第四章公共财政与财务管理

12345第四章、公共财政与财务管理一，公共预算的概述二，政府预算制度关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告对比2014年中央财政预算“十二五”铁路网络规划1.公共预算的概念3.公共预算的原则2.公共预算的性质目录一.公共预算概述公共预算的概念从公共财政角度讲，预算是一种机制，这种机制包括政府的目的以及为了实现这些目的选择什么样的手段。在每一个社会中政府都是通过公共预算与公民建立财政联系，也就是说，政府在每一个财政年度都要通过列出公共开支描述政府想要实现的正式、经济和社会目的，以分析如何分配和使用公共资源。由此可见，公共预算是把政府的任务目的与所需要的公共资源联系到了一个系统中，并引导分配资源决策的价值判断，用以保障公共资源的有效利用，同时，政府所开列的公共收支计划表必须是经过立法程序批准的。因此公共预算界定以为：公共预算是经过立法程序批准的政府的年度公共财政收支计划表，概括反映政府全部的公共财政收支状况，体现政府集中性的财政分配关系在现代市场经济国家，公共预算不仅被用来提供公共产品，也是政府进行宏观调控、调节经济、实现政府职能的重要工具，税收、转移支付和购买性支出等都是公共预算调控宏观经济的重要手段。政府通过公共预算来筹措资金来源，实现符合政府施政目标的资源配置，提供中央和地方政府之间的资金转移，控制财政支出的合法性和有效性，间接了解整个社会的国民经济发展状况。例如政府可以通过调整不同的预算支出在总预算支出中的比例来调整社会总供求，使之结构合理，但是需要注意的是，在现实的经济调控实践中，由于经济环境的不稳定性等因素的影响，政府在运用公共预算支出来调节社会总供求的时候必须关注现实的社会经济状况，把握好运用的限度。从民主法治的角度讲，公共预算也扮演这积极的角色：为民众提供简洁明了的预算信息，有利于公众更加广泛地参与、了解和监督政府公共预算制度也促进行政机构和立法机构之间建立有效的沟通和协调机制，立法单位根据行政部门的预算计划授权给行政部门，避免了干涉行政部门的事务，另一方面也可以利用预算计划对其进行监督问题：公共预算与公共财政之间的关系提示：（一）从理论角度看：

公共预算：解决干什么的问题公共财政：回答怎样干的问题公共预算：属于政治行为公共财政：属于经济行为（二）从实务角度看:侧重点不同公共预算侧重于政治公共财政侧重于经济我国公共预算组成体系我国公共预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的，即：中央预算地方预算（省、市、县和乡镇预算）财政收支预算构成总预算特别预算公共预算体系的构稽关系见图2-1。总预算地方预算省级预算市级预算县级预算乡镇预算中央预算公共预算图2-1我国预算体系公共预算的性质公共预算是具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府调节经济的重要工具，是针对政府提出来的区别于一般家庭和企业的一种新预算模式。因此，除了具备一般预算的特征之外，作为公共预算还有其特殊的性质所在，主要表现为：合法性。市场经济是法制经济，公共预算的编制、报告、审查、批准、执行和调整等都必须符合法律的规定。合政策性。公共预算从本质上讲是公共资源分配时政府意志的体现，因此公共预算管理必须贯彻政府的施政纲领、方针和政策。统一性。政府全部的收支活动都应该反映在公共预算中，不应该有脱离与公共预算体系之外的政府收支活动。年度性。政府必须以年为时间单位向立法机关呈送公共预算，以贯彻立法目的公开性。公共预算必须公开，以利于社会公众对政府收支活动的审查和监督。真实性。公共预算必须真实准确地反映政府的收支活动范围、内容、规模，以有利于公共预算成为有效的政府管理工具。公共预算的原则二、政府预算制度单式预算制度复式预算制度绩效预算制度设计规划制度零基预算制度在不同历史时期，作为政府公共收支活动一览表的公共预算的形式一直处于不断的变化之中，各个国家的政府财政部门和公共财政学者都致力于对政府预算制度进行改革，以使之成为政府实现经济任务，实现科学治理，推进民主政治的有效工具。根据政府预算编制结构的不同，政府预算制度包括单式预算、复式预算、绩效预算、设计规划预算和零基预算单式预算制度单式预算制度虽然为国家施政所需的计划，或人民监督政府、控制财政的工具，但其原始用意在于对政府的财政支出予以适当的限制，其重点在于避免浪费与禁止征敛无度，而其终极目的，在于减轻人民的负担。除此而外，别无积极作用。因此，政府预算的编制，原则上是“量出为人”或“收支平衡”，内容上旨在将国家一切收支全部编人单一预算之内。对各项经费究竟为经常费用或资本性支出，一概不加区别。

