啊？”、“白吃了几十年的饭”等呵斥、挖苦式语言；“威胁”是指用武力、权势、人质等手段胁迫执法人员放弃监督检查行动。7、聚众干扰、破坏行政机关依法进行监督检查。此行为是指当事人故意指使员工、亲属或雇用他人、唆使不明真相的群众对行政机关依法实施的监督检查进行围观、起哄、拦截、拉扯、转移涉嫌违法物品等干扰、破坏活动。8、拒绝接受行政机关依法进行的询问（调查）。该行为是指当事人、利害关系人、证明人等相关人员对行政机关依法进行的询问（调查）采取置之不理、有意回避或虚与委蛇的态度，其目的是有意隐瞒事实真相，从而逃避责任或义务。三、认定拒绝监督检查行为应把握的基本要素与原则执法实践中，行政执法机关在行使监督检查职权时，应向当事人、利害关系人、证明人等相关人员履行告知义务，告诉其检查的依据、性质，出示执法证件及有关文件依据，对被检查人不理解的，应作出必要的解释，尽量避免被检查人拒绝监督检查。如，县级卫生机关对公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的限制竞争行为进行监督检查时，执法人员不仅要出示执法证，还要出具省级或者设区的市的卫生机关的委托调查文件，否则当事人有权予以拒绝，且不构成拒绝监督检查行为。实际工作中，认定前述八项拒绝监督检查行为应重点把握如下基本要素与原则：1、以教育为先导，有理有节。教育公民、法人或其他组织自觉履行法律规定的接受监督检查义务，并依法告知其享有的权利和理由，行为人对监督检查并未采取激烈的对抗措施，只是表现为消极、怠慢的，应耐心解释、开导，教育其端正态度，及时改正，一般不以拒绝监督检查论处。2、与监督检查事项相关的实体法对拒绝监督检查行为未设定罚则的，卫生办案机关不能就其拒绝监督检查行为以其他设定有拒绝监督检查罚则的法律予以处罚，但可作为行使行政处罚自由裁量权的事实理由加以考量。3、被检查人因不可抗力或有正当理由未接受或不接受监督检查的，不得以拒绝监督检查论处。例如，当事人远离其经营场所或住所，因交通中断或有其它正当理由不能按时赶回行政机关指定的场所接受监督检查的。4、对执法机关违法进行的监督检查，被检查人有权予以拒绝，且不构成拒绝监督检查行为。例如，卫生机关对生产领域的产品质量进行监督抽查；检查时使用公安、检察等侦查机关专用的搜查手段，如采取破门撬锁、翻箱倒柜等强制检查措施。11、宣传教育，先礼后兵。教育当事人、利害关系人、证明人等被检查人自55、与行政机关监督检查活动相关的利害关系人、证明人、个体户招用的从业人员、涉案单位的职员等其他人员未受当事人指使而拒绝接受行政机关监督检查的，属个人行为；若受当事人指使而拒绝接受行政机关监督检查的，视作当事人拒绝监督检查。四、拒绝监督检查行为的处置本文所述八类拒绝监督检查行为在客观上均有碍于行政执法机关正当行使监督检查职权，根据《行政处罚法》第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时，当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。”及《卫生行政管理机关行政处罚程序规定》第二十条第三款“向有关单位和个人收集、调取证据时，应当告知其有如实提供证据的义务。”的规定，无正当理由拒绝行政机关依法进行的监督检查，当属违法行为。对此，《商标法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》等实体法也作出了禁止性规定，但现行卫生法规中只有《产品质量法》、《反垄断法》、《企业法人登记管理条例施行细则》、《流通环节食品安全监督管理办法》规定了当事人无正当理由拒绝卫生行政管理机关依法进行的监督检查的法律责任。因此，违法必究并非违法必罚。执法实践中，我们对拒绝监督检查行为要具体情况具体分析，坚持以教育为主，处罚为辅的原则，区别加以处置。