加大住房保障政策实施力度促进经济平稳发展精

加大住房保障政策实施力度促进经济平稳发展房地产市场已经成为各国经济的一个重要的风向标。在美国次贷危机的冲击下，整个西方国家已经接近了滞涨边缘。而新兴经济体原本以为在美国次贷市场涉水较浅将与危机绝缘，但是越南危机的爆发却让人意识到了这种想法的肤浅。作为近十年来经济发展势头最好的国家之一，越南都成了第一张倒下的多米诺骨牌，哪个国家还敢保证自己置身局外？谁能保证自己不会成为下一轮次贷危机冲击波中的牺牲品？相比越南，我国在经济规模、外汇储备数量和宏观调控能力都具有非常明显的优势。但这并不意味着，我们可以掉以轻心。在我国房地产行业进入敏感时期的今天，如何保证房地产业的健康发展，其意义已经不再局限于经济增长，而且也包含了经济安全。我们认为，在继续挤压房价泡沫、消除热钱投机空间的同时，毫不犹豫地加大保障性住房政策的实施力度，是缓解当前困境的必需之举。住宅产业是经济发展最大推动力我们知道，前些年我国经济之所以能够持续快速增长，与固定资产投资一直保持较高增幅有很大的关系，而在固定资产投资快速增长中房地产开发扮演了重要角色，其在城镇投资中的比重稳步提高，2000年以来，房地产投资年增长率都保持在20%以上的高位，即使“国八条”出台后导致房地产市场有所降温的2005年，全年房地产开发投资增幅仍高达20.9%。伴随着房地产投资的快速增长，建筑业已成为名副其实的支柱产业。第一次全国经济普查结果显示，到2004年末，我国建筑行业拥有建筑业企业、产业活动单位和个体建筑户近70万个，从业人员3270万人，营业收入32426亿元。建筑行业中的主要力量是建筑业企业，全国近13万家建筑业企业从业人员达2791万人，拥有资产超过31600亿元，当年完成施工产值约31000亿元，实现利税1830亿元。同时，房地产业是一个关联度极强的产业。据了解，在我国投入产出的40多个门类行业中，有38个门类产业与房地产业存在直接或间接的关联关系。房地产业的繁荣发展对这些门类行业如钢铁、建材、化工、水泥等产业的发展也必然起着强劲的拉动作用。这种强有力的拉动作用，不仅刺激了我国国民经济的快速增长。同时，也有益于解决长期困扰我国政府和民众的一大民生难题一一就业难问题。有关专家的数据测算表明，住宅建设可以带动多个产业的发展，并对就业人口和经济增长具有明显的拉动作用。据测算，在我国当前的情况下，每投入100元的住房资金，可以创造相关产业170-220元的需求；每销售100元的住宅，可以带动130-150元其他商品销售。因此住宅建设如果增加10个百分点，可望带动国民生产总值增长1个百分点，住宅行业每吸纳100人就业，可带动相关行业200人就业。可以看出，房地产业对国民经济的发展有着重要作用，是拉动中国经济增长的重要动力。加大保障性住房建设是房地产业健康发展的持续动力“居者有其屋”是宪法赋予公民的一项基本人权。这不仅仅是中国人的追求，各国政府都毫无例外地将此奉为其执政的目标。保障公民的基本居住权利，是全世界共有的法则。《世界人权宣言》第二十五条就规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。联合国经济、社会和文化权利委员会在其《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》中的第一条就规定：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”美国也曾明确提出：联邦政府有责任为每一个家庭提供一套舒适的住宅。美国总统胡佛曾说：“没有什么东西比住房更能为谋求人们幸福和社会安定作出贡献。”