此种预算制度的优点：是人民的代表很容易了解国家财政的全貌，以便监督政府活动。具有完整性和全面性。但其缺点也是很明显的：(1)预算科目的分类不能对年度政务活动提供正确的记录；(2)支出按机关类别编列，并非按政府提供服务的性质，欲计算政府某项服务的成本几乎不可能；(3)各种费用不按性质区分，即对经常账目与资本账目不加区别，在政府经济活动扩张，对社会经济影响大时，该缺点十分严重；(4)坚持预算平衡原则，而且以税收应付政府支出，但政府收入随经济循环变动，而政府支出在萧条时期需要大量增加，如果每年维持平衡，则经济不稳定程度就会增加。复式预算制度自20世纪30年代以后，随着国家干预和福利国家的发展，人们逐渐认识到传统预算制度的缺陷，认为政府之预算不仅应以监督政府财政的消极目的为，更应负起积极的使命，以预算挽救经济危机和发展国家积极的工具。最初将预算编制方式进行改革以适应经济政策的国家为瑞典。1937年瑞典改变了传统预算制度，放弃预算的逐年平衡，而改采用按经济的景气循环同期的预算平衡原则，这种消除景气循环的预算方法，虽予政府财政政策以弹性，但依国家资本状况的变化，以衡量财政健全与否的原则依然保持复式预算(一)含义：是根据不同的收入来源和支出性质，将预算收支科目按一定的方式划分两个或两个以上的预算形式，分别编列，从而形成两个或两个以上对照表。

(二)方式：双重复式预算和多重复式预算1、双重复式预算：是最常见的方式，即将预算划分为：经常预算：主要反映政府经常性收支项目。资本预算：主要包括资本收入预算和资本支出预算及财务预算。其主要特征是包括借款收益。它是复式预算产生的原因之一。我国1992年开始要求编制复式预算，预算模式是将各项预算收支按其不同来源和资金的性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分。部门预算框架体系构成见图4－1。部门预算部门一般预算部门基金预算部门收入预算部门支出预算财政拨款收入预算外收入其他收入等基本支出项目支出基金收入预算基金支出预算政府性基金行政性收入主管部门集中收入其他预算外收入事业收入附属单位上缴收入事业单位经营收入其他收入其他项目行政事业性项目基本建设支出项目日常公用经费人员经费

图4-1部门预算构成图复式预算的优缺点：1、优点：便于考核预算资金的来源和用途，有利于分析预算收支对社会需求的影响，有助于使预算成为促进经济发展的有利杠杆，有利提高就业水平。2、缺点：编制较复杂，需要注意一些事项。3、运用情况：目前大多数西方国家以及不少发展中国家都采用复式预算。但一些工业比较发达的国家也陆续停止实施。绩效预算制度1、含义：是以项目的绩效为目的，以成本为基础而编制和管理的预算，是以成本的观念来衡量工作成果。又称成本预算或部门预算。2、步骤：①制定项目计划和计划费用；②将计划分成小的单位；③确定各单位的活动的工作量单位；④计算为每个活动所要完成的工作量和完成这些工作量所需的时间和费用；⑤归纳上述资料于计划中；⑥制定整个部门的预算；⑦按计划拨给资金；⑧报告实际绩效和成本，分析与计划的差异；⑨以预算实施中的季度绩效报告为基础来为各部门拨款；⑩确定每项活动的指标的实现在多大程度上导致了短期和长期计划目标的实现。美国和其他国家实施近40年，结果有好有差。现美国改为零基预算绩效预算有下列优点，亦即其功能之所在：(1)寻求工作衡量单位，计划每一计划单位所耗成本，以决定各项工作是否值得实施；(2)针对过去成果与现行计划比较，借以考核计划的成本变动情况；(3)比较各机关同性质之活动所需之经费，以便考核行政管理效率，并提出改进意见；(4)把企业成本观念引至政府，有助政府机关成本一效益分析。

