第一章行政管理学导论

课程介绍1、考查要求本课程共32学时.15次课，一次考试或复习考勤（每次6分），占成绩的40%平时的讨论或作业，占成绩的40%期末考试，占成绩的20%12、学习目的掌握行政管理学的基本概念、原理了解行政管理学的主要理论规范和一般研究方法思考和分析中国现实行政管理的问题3、教学方法[1]课堂讲授+案例分析+课堂讨论[2]课外阅读+时事分析+课外作业2行政管理学理论体系结构图行政管理学行政环境行政原理行政职能行政组织行政领导人事行政行政决策行政执行行政监督机关行政行政方法行政效率行政改革与发展3

甲认为：任何组织中都存在行政活动，例如，企业、学校及其他社会组织都有行政活动，所以行政不是政府组织所特有的活动。

乙认为：行政活动仅仅存在于政府范围内，在政府组织以外不可能有行政的存在，因为行政是政治的一部分，二者不可能分开。走进行政4

第一章导论5第一节行政管理6一、行政管理的概念（一）行政1、行齐政令。——《左传》：政策、命令2、周公、召公二相（xiàng）行政。——《史记·周本纪》》思考：以上行政的意义是什么？处理政事、执行公务。7一、行政管理的概念3、近代西方关于行政的学说：洛克·孟德斯鸠创立的“三权分立”行政学说，即立法、司法、行政各自独立，目的是以权利牵制权利，起监管作用。8立法、司法和行政西方国家实行“三权分立”制：把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。决策、执行、监督的分立9了解：中美政治体制的比较※.美国的政治体制美国《独立宣言》中说道：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。”这种天赋人权的观念在美利坚人的思想中根深蒂固。美国政府怕人民，中国人民怕政府(白岩松)

10美国是现存历史最悠久的宪政立宪共和国，有世界上最早并仍在运作的成文《宪法》，并经立法机构批准产生。在某些州，司法系统官员也通过多数制选举产生。联邦政府本身有三个分支，互相监督和制衡：立法机关：即国会，由众议院和参议院两部分组成。拥有联邦立法权，宣战权，条约批准权，政府采购权和很少行使的弹劾权；行政机关：即总统，总统提名和参议院批准的内阁官员及其下属，负责行使基于联邦法律的治理权；司法机关：即最高法院和较低级别的联邦法院，法官由总统提名并参议院批准；拥有释法权和推翻违宪的法律的权力。文官制度

1112※中国的政治体制中国自古就是皇帝制和家长制，下级的行为，只能由上级决定和监督行政机关，国务院，及各级人民政府；立法机关，权力机关，全国人大，及其常务委员会；司法机关，法院检察院；暴力机关，军队，监狱，武警部队;执法机关，公安部，公安厅，公安局，派出所，131415美国：三权分立制度，联邦法院、政府、国会所代表的司法、行政、立法三权各司其职，相互制约，维护三种权力的平衡。核心就是分权和制衡，优点在于各权力都有制约，不容易被滥用，维护普通民众的自由和权利，但也容易导致低效和政令不一（美债危机、日本首相更迭、台湾的多党政治）中国：议行合一。是高度党权和适度民主相结合的一种政治制度，优点是行政决策高效快捷，例如在抗震救灾、民生、政权交替等方面较高效。缺点是权责混乱，决策、执行、监督权力混在一起，导致腐败较多，权责不清思考：行政体制改革的方向？16

马克思：“行政是国家的组织活动。”马克思主义行政观17马克思关于行政论述的基本特征

行政是国家的活动，即国家的一项职能。它的主体是国家，不是个别人或社会组织。18马克思关于行政论述的基本特征行政是相对于国家的立法机关而言的。国家行政机关是国家权力机关的执行机关。

执行是行政的一个本质特征。行政就是执行统治阶级的意志、法律和政策的组织活动。194.现代行政的含义理解广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下解释：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。20（1）相关概念区别

：政治与行政政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”。“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”