从发达国家的经验来看，几乎所有市场经济国家，包括英国、美国、瑞典、新加坡等不同类型的国家，都按照住房“供应一一分配（公平）”的二元目标，或按“市场一一救济型”，或按“市场一一福利型”的政策导向来保障“居者有其房”，不仅如此，不少国家甚至把公民享有住房的权利写入了宪法。我国1997年房改时就曾强调住房保障体系是城镇住房市场的主体，在随后的发展中更是提出中国的住房保障体系应该是一个多层次的体系，第一层级是不足10%的极低收入的家庭、老人、病人等进入政府提供的廉租屋或公屋，通过这种方式来保证最弱势民众的居住生存权。第二层级是20-80%的中低收入民众，在政府住房货币化补助、优惠利率、优惠税收等优惠条件下通过住房市场来解决。第三层级是20%以上中高收入者，他们的住房完全由市场决定，不纳入住房保障体系。如何实现“居者有其屋”？几乎所有的发达国家，都是在经济起飞的初期采用优先保障居住问题的方针，由政府主导解决住房问题；当社会主要群体的住房问题解决之后，才放开商品房市场、推进住房私有化。在瑞典是从1976年起，荷兰是从1977年起，英国从1979年起，丹麦和德国从1982年起，随着各国的住房短缺问题逐步缓解，各国广泛开始实行住房市场化政策，放松或取消租金管制，对社会出租房不再大规模建造，转而翻修，鼓励住房私有化，增加自有住房的补贴，同时减少对低收入人群的住房补贴。如新加坡，20世纪60年代推行“居者有其屋”计划，大兴公房建设。新加坡的住房范式，可概括为：“公屋+象征性租金”。到了20世纪80年代，80%以上的家庭都居住舒适。当大多数居民居住问题得到解决之后，新加坡开始放开商品房市场，让那些少数富裕的人群购买商品房。美国住房发展的思路，也是先保障“居者有其屋”。美国早期并没有太注重住房保障问题。直到1929年至1933年，世界经济大萧条之后，自由市场经济模式的弊端充分暴露。于是，1934年，美国出台了《临时住房法案》，以解决失业者的住房问题。1937年，该法案补充为《廉租住房法》，规定由中央政府出资，由各地方政府的公房管理局具体负责建造并管理廉租房，供低收入家庭租用。1949年的《住房法案》（修正案）明确提出，“联邦政府有责任为每一个家庭提供一套舒适的住房”。此后，联邦政府建设了大约130万套公房。目前，美国政府资助的廉租公寓已达600万套，其中200万为政府所有，主要提供给残疾人和65岁以上的老人，其余400万套为私有公助。反观我国以前的住房政策，存在过度市场化的趋势，住房保障严重不足。因为政府单一的增长导向，其公共导向和公平导向的缺失，事实上在实行货币化分配过程中，政府对中低收入者并没有给予必要的福利性照顾。政府所采取的实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等公共住房保障方面的政策只是杯水车薪而已。包括经济适用房在内的所有保障性政策在我国当前的住房制度中并不占有重要地位，尚无法从根本上解决数目众多的低收入群体的住房问题。2007年以来，以住房保障制度的建立健全为标志，我国城镇住房制度改革进入了更加关注民生和社会公平的新阶段。政府高度重视住房保障制度的完善，明确将其列为政府公共服务的一项重要职责。当前我国住宅市场存在的问题与发展方向1、当前我国房地产市场存在的问题经过多年探索，中国已经初步建立了比较适合国情的城镇住房政策框架。但过去由于人们盲目追求市场利益，将所有的目光都关注在高端的市场反应之上，随着它的不断发展，其中的弊病和矛盾就逐渐暴露。由于第一层次人群根本无力承担巨大的房价压力而最早被市场抛弃，而第二层次民众也随着房价的不断高涨而最终脱离市场。这样，市场结构就出现了失衡，问题频出。目前，住房领域社会反响强烈、争议较大的问题主要集中在三个方面。一是房价快速上涨，特别是大中城市房价涨幅过大，新建的中小户型住房供给严重不足；二手房市场和租赁市场发育缓慢；住房市场秩序比较混乱；二是住房保障覆盖面小，措施不到位，有些保障制度设计不合理，由此产生的一些“寻租”和腐败现象引起广大群众的不满；三是住房市场宏观调控困难重重，调控政策尚未达到预期目标。