第8章政策执行

政策执行第8章政策执行的含义、特点、作用和方法了解政策执行的研究认识政策执行的内容理解政策执行的原则熟悉政策执行的影响因素掌握政策执行的策略8.1政策执行概述8.1.1政策执行的含义基本含义政策执行是政策实施的具体过程，包括使政策作用于目标群体以及使政策目标得以实现。政策执行研究一般涉及政府机构及其官员、他们所依赖的行政程序和技术（工具）、他们所遇到的政治上的支持和反对，以及目标群体给予的服从与反抗，所以政策执行所关注的是日常的政府运行过程，需要通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、推动、宣传、服务、协调、指挥、控制等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果。理论界定8.1.2政策执行的特征8.1.3政策执行的功能确保政策目标的实现检验政策成效为后续政策制定提供依据8.1.4政策执行过程8.2政策执行的研究途径8.2.1政策执行研究的演变1、第一代政策执行研究：自上而下的模式自上而下的模式主要是基于决策出自中央政府这一前提假设，强调政策制定者的超凡地位，要求政策执行者必须秉承上级的旨意，忠诚地贯彻政策制定者的意图，努力实现既定的政策目标。第一代政策执行研究偏重政策执行实务及个案研究，其基本命题包括五个方面。一是政策制定与执行是分离的、有界限的；二是政策制定者设定目标，政策执行者达成目标；三是两者之间的任务界限决定了执行过程必然发生在政策制定之后；四是涉及政策执行的决定本质上是技术性的而非政治性的；五是执行者的责任为中立的、客观的，表现为理性的与科学的形式。米特—霍恩的政策执行过程模型执行的部署资源执行部门的特征标准和目标社会、经济和政治环境组织间的沟通和实施行为政策执行政策执行能否获得成功或者获得多大程度的成功主要取决于条件变化的程度和目标共识的大小。政策萨巴蒂尔—马兹曼尼安的政策执行综合模型政策问题的可处理程度项目的技术难度目标群体行为的多样性目标群体的人数目标群体行为需要调试的幅度政策本身的规制能力政策本身具备的充分因果逻辑明确的政策指令充分的财政资源执行机构间与执行机构内部的层级整合执行机关的决策规则政策执行官员对政策指令的认同程度外界人士参与的机会与渠道政策以外的因素经济环境与技术媒介对问题注意的转移公众的支持赞助团体的态度与资源监督机关的支持执行机关的热忱与领导技能执行过程的各个阶段执行机构的政策产出目标群体对政策产出的服从政策产出的实际影响政策产出的认知影响政策的调整与修正自上而下模式的局限性其研究关注的焦点实际上只是公共政策制定者，主要考察他们的所作所为，分析他们如何有效地将公共政策付诸实践。对其持批评观点的学者认为，自上而下模式背后所隐含的是科学管理理论，即泰勒主义，这种所谓的规范性执行理论只是将政策执行者视为机器，认为他们只会唯命是从，缺少独立思考，没有反抗意识。根据组织行为理论，工作人员的动机、意愿与态度都是影响执行效率的关键因素。这一阶段政策执行研究忽略执行者内心世界与价值观的做法是一种严重的缺失。2、第二代政策执行研究：自下而上的模式自下而上的模式的出发点并非始于政策制定者，而是把注意力集中于执行阶层，从对于某一特定问题进行互动的多元行动者入手。自下而上的模式强调政策制定与政策执行的功能互动性，主张应该给予基层官僚或地方执行机构必要的自由裁量权，使其能够在一定的政策背景下应对复杂的问题。自下而上的模式的基本命题主要包括五个方面。政策执行能否有效完全要看最基层的执行机构中到底有哪些多元组织涉入其中；政策执行是上级与下级达成共识的过程，因为下级会自行选择他自己认为合适可行的方式来达到政策目标；有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策决定构建者的意图与雄心，是多元行动者的复杂互动结果，而非单一机构贯彻政策目标的行动结果；有效的政策执行取决于基层官僚或地方执行机构的裁量权，而不是阶层结构的指挥命令系统；有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟活动，因而，互惠性远比监督性功能更为重要。