21相关概念区别

：管理与行政联系：“行政”指政务的推行和执行，“管理”指事务的处理和裁处。区别：两者是一般与特殊的关系，如果把管理当作一个系统，那行政就是管理中的一个子系统。22(二）行政管理行政管理是一个复合词。◆“行政”指政务的推行和执行，◆“管理”指事务的处理和裁处，◆“行政管理”：政府对公共事务的管理。23本教材定义：指国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作过程中，对于所经历的程序、环节，以及所处理的事项和解决的问题等一系列的管理活动。“从摇篮到坟墓”、“关乎国家成败兴衰、人民吉凶祸福”24二、行政管理的特点▲鲜明的政治性▲明显的强制性▲以法律为准则，以科学为准绳。25二、行政管理的特点思考：如何理解行政管理具有鲜明的政治性、明显的强制性？试举例。鲜明的政治性：行政管理的主体是政府，政府的活动必然是维护国家的安全和利益。反映的是统治集团的利益。明显的强制性：任何人都不能违背和抵制政府发布的各种命令、政策、措施，否则要受国家的制裁。26第二节行政管理学27阅读提示☆1、行政管理学的定义；☆2、行政管理学研究的对象和内容体系是什么？☆3、行政管理学与其他学科的关系；28

行政管理学是研究国家行政组织有效地从事公共事务管理和服务规律的一门学科，又称行政学、公共管理学、公共行政学。

29行政管理学的内涵1、行政管理包括政府对公共事务的管理和政府自身的管理。2、按照行业性质不同可划分为专业行政学或部门行政学。例如：部门：工商行政管理、教育部门行政管理专业：人事行政、环境行政、财务行政30提高政府公共管理水平和行政效率，核心是正确制定政策和有效地执行政策。1.行政管理学的目标和任务31行政管理学的目标和任务为政府行政管理提供科学的理论依据、论证方法和实证技术，为行政改革设计方案，为行政发展制定规划。2.32培养公务员，尤其是行政通才。3.行政管理学的目标和任务33二、行政管理学研究的对象、内容和方法

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美著名行政管理学家古立克强调以行政管理职能为研究对象，提出计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等七职能说。我国台湾行政学权威张金鉴教授用“15M”（15个以M开头或主干以M开头）概括为：目标、计划、人员、金钱、物材、组织、方法、领导、激励、意见与沟通、士气或服务精神、协调、时间、空间、改进。1.行政管理学研究范筹：35大陆学者概括为15个方面：行政环境行政职能行政体制行政组织36行政领导人事行政机关管理行政决策行政道德37行政执行行政监督依法行政行政方法财务行政行政效率38行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括的要点：

2.行政管理学的研究对象39

1）.行政管理主体：中央人民政府即国务院及各级人民政府2）.客体：行政机关内部事务和社会公共事务3）.根本原则：依法行政

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行政管理学的研究对象从管理主体、客体、原则和根本任务等方面具有特殊性，这是区别于其他学科的重要根据。

3.行政管理学学科特点与其它学科的关系41行政法学社会学政治学1111行政管理学与相关学科的关系企业管理学

行政管理学管理学从图中可见，行政管理学与其他学科的关系怎样？424.行政管理学学科特点与其它学科的关系

1）管理学包含了行政管理学，行政管理学是管理学的一部分，两着是包含与被包含的关系；2）行政管理学与其他学科呈交叉关系，既相联系又有区别；43第三节行政管理学的产生和发展

44提示1、为什么行政学诞生于19世纪末20世纪初的美国？2、最早提出行政学一词的学者是谁？最早提出行政学概念的学者是谁？3、行政管理学发展分为哪些阶段？各阶段有哪些代表性的学说和特点？45

行政学作为一门现实性、政治性很强的应用学科，起源于19世纪末，形成于20世纪20年代，诞生于美国。一、行政管理学在西方国家的兴起

46思考：为什么行政学诞生于19世纪末20世纪初的美国？1、垄断资本主义的出现，大企业大公司不断涌现。政府管理不得不作相应的变化。2、政府职能扩大，导致行政与政治分离，行政机构增加，人员经费急剧膨胀而引发一系列的管理问题。例：1881年英国公务员达8.1万；法国公务员38万；美国10.7万3、其他学科的推动作用；例：系统学、心理学、信息学、控制论等47

◆1845年，法国的安培第一个向政府提议建立国家管理学，但未引起人们的重视。◆1865年至1868年，德国学者史坦因发表了七卷本的《行政学》。但其研究的对象和内容局限于行政法范围，即研究行政管理与法学的关系。◆行政学从政治学中分离出来，作为一门独立的学科，起源于美国。48美国行政学的发展，可以分为萌芽准备、正式确立和改革发展三个阶段。二、行政学发展的历程491．萌芽准备阶段：即传统管理理论时期的行政管理学（19世纪末到20世纪30年代）