出现这些问题，原因何在？(1)政策概念混淆长期以来，我们对住房问题的特殊性认识不足，片面强调通过房地产市场来调节需求，解决住房问题，用房地产政策代替住房政策。从政策属性上看，房地产政策是一种经济政策，主要着眼于市场效率；住房政策则是社会公共政策，更注重社会公平和居民的基本住房需求，它要解决的问题是，使不同收入状况的居民住有所居。多数国家的经验证明，住房供应既要靠市场手段，也要依靠大量的公共政策手段。然而，我国混淆了这两个表面相似而有实质区别的问题，忽视了普通民众最基本的住房需求，住房保障职责缺位或不到位。(2)对住房的保障功能重视不够我国住房制度改革从实施之初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。“房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式。经营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。在现行体制下，由土地产生的资产(源)性收益和大部分税费基本上归地方所有，加之我国实行财政“分灶吃饭”的政策，各地政府在财政收入不足的情况下，只有利用土地出让筹集地方建设资金，土地收益在一些地区已成为典型的〃第二财政〃。而且我国还普遍以GDP增长率论政绩的干部考核体系，也使得地方政府在政绩冲动下，或明或暗地支持土地出让金的持续上涨。在经济增长的冲动下，一些城市政府忽视了住房的保障功能。⑶住房供应结构调整步伐较慢目前，调整住房供应结构步伐较慢，中小户型住房比重依然偏低。近几年来，90平方米以下套型供应量占比不足20%。在提出90/70的要求后，总体情况落实较好，全国平均达到了55%，但远未达到要求的70%。经济适用住房和廉租住房供应滞后，廉租住房的房源不足是当前推进廉租住房制度建设的主要问题之一。(4)现行城镇住房保障制度也存在一定问题自20世纪90年代初以来，中国现行的城镇住房保障制度主要是公积金、经济适用房和廉租房制度。从当前的实施情况看，现行住房保障制度在一定程度上发挥了保障中低收入家庭住房、调控房价的积极作用，而且也在很大程度上消除了住房市场发展的障碍，有效地促进了住房市场以及住宅产业的发展。但是，由于住房保障问题的提出时间相对较短，政策制度设计不可避免地会存在缺陷，伴随着住房保障制度的实施，同时也不断涌现出新问题。近年城镇投资增长情况公积金：惠及面十分有限，主要帮助了那些单位效益好、收入高且稳定的非低收入消费者，而真正需要扶持的低收入消费者却被排斥在住房公积金的受益对象之外，缴交模式拉大了贫富差距，管理存在较大的制度缺陷和漏洞。经济适用房：购买主体范围偏大，对象定位于中低收入家庭的标准要细化，而在具体执行政策过程中，购买对象资格审查、房型建设标准和政府与开发商间监督环节失控。廉租房：制度重视不足，覆盖面小。面临分配对象如何界定的难题，根据目前国家规定和各地的做法，其分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，政策排斥了“夹心层（购买经济适用房有困难，又不符合廉租房条件的群体）”、流动人口、农村进城务工群体等住房弱势群体，不利于体现公平原则；另外还有资金来源问题，从理论上看，目前的资金来源渠道包括住房公积金增值收入、财政预算、直管公房出售或出租收入、社会捐赠等。但从已开展廉租房试点的城市的实际运作来看，各地都是以住房公积金增值收入和财政拨款为主的。