尽管绩效预算有上述优点，但其亦有限制。(1)绩效预算基本上乃着眼于管理上的经济效率，往往忽视了政府活动的政治性，尤其是政治回应性。(2)绩效预算因未能建立成本会计制度与成本意识而难以采行。(3)政府机关之活动，有时涉及无形成本、抽象成本，难以确立工作衡量的标准。(4)强调单一年度预算与计划的配合，对组织之未来目标政策设计无法连贯。(5)绩效预算强调成本效率，对国家资源之整体规划比较忽略。由于绩效预算有上述缺点，遂有设计计划预算而取之。设计规划预算制度设计计划预算于1961年首先推行于美国国防部，废止于1971年。设计计划预算制度，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。设计规划预算制度的主要优点是：(1)设计规划预算融合设计、计划、预算三者为一体，注重设计功能的发挥。(2)采用长程方法，预先设计数年问之政策成本与效益，详实考核。(3)阐明国家目标，辨认何者为最迫切者，并确定达成目标之政策途径及其成本之计算，表示政府努力改善公共政策决定的决心。(4)便利政府资源作最佳运用，注重资源配置的效率，以最低成本最大效益的原则，寻求达成目标之各种交替方案，以避免国家资源的浪费，达到最适当计划的最佳报偿。(5)使长期政策计划目标之设定与短期预算之编制形成有机的联系，提高总体资源配置的效率。(6)利用成本效益分析的方法，对于具有决定性的重要因素，尽可能予以数量化，以建立具体的评估标准。(7)明确确立政策目标，详细标明各种政策决定的过程，以符合政府预算公开负责的态度。设计计划预算制度的主要缺失有：(1)实际成本不易确定，尤其以问接成本为最，而共同成本亦难以精确推算，尤其国防及外交政策等公共财性质之重要施政工作，则不易确定其效益。(2)预算全由高层作重大决策，容易使决策者集权于中央政府。(3)以明确目标和量化方法解决问题，容易遭致政治冲突与对抗，特别是立法部门以及利益集团间难以调和。(4)设计计划预算虽是“目标导向”的技术，但国家的目标有时是难以认定的，有时受国际政治与经济的影响，故难以评估。零基预算制度零基预算制度源于对设计计划预算制度的精神予以修正而成，1969年德州公司正式采用此制度，1973年卡特总统于佐治亚州州长任内，率先引进此用于筹编州政府之预算，然后又于1977年入主白宫后，将此制度推行于联邦行政单位。推行零基预算制度的前提是：拟由预算的分配来评核政府方案的政治可遇性与行政效能，而其“零基”概念的由来是现有的计划和活动不应该自动预算拨付，而应由行政主管合理说明其继续存在而成为年度预算循环之部分的理由。所以在理论上，每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零，重新开始。换言之，零基预算意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时亦应提升计划削减或裁并的可能性。因此，零基预算与设计计划预算的最大差别在于前者重视计划的削减，后者则强调计划的发展。零基预算（美国为例）1、含义：是对每一年（或每一项目）预算收支的规模进行重新审查和安排，不考虑基期的实际水平。即以零为起点编制的预算。2、步骤：①选择“基本预算单位”，又称“决策单位”；②一揽子决策——活动分析总结报告；③确定预算安排的优先顺序——编制顺序表；④编制详细预算。美国通过编制零基预算，实现了“目标、有效性、效率”三原则，并成为西方世界指导政府公共支出管理公认的准则。零基预算制度的基本优点

(1)以零为预算编制为基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。(2)一律以决策包的效益评估为基础，删除效益较低的计划，可使国家资源予以合理的配置。(3)承袭设计计划预算之精神，仍有长程规划与整体资源合理配置的优点。但因以决策包取代设计计划预算制度的计划策定，利用主管人员专门知识与经验弥补系统分析人才之不足，且决策包由基层人员拟定，符合下情上达，注重基层沟通的民主精神。