1887年，美国的伍德罗，威尔逊发表了《行政研究》一文。标志着行政学研究在美国的兴起。南北战争后，美国在1883年建立了文官制度。为行政学的形成与研究提供了基础。50

美国的佛兰克.古德诺在1893年所著的《行政法》成为美国第一本行政教科书。1900年写了《政治与行政》一书，古德诺提出了“政治是决定政策，行政是执行政策”著名的论点。倡导了“政治与行政分离”的观点，使行政科学正式从政治学中分离出来。51

2.成长确立阶段：即行为科学时期的行政管理学（20世纪30年代到60年代）梅奥、巴纳德、马斯诺等提出“以人为本”的理念。一般以罗纳德.怀特1926年发表美国第一本大学教科书《行政学导论》和魏劳毕1927年发表另一本大学教科书《行政学原理》为标志。52

1939年，美国成立了全国行政学会。至此，公共行政学作为一门独立的学科被确定下来。533．改革发展阶段：现代管理理论时期的行政管理学或新公共行政管理时期（20世纪60年代至今）代表人物：美藉日人：威廉.大内提出的Z理论。特点：将强调静态组织规则与强调人的因素有机地结合在一起。544、公共行政理论的新发展（2）主张改变研究重点：

A.变革观念（idea）；B.关注政策（policy）：解决实际问题；C.范式变革（paradigm）

（3）主张构建新型的政府组织形态：改变传统科层官僚组织的超稳定结构，使变革成为经常；（4）主张突出政府公共行政中的“公共”性质：区别于企业管理（PrivateManagement），公共管理(PublicAdministration)应强调公共利益(PublicInterest)和公共目的(PublicPurpose)，承担公共责任(PublicAccountability)；（1）主张社会正义（SocialJustice）和社会公平（SocialEquity）：应兼顾效率、经济目的和社会公平、社会正义，改变传统的公共行政伦理观和价值观；（5）主张民主行政(DemocraticAdministration)：应以公众意愿、利益为中心，强调公众参与和政策公开55了解：@帕金森定律：“官场病”1957年，英国学者帕金森(C.NorthcoteParkinson)《帕金森定律——组织变态之研究》Parkinson’sLaw

定律一：冗员增加原理:官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个原动因造成的。

*官员们彼此为对方制造工作（如行政审批，工商、税务、审计、公安，既得利益驱使）

*每一个官员都希望增加部属而不是对手（如“投票”）；56定律二：中间派决定原理

为了争取中间派的支持，双方颇费心机进行争取，特别是双方势均力敌的情况下。所以，不是竞争对手而是中间派成了主角

*对决定的内容不十分清楚的人*意志薄弱的人*耳朵不大灵光的人

定律三：鸡毛蒜皮定律

大部分官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比，即涉及的金额越大，讨论的时间越短，反之时间则越长。鸡毛蒜皮的事情则花费很多时间

57定律四：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比

事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。所以，“设计完美乃是凋零的象征”，“完美就是结局，结局就是死亡”。

定律五：鸡尾酒会公式会议与鸡尾酒会（饭局）同在。把会场从左到右分为A-F六段，从进门处到最远端分为1-8八段，则可划分出48个区域；在假定酒会开始的时间为H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后2小时20分钟，则，重要人物都会在H+75至H+90的时间在E/7区域集合，最重要的人物自然会在其中

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VIP654321ABCDEF如H=10；则H+75=11:15，H+90=11:30，E/7door59定律六：嫉妒症（分三个时期）在嫉妒症流行的机关里，高级主管辛苦而迟钝，中层干部勾心斗角，底层人员垂头丧气而不务正业

第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒症（平庸而嫉妒）”；第二阶段，这些庸妒症患者不幸进入或原本就在高层，尽一切可能手段排斥比自己强的人，拒绝提升能力强的人；“愚蠢比赛”第三阶段，机关仿佛被喷了DDT，凡才智者一概不得入内，机关病入膏肓，此时的机关已经无药可救了60定律七：退休混乱（50岁现象）一般退休的年龄是R，在前3年（R-3）人的精力会开始减退；问题在于如何挑选合适的接替者，工作表现越优秀，任职时间越长，越难寻得合适的接替者，而在位者总会设法阻止职位较低的人接近自己的职位，以至不得不延长自己的退休时间61@彼德原理：“不称职”1969年，美国教育家、心理学家、管理学家L.J.彼德