根据利普斯基的观点，所谓的基层官僚，主要是指在提供公共服务过程中，必须直接与目标群体成员及广大公众互动，并且享有自由裁量权的第一线基层官员，即公共服务机构中那些职位较低的、直接面对公众的雇员，包括警官、法官、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员、公益律师、就业咨询官以及一些卫生官员等。基层官僚才是决定政策执行的关键因素，基层官僚在执行政策的过程中有着广泛的“自由裁量权”，因此实际上是基层官僚真正作出了政策选择，而不是仅仅执行政策选择。迈克尔•利普斯基的基层官僚理论影响基层官僚政策执行质量的因素：1）自由裁量权的大小2）抵制的资源3）预算的资源4）机构的目标5）个人的目标6）评估的标准7）与顾客的关系8）当前的政治气候9）顾客的服务需求10）顾客的政治权力11）顾客从服务中受益的概率估计麦克拉夫林的互动理论模型政策相互调试部分受影响者政策执行者调试策略环境因素反馈自下而上的模式纠正了自上而下模式的焦点偏差，开始重视对政策过程中利害关系人的研究。但批评者认为，自上而下的模式确实存在过分重视中心而忽略边陲的问题，但自下而上的模式则过分重视边陲而忽略中心，表现出矫枉过正的缺陷。同时，自下而上模式过于肯定基层官员所扮演的角色，强调他们在政策执行过程中所发挥的影响作用，但基层官员的行为对于政策目标的贡献并不一定是“正面的”。相对于自上而下的模式，自下而上的模式过分强调或高估地方和基层的目标、策略与行动能力，而且忽略了民主政治系统中的政策指导与政治责任的归属问题。3、第三代政策执行研究：整合途径第三代政策执行研究将关注对象扩展到了府际关系层面，变纵向研究为横向研究，由此提出了第三代政策执行研究的整合途径。戈金（M·L·Goggin）等人在1990年出版的著作《政策执行理论与实务：迈向第三代政策执行模式》中首先提出了“府际间政策执行沟通模式”，确立了第三代政策执行研究的主旋律。他们所提出的“府际间政策执行沟通模式”更为关注政策执行动态层面的理论探讨，强调多种因素的系统分析。戈金等人的“府际间政策执行沟通模式”主要建立在三点假设之上：第一，联邦政府和州政府之间具有冲突与合作关系；第二，州政府具有政策裁量权，可以解释联邦计划的命令内容或指明地方亟须解决的问题；第三，不同时间和不同管辖权下具有不同的执行形态变量。府际间政策执行沟通模型州政府自身的决策结果州政府能力联邦政府层次的诱因与限制州与地方政策层次的诱因与限制州政府的政策执行回馈自变量中间变量因变量“府际间政策执行沟通模式”分析的重点在于府际关系对政策执行的影响，关注了团体间相互妥协的问题，强调了政府间所表现出的独立特征，明确区分了各影响因素之间的制约关系，体现出综合的视角，认为政策执行的结果实际上既取决于自上而下研究途径所关注的影响因素，又取决于自下而上研究途径所关注的影响因素。“府际间政策执行沟通模式”的提出意义重大，充分体现了政策执行研究的整合特征。8.2.2研究政策执行的其他理论和模型1、公共选择理论公共选择理论产生于20世纪40年代末50年代初，英国经济学家邓肯·布莱克被尊为“公共选择理论之父”，领袖级的人物为美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。公共选择理论最突出的特点就是以经济学的分析方法研究政治问题。布坎南提出了公共选择理论的三大要素，即个人主义、经济理性和交易政治。公共选择理论对政策执行研究具有重要的启示。政策执行过程中的执行官僚、地方组织以及受影响者都具有自己的利益趋向，他们的很多行为正是基于自身利益最大化的考虑，而这些行为都会对政策目标的实现产生制约作用。