(4)新旧计划均以同一基础评估，对新计划有激励作用，对无效率的旧计划予以删除，具有兴利除害、提高行政效率的效用。(5)决策方案优先顺序的排列与分级，有助于预算分配的弹性，在预算执行期间如有新业务或应删除计划，亦以相同的步骤评估，不至于形成累积庞大会计剩余与不足的问题。零基预算制度的缺陷(1)以零为基础编制预算，建制初期将会增加会计人员和各主管人员的工作负担。(2)与设计计划预算相同，一些政务活动难以用数量化来衡量其效益。(3)删除旧计划或裁减机关员额人数，容易增加人事上的困扰。中国的政府预算制度(一)由单式预算向复式预算的转变(二)由基数法预算向部门预算的转变(三)1990年实行零基预算试点的改革北京现代沃尔经贸有限责任公司状告财政部案案例介绍2003年的非典疫情暴露了我国公共卫生体系不健全、公共卫生事业严重滞后等问题。为此，国务院提出利用三年左右的时间建立健全突发公共卫生应急机制、疾病预防控制体系和卫生监督执法体系，并相应按年度安排中央财政资金、国债资金等。为此，国家启动了突发公共卫生医疗救治体系建设，重点是改造、建设省市县三级传染病医院和紧急救援中心，总投资114亿元，共支持2306个项目建设。北京现代沃尔经贸有限责任公司（以下简称北京公司）参与了前述公共卫生医疗救治体系中的两起政府采购货物的招投标，也就是中国远东国际贸易总公司（以下简称远东公司）和国信招标有限责任公司（以下简称国信公司）分别代理的“便携式血气分析仪”的采购项目。

2004年10月29日，政府采购人国家发改委和卫生部共同委托远东公司作为招标代理机构之一，对国家医疗救治体系项目进行公开招标，资金来源为中央国债资金，采购相关仪器设备，共计12个包，招标编号为：0722－FECT－04285。看到采购的公告信息后，北京公司决定参与这次采购对象的第七包：数量为300台的血气分析仪的项目招标。为此，北京公司花大量的时间精心准备了相关的投标文件，在招标文件要求的截止日期前，递交到了指定地点。2004年11月19日上午9：30，远东公司在中国职工之家饭店进行了公开开标。此次参与该包投标的有广东开元医疗设备有限公司（以下简称开元公司）、北京公司等供应商。开标、唱标过程十分顺利，开元公司投标设备型号为IRMASL，投标价格为8万元人民币；北京公司投标设备型号为OPTICCA，投标价格为5.68万元人民币。通过唱标，北京公司认为自己参与投标的产品无论从质量还是价格上都最具有竞争力，所以坚信自己一定能中标。2004年11月30日，远东公司公布了招标结果，让北京公司诧异的是自己并没有中标，中标的供应商为开元公司。北京公司百思不得其解，自己产品各项指标都符合招标文件的要求，有些标准甚至高于招标文件的规定，价格也是投标供应商中最低的，抱着这些疑问，北京公司根据我国政府采购法第五十二条的规定，于2004年12月7日、14日连续两次向采购人国家发改委及其代理机构远东公司提出书面质疑。2004年12月30日，在超出法律规定的回复期限9日后，北京公司收到了代理机构的回复。2005年1月4日，北京公司提出了第三次质疑，主要针对远东公司第二次回复中关于技术指标的问题进行了解释。最后强烈要求公布前两次质疑中都提到的打分标准。2005年1月10日，远东公司回复内容和第二次回复的一样。第二次质疑后，被质疑人未在7日内及时答复，北京公司根据政府采购法第五十五条的规定，在2005年12月21日正式向国家财政部、国家卫生部和国家发改委的纪检委进行了投诉，投诉内容包括了三次质疑中所提出的主要问题，但以上三个部委均不予以受理。2004年10月，以营利为目的的社会中介采购代理机构国信公司接受国家卫生部的委托，对国家医疗救治体系项目（招标编号为：GXTC－0404038）D包－血气分析仪进行公开招标。这次血气分析仪的采购数量为286台，其资金来源于中央财政，招标文件售价每份2000元人民币，投标截止时间为2004年11月17日13：30(北京时间)，同一时间在北京国宏宾馆开标。评标方法为综合打分法，其分值权重分别为：商务15分，价格30分，技术55分。评标委员会由招标人代表、招标代理机构代表及有关经济、技术等方面的专家组成。这次参加投标的有开元公司、北京公司等投标供应商，前者投标报价最高，也是每台8万元人民币；后者投标报价也是最低，即每台为5.68万元人民币。2004年12月21日，中标结果出来后，再次让北京公司大吃一惊，中标供应商仍然是开元公司。看到D包的中标结果，更让北京公司不解的是，怎么又是投标价格最高的供应商中标，而且是同一投标供应商中标，而其他投标供应商均未能如愿。他们不明白中标供应商是凭什么以高出原告投标价40.8%的价格赢得此标。2005年1月12日，就投标产品技术方面的问题，北京公司再一次分别向国家卫生部、国家发改委提出了质疑，并将质疑书抄送给两家采购代理机构。之后，又向国家财政部提出了投诉，但却始终未收到任何答复。北京公司在分别质疑和投诉这两起政府采购行为的过程中，历经坎坷，在长时间、多次质疑、投诉无效的境况下，只得诉诸法律。2005年3月21日，北京公司作为原告将起诉状及相关证据递交到法院，以不积极履行法定监管职责为由状告财政部。2005年5月20日上午9时，北京市第一中级人民法院开庭审理此案。被告财政部认为，原告的起诉没有事实依据。被告针对原告的投诉事项已经依法正确履行了自己的职责，请人民法院依法驳回原告的起诉。为了支持前述答辩理由，被告向法庭提供了五份证据。证据一是财政部2005年3月1日写给国家发改委重大项目稽查特派员办公室的一封公函，内容是：2004年12月21日和2005年1月7日，我们接到北京公司的两份投诉书。鉴于你办负责国债资金项目的稽查监督，且已受理了上述投诉，为避免重复处理，现将投诉书及相关资料转你办一并研究处理。证据二是国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知，被告以此通知证明国家发改委指导和协调全国招投标工作，负责组织国家重大建设项目稽查特派员，对国家重大建设项目建设过程中的工程招标投标进行监督检查。证据三是要证明重大项目稽查特派员办公室对招投标有监督的职能。证据四是国家发改委颁布实施的行政规章规定，国家发改委对重大项目有监督管理的职责。证据五是国家发改委和国家卫生部共同编制的经国务院办公厅转发的《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》，被告是要证明国家发改委和国家卫生部负责突发公共卫生事件医疗救治体系建设项目。卫生机械设备的采购应该纳入国家财政预算政府采购是采购各方主体共同参与的结果采购人存在着明显的违法行为法院应该受理起诉采购监督部门不作为的行为人民法院受理后应该依法审判