ThePeter’sPrinciple

彼德原理：在层级组织中，每个员工都将晋升到自己不能胜任的阶层；彼德原理推论：每个职位最终将由不能胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成；原因：个人的能力总是有限，但晋升总是必然的62彼德差别定理：政府和私人机关的最大差别，忙着花钱与忙着挣钱；胡尔定理：多数“贵人”提拔，可能产生乘数提拔效应；艾利斯进步定理：一件麻烦事接替另一件麻烦事；马克.土温禁果定理：亚当(Adam)不是为了苹果而要苹果，而是因为那是禁果他才要；斯威夫特野心定理：野心(Ambition)驱使人做最为平凡的事情，所以，攀登的姿势和匍匐前进别无二致；华盛顿办事定理：一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推委，三人公事永无成事之日；63“天花板干部”“骗官”国土资源局是重灾区：拆迁、征地、分配项目“裸官”涉黑护黑贪官：文强利用职务便利，单独或与妻子多次非法收受他人钱物共计折合1625万余元，并对1062万余元的家庭财产不能说明合法来源。足坛打黑风暴，挖出了南勇、谢亚龙、陆俊等多条大鱼有本事你们告去，我爸是李刚。”“没有强拆就没有新中国。”“给我三千城管，就可以收复台湾”“为了稳定干部队伍，才发文招录领导子女。”

64中国近年反腐盘点65三、中国公共行政理论的产生和发展（一）中国古代的行政理论1.奴隶社会：君权神授，王权至上；2.封建社会：儒学成为行政理论；（1）礼：统治阶级规定的制度和秩序；System（2）乐：要求人们在思想上求得妥协，安于本分；Mind（3）仁：做人的道理，爱心和同情心；Truth（4）义：爱不能兼爱，而营尊卑贵贱之分；Humanity66（二）、中国近现代的行政理论1.孙中山：“五权分立”：立法、行政、司法、考试、监察；2.毛泽东：人民民主专政理论、人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度等；3.邓小平：政治和行政体制改革理论、改革干部人事制度理论、依法行政理论等；4.1935年：张金鉴，《行政学的理论和实际》，我国第一部行政学专著问世；5.1988年：中国行政学会在北京成立，会刊《中国行政管理》；6.1995年：国家行政学院在北京正式成立；各省市相继成立67（三）中国行政学发展的任务1.研究并服务中国行政实践：需要解决的问题（1）协调经济体制、行政体制和政治体制的关系：（2）构建“小政府，大社会”的管理模式：（3）正确处理中央和地方以及地方各级政府间的关系：（4）正确处理政企关系：发挥市场的资源配置作用;（5）正确处理政府和社会的关系：“事业单位改革”、发展社会中介组织（6）实现政府管理现代化：“硬件和软件”（HardandSoft）68（7）完善公务员制度：竞争上岗、专业化（8）公共政策的制定、执行和评估：决策的民主化和科学化（9）正确处理政府的公共性、非赢利性与其他组织的关系：加强对行政权力的监督，防止腐败出现69模拟内容：“动车事故”应急处理过程模拟情景：内部会议或危机处理应急过程模拟角色：组员自行分配角色参加人员:每组7-9人参加方式：以小组形式自愿参加激励方式：自愿参加人员平时成绩加5-10分。70在现行《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第二十四条中规定：有关单位和个人应当妥善保护事故现场以及相关证据，并在事故调查组成立后将相关证据移交事故调查组。因事故救援、尽快恢复铁路正常行车需要改变事故现场的，应当做出标记、绘制现场示意图、制作现场视听资料，并做出书面记录。规定尤其指出“任何单位和个人不得破坏事故现场，不得伪造、隐匿或者毁灭相关证据。”掩埋车头是由谁决定的？迅速“清理现场”由谁负决策责任？不管你信不信，反正我信了。项炜伊生还是奇迹。赔偿50万的方案是如何形成的？作为决策结果的承受者，民众有权力知道这个决策的过程。71决策机构的构成也需要更加开放，应该由政府代表、专家代表以及利益攸关方代表共同组成，在决策中才可能获得更加合理、更具说服力的决策结果。以本次事件为例，没有代表不同群体的多方参与决策，在处理中以一个群体的利益和价值观念为指向难免招致猜疑。效率和公平是决策过程最关键的要素，而且在重大事故发生时的不同阶段，效率和公平的诉求强度往往并不是均匀分布的。在事故爆发初期，依照合理的预