而在一些经济欠发达的城市，由于经济发展水平不高，财政实力不足，无法提供足够的资金用于廉租房建设和租金补贴；在收入线划分标准问题上，随着廉租房分配对象范围的逐步扩大，根据各地居民收入情况划分一个合理的收入线并据此科学地确定廉租对象就变得日益紧迫，而且收入线划分后，还存在一个如何监督收入变化的问题。2、我国房地产市场的前景与发展方向一个国家的经济增长和住房水平提高之间，始终存在着密切的有机关系和相互关联的发展规律。一般来说，成长中的国家，经济越是增长，国民的住房水平就越是提高。根据对世界各国住房发展的规律和经验的总结，国际上通常认为有两个住房发展的高峰期。首先，在一个国家的人均住房建筑面积达到35平方米（约为户均100平方米）之前，国民将对住房保持旺盛的需求，该国的房地产及住房产业将会有一个持续的高速发展；第二，当一个国家的人均收入达到了1000-3000美元的区间时，该国也会爆发出普通居民纷纷改善住房、住房发展进入突飞猛进的高峰期。从1998年“房改”开始至今，乃至可以预见的未来，中国发展仍处在这两个住房发展高峰期的双重作用的共同区间。按照经济增长和住房发展的规律，中国住房发展光明前景可以预期。与20多年前相比，我国居民的消费行为和观念已发生了巨大变化。从中短期来看，中国居民住房需求将持续较长一段时间。特别是中国正处于人类有史以来最快的城市化进程中，人口研究结果显示，2000-2020年，我国城镇人口将净增3.6亿，城市家庭将增加1.3亿户以上，其中93%为新迁入人口，按户均80平米计算，需要新增住宅在100亿平米以上。此外我国人口迁移明显呈现朝向沿海发达地区的特点，目前省际迁移人口中，三分之二迁入北京、上海、江苏、浙江、福建、广东等6省、市。由此可见，我国未来城市住房的供求矛盾依然尖锐，而沿海发达地区尤其显著。同时，中国是全球经济最具活力的国家之一，受惠于特殊的人口结构所带来的经济红利，家庭财富的积累也为住房市场的需求提供了支撑。当然，中国的房地产行业也将经历全面而深刻的变化。十七大提出了旨在改善民生的“住有所居”的目标，加快建设适合中国国情的住有所居的住房体系。建设住有所居的住房体系，应建立适合中国国情的住房建设模式和消费模式，使土地、资源、能源利用更加合理，多数居民家庭住房条件能够得到明显改善。而土地和能源的约束决定了考虑中国的住房问题必须从人多地少、能源短缺的基本国情出发。中国的土地、能源状况将对未来住房建设发展构成严重的制约，住房建设必须向“紧凑型”方向发展，发展节能省地型住宅是当前中国的必然选择。2007年，是既有的住房政策理念发生转变的一年。在强调住房的经济市场属性的同时，更重视其作为民生基础对社会公平和城市化的促进效应，住房保障体系建设提上日程。2008年初住房问题被置于关系民生的高度重点强调，国家住房和城乡建设部的组建意味着住房问题将得到更加强有力的领导。我国住房政策理念和方向将发生转变，土地、资金等资源将向保障性住房建设倾斜。这样，未来将会出现廉租房、公共租赁住房、经济适用房以及商品住房（包括限价商品房）多元并存的局面，中小套型的住宅供应比例将大幅度提高。加大我国住房保障政策实施力度的几个着力点住房是居民生存的基本条件，目前城镇住房矛盾集中显现，土地供求矛盾突出，单纯依靠市场机制无法解决。针对我国住房市场的现状，我们认为需要把握以下几个着力点。加速公共财政构建，转变政府职能。目前，我国地方政府负有发展经济的责任，以GDP为政绩考核仍是主要特色，这样，地方政府的主要目标就不大可能将提供服务列为第一目标，而是尽量把GDP做高。为了保障经济发展，必须有巨额的财政支出作为支撑。而房地产提供了很好的财税来源。根据国务院发展研究中心的一份研究报告，地方政府的财政收入中，来自房地产的“土地财政”（包括土地出让金、各种房地产税费）收入占60-90%。在这种情况下，地方政府没有积极性提供保障性住房。