2、博弈理论博弈论（GameTheory），亦名“对策论”、“赛局理论”，主要用来研究竞争性质的博弈现象。1994年冯·诺依曼和摩根斯坦恩合著的《博弈论和经济行为》奠定了博弈论的理论基础。美国公共政策学者尤金·巴达克在1977年出版的《执行博弈》一书中运用了博弈论的方法，提出了政策执行的博弈模型，强调政策执行是一个各方进行博弈的过程，政策执行的有效与否，主要取决于各方参与者的策略选择。巴达克指出，政策执行实为一种“游戏”或赛局，其中包括的因素有：参与者、利害关系、竞赛资源、竞赛规则、竞争者之间信息沟通的性质和所得结果的不稳定程度。3、循环模型美国学者马丁·雷恩（MartinRein）和弗朗西·拉宾诺维茨（FrancineRabinovitz）在1978年发表的《执行：一种理论透视》一文中提出了政策执行循环模型。他们认为，政策执行是介于政策意向与政策行动之间的一个动态变化过程。这一过程包括三个不同的阶段：拟定纲领、分配资源和监督执行。环境条件1.目标显著性；2.程序复杂性；3.可利用资源的性质与层次拟定纲领分配资源监督执行执行原则1.合法原则2.理性原则3.共识原则4、过程模型美国学者史密斯(T·B·Smith)在1973年发表《政策执行过程》一文，首次提出了一个分析政策执行因素及其生态的政策执行过程模型，人称“史密斯模型”。执行机关目标群体理想化的政策环境因素政策制定过程建制政策处理回应紧张8.3政策执行的原则8.4政策执行的影响因素8.4.1政策资源8.4.2目标群体受到政策直接影响和作用的对象，即政策制约的社会成员，被称为政策目标群体或政策对象。目标群体的作用不可小视。政策能否落实，目标能否实现，不能单靠政策制定者或政策执行者的一厢情愿，它与目标群体的态度有着直接的联系。目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素。政策对象对政策有接受或不接受两种选择。他们对政策接受的情况又可分为三种状态：服从、认同与内化。政策认同的缘由政策抗拒的起因8.4.3执行手段公共政策执行手段是指政策执行机构及其执行者为完成一定的政策任务，达到一定的政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行活动的复杂性决定了政策执行手段的多样性。执行手段的恰当与否直接关系到执行工作的成败。8.4.4执行队伍执行人员的基本素质要求：8.4.5信息沟通政策执行中的沟通主要是指执行机构之间、执行机构与有关部门之间、上下级之间、执行人员之间、执行人员与目标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换。信息沟通的渠道有正式和非正式两种。1、沟通媒介2、沟通障碍沟通中存在着多种障碍，信息失真现象常有发生。这些障碍主要包括如下几个方面。语言障碍观念障碍角色障碍时空和习俗障碍心理障碍3、非正式信息的主要特点在危机状态下易于泛滥，如突发事件的出现，组织的撤销、合并、改组等。某个人的地位和角色表现超群或变化突然时，传言和议论会骤然增加。非正式群体在非正式信息传播中起着很关键的作用。非正式信息传递速度极快，多胜于正式信息的传播。在一定的制度环境里，非正式信息往往比正式信息更可信。非正式信息往往与人们的切身利益直接相关，内容多涉及即时性社会焦点问题。非正式信息的内容在传播中不断变化，原因在于记忆本身的误差或传播者的加重评价，使信息内容带有主观性，从而使信息表现出极大的夸张性。4、非正式沟通的基本功能缓解社会焦虑和心理矛盾。满足社会好奇和个人躁动心理。扩大利益相关者范围，提升问题利害程度。整合零散信息，形成框架印象。5、如何克服非正式信息的不良影响8.5政策执行的策略目标控制权力制衡政策整合反馈调节程序优先法益均衡重视逆反去“积”之弊重视民意上下台阶修补破船运擒故纵政策执行行动学派组织理论学派政策资源目标群体阶梯效应破窗理论