案例分析

由本案可以看出在政府采购中存在以下几个问题：1、政府采购部门既当“运动员”又当“裁判员”《政府采购法》颁布前，没有明确的监督部门，政府有关部门既是采购人又是监督人，担当双重角色，权力难以受到有效约束和限制。2003年1月1日《政府采购法》实施后，法律第一次统一了政府采购货物、工程和服务的主管机关和监督机关，那就是各级财政部门，但是《政府采购法》颁布实施后，出于自身利益的考虑，各部门仍然争相颁布各自的部门规章，争夺属于本部门的工程建设项目，从而形成了部门争权的现象，进而又形成了监督主体重叠，无法有效监管的恶果。如案例中就有财政部门既当“运动员”又当“裁判员”的情况，从而无法形成有效的监督。2、程序上暗箱操作，政府采购信息发布缺乏真正的公开很多地方的采购主体并未以多种方式向社会公布采购信息，致使参与投标的供应商或承包商较少，造成政府采购往往被少数人操控。同样，对于采购过程和结果也不公开，说明理由、告知或通知及回避等制度均较难落实，这实质上剥夺了当事人程序上的知情权及相关权益，同时也不能发挥竞争机制的作用。案例中现代沃尔多次对于竞标过程不了解，并且多次询问时都没有得到正面的答复，对政府采购过程中是否有不恰当或者违法的行为都无法获知。3、法律救济机制仍不健全救济机制是政府采购制度必不可少的一项。在政府采购制度的某些方面出现“失灵”的情况下，有效而完善的救济机制可以保障制度的正常运行。然而，立法中对当事人合法权益受侵害或有异议时的救济途径规定甚少，甚至没有规定，即便是有所规定的，也较为简单，救济途径也大多限于行政程序或不规范的内部程序。这样的救济机制很难达到对权益受损的供应商进行保护的目的。在案例中，涉及的质询、投诉和提起法律诉讼这几个方面，法律中的规定就很粗糙，而且由于法律中没有规定可以对政府采购过程中政府的违法行为申请司法审查，再加上采购过程透明度不够，现代沃尔只能针对政府的不作为行为提起上诉，而法律中对于监督人的规定也不明确，接受质疑的事件的参与人，这都造成了对供应商合法权益的损害。文章下面将就此进行深入的分析讨论。4、采购监督人不明确在案例中可以看出双方的争论点就是谁是政府采购监督人的问题，根据不同的法律有不同的监督人，而且《政府采购法》也没能很好的明确监督人，这也反映了我国政府采购的制度不健全案例2.中国审计25年："审计风暴"的来龙去脉

审计工作进一步突出对重点部门、重点行业、重点项目和资金的