（一）拒绝监督检查的应对措施与策略如前所述，当事人无正当理由拒绝监督检查势必影响监督检查机关了解真实状况，从而难以正当履行其法定职责。对此，监督检查机关不能听之任之，必须依法合理予以处置。执法实践中，监督检查机关可根据当事人拒绝监督检查的不同情形、特点及相关法律规定，采取下列有效措施与策略，积极、妥当予以应对：觉履行法律规定的接受监督检查义务，宣传与监督检查相关法律，对被检查人不理解的，应作出必要的解释，同时依法告知其拒绝监督检查可能承担的法律责任，尽量避免或缓解被检查人采取过激行为拒绝监督检查。2、经宣传教育，被检查人仍拒绝在监督检查笔录上签字的，可邀请公证机关的公证员、当事人或检查现场所在地基层组织人员、第三人等与监督检查无利害关系的人员作为见证人或采取同步录像、录音的方式确认检查事实。3、当事人采取拖延、推诿等消极抵触方式拒绝配合调查、提供证据的，检查人员可采取“外围迂回”的策略进行调查取证。如以当事人的交易对方为突破口，调取交易凭证；利用中国商标网、中国农药信息网等公共信息平台，查询当事人产品的商标、标签、质量标志等标识使用情况；以当事人商品的销售环节和网络为切入点，查找线索与证据。4、躲避监督检查的，在检查现场醒目位置张贴公告，告知卫生机关的监督检查情况及诉权；无法明确当事人的，可依照《卫生行政管理机关行政处罚程序规定》第七十六条规定作出处理；邀请商标权利人、检测机构派员对涉嫌违法物品进行现场抽样鉴定，一经证实假冒或不合格，就地依法予以查扣。5、当事人有暴力倾向或者监督检查事项极为紧急、重要，而当事人不听劝告，拒绝接受监督检查，致使监督检查机关难以正当履行其法定职责的，依法提请公安机关协助。6、注意提取、收集当事人、利害关系人、证明人等相关人员拒绝监督检查的证据，并将其拒绝监督检查的事实记录在案，便于依法追究其拒绝监督检查行为的法律责任或作为行使行政处罚自由裁量权的事实理由加以考量。（二）拒绝监督检查的法律规制当事人拒绝监督检查行为属于下列类型或有下列情形之一的，可依法追究其法律责任：1、以暴力、威胁方法阻碍卫生执法人员依法执行职务的，构成犯罪的，依照《刑法》第二百七十七条第一款规定的妨碍公务罪追究其刑事责任。2、未使用暴力、威胁方法，只是采取吵闹、拉扯等不服从监管的方式阻碍执法人员依法执行职务，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照《治安管理处罚法》第五十条规定，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款3、企业和经营单位无正当理由拒绝登记机关依照《企业法人登记管理条例》及其《施行细则》对其登记事项或经营活动进行监督检查的，由卫生行政管理机关依据《企业法人登记管理条例施行细则》第六十六条第一款第（十一）项规定，责令其接受监督检查，予以警告，处以1万元以下的罚款。4、无正当理由拒绝接受依法进行的产品质量监督检查的，由卫生行政管理机关依照《产品质量法》第五十六条规定，给予警告，责令改正；拒不改正的，责令停业整顿；情节特别严重的，吊销营业执照。5、对反垄断执法机构依法实施的审查和调查，无正当理由拒绝提供有关材料、信息，或者提供虚假材料、信息，或者隐匿、销毁、转移证据，或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，由反垄断执法机构依据《反垄断法》第五十二条规定，责令改正，对个人可以处二万元以下的罚款，对单位可以处二十万元以下的罚款；情节严重的，对个人处二万元以上十万元以下的罚款，对单位处二十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。6、食品经营者无正当理由拒绝卫生行政管理机关依法开展监督检查的，由卫生行政管理机关依据《流通环节食品安全监督管理办法》第六十二