因此，只有转换地方政府的职能，改变政绩考核的内容，将财政体制转变为“公共财政”，地方政府才有积极性落实中央的住房保障政策，才不会继续奉行“土地财政”。构建多层次的住房保障体系。我国是发展中国家，城市居民家庭收入水平较低，储蓄积累有限，广大的中低收入阶层即使有银行按揭支持也仍面临首付和还贷压力。为满足中低收入阶层住房需求，一方面，要积极发展租赁市场，以租代购；另一方面，国家应构建多层次的住房保障体系：改革职工导向的住房公积金制度，建设面向广大住房困难家庭的住房公积金制度，增强中等收入家庭购房能力。由于各职业群体收入差别悬殊，高收入职业群体住房公积金积高而住房需求已得到满足，一些家庭不屑于获得公积金支持；而中低收入群体多为无房户，购房需要迫切，但又得不到公积金的有效支持。因此探索建设面向住房困难的中低收入家庭的公积金制度确属必要。适度发展购房保障，完善对目标人群的识别管理机制。我国提出了经济适用房和两限房等多种住房保障模式，但保障目标定位并不清晰。从我国现阶段整体发展水平出发，购房保障的覆盖面不宜过大，保障水平也要适当。为体现公平、公正原则，应对购房保障目标人群进行更精准定义和有效识别，改革现有以当年收入和户籍为依据的人群识别管理机制，建立以持续低收入和租房期限作为购房保障人群识别机制。发展租房保障，解决极低收入家庭居住困难。对于购房、租房都难以实现的低收入人群进行公共支持。保障形式宜以货币补贴为主、实物配租为辅。有条件的大城市建设廉租房，实行实物配租，但切忌蜂拥而上，造成公共投资的浪费。建立科学合理的住房建设和消费模式。目前，中国正处于城镇化快速发展时期，面临世界历史上最大规模的城乡人口迁移，城镇住房需求大，但资源承载力相对不足。因此，制定住房政策必须坚决贯彻节约资源、保护环境的原则，减少住宅发展的资源环境代价。一要合理规划，主要建设中小套型住房。按照节约用地的要求，确定适当的住房建设套型面积、建筑形态和建筑容积率。优化空间布局，充分利用每一寸土地、每一寸空间。在精细设计、保证功能基础上，尽可能增加中小套型住房供应。二要科学建设，提高住房的节能环保水平和住房品质。加快住房科技创新，推广应用节能、节水、节材与环境保护技术。三要引导居民适度消费。既要支持和保护居民住房消费的积极性，改善居住条件。同时也要加强国情教育和政策引导，反对超前消费，树立经济适用、理性适度的住房观念，形成节约资源、健康文明的消费理念。坚持城乡统筹原则。要根据农村人口向城镇迁移的情况和严格保护耕地的要求，按照统筹城乡建设的原则，深入研究进城定居农民享受城市住房政策和农村宅基地政策的衔接。积极探索改善农民工居住条件的措施。要强化规划管理，治理农村人居环境，按照集约和节约使用农村建设用地的要求，加强对旧村改造的规划指导。要加强对农村住房建设的设计、施工、材料等技术服务，提高建筑质量。编制、公布和实施住房建设规划。住房建设规划是有步骤地实施住房建设的基本依据，同时也是土地供应规划编制的依据。编制好住房建设规划，有利于住有所居目标的最终实现。我国政府对未来住房建设规划的编制提出了明确的要求：要求各地抓紧制定和落实未来两年住房建设计划和五年规划，并向社会公布。2008年1月底前各地陆续公布了2008年度住房建设计划。2008年3月底前公布2009年住房建设计划。2008年6月底前要公布2008-2012年住房建设规划。重点明确廉租住房、经济适用住房、限价商品房和中低价位、中小套型普通商品住房的结构比例、建设规模，并落实到具体地块、项目，控制单宗土地供应规模，明确项目开竣工时限，确保供应出去的土地能够及时开发建设。房价较高、涨幅较快的大中城市，要切实增加中低价位、中小套型普通商品住房供应，加大限价商品房供应规模。坚持住房保障总目标与分阶段实施相结合。根据发达国家的经验，住房政策和住房制度都经历一个从住房短缺、住房改善、富裕型住房等阶段。每个住房阶段住房政策所实施