认真学习把握和实践新的安全生产法-2014.11

钟兆基

认真学习把握和实践新的安全生产法——以人为本安全发展

钟兆基（2014年11月）

钟兆基同志们：党中央、国务院一贯高度重视安全生产工作。安全生产的方针政策大家都清楚：安全第一、预防为主、综合治理。当前安全生产正在发生变化：一是尤其值得我们关注的是“体面劳动”这四个字标注在人们已经解决温饱的前提下，人们的价值观已经发生变化，关爱生命、珍爱健康从来没有象今天这样。二是2012年党的十八大胜利召开，明确提出在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。安全生产工作在新的形势下有了明确的任务：那就是在2020年实现安全生产工作的根本好转。三是当前加强安全生产工作必须围绕贯彻中共十八大的精神进行。安全生产工作由此进入新形势、新任务。

钟兆基第十二届全国人大第十次会议于8月31日通过关于修改安全生产法的决定，国家主席习近平签署第13号主席令予以公布。为此，我简单讲八个方面的问题，互学，共勉。（一）要清楚修改后的安全生产法（简称新安法）的重要意义。1、安全生产在发布12年后第一次修改，是我国安全生产“二步走”规划进入关键的第二步时期。2、党的十八大报告和十八届三中全会“决定”明确讲到，到2020年要把全面建成小康社会这个宏伟目标，而小康社会不可能是个事故频发的社会。“安全生产”已经成为全面建成小康社会一个重要的环节，客观讲，难度并不小。而且对安全生产提出“在十八大报告中明确：要加强公共安全体系和企业安全基础建设，遏制重特大事故。

钟兆基在十八届三中全会决定中又讲到：要加强安全监管体制改革，建立隐患排查治理体系和安全生产预防体系，遏制重特大事故。”，这都需要一个法律的支持，“新安法”正是为此提供法律支持和实践的重要一环。3、“新安法”即是对我国十二年来在安全生产领域一些卓有成效的做法进行固化，以法律的形式、以国家意志予以明确；同时，又对未来一段时间对在安全生产领域出现的新情况新问题再进行预判的情况提出法律的导向。（二）要把握修改后的安全生产法的本质特征。1、以法的形式明确“安全第一，预防为主，综合治理”。而“综合治理”既是实践的总结，又提出了一个近几年来我国多起重特大事故反映出一个共同问题，即系统脆弱性是导致事故灾难发生的最本质原因。

钟兆基2013年发生的几起特大事故，从系统脆弱性是导致事故灾难发生的最本质原因，普遍涌现出的系统脆弱性是结构性风险，推行现代风险管理技术控制系统脆弱性。在系统安全理论中有一个重要诊断：如果对系统的风险没有认识，或是对己认识的风险没有采取与风险相匹配的控制措施，这几乎就是在“等待事故发生”。由于个人或单一因素造成重大事故的几率很低，驱动力也十分有限。源于组织性因素、社会性因素和文化性因素的系统缺陷，才是导致事故不断被诱发、甚至同类事故反复出现的主要原因。而且这种违规、越轨、失范的行为，在许多地方非但没有得到彻底遏制、清算，相反还得到一定程度的容忍、同情乃至鼓励。

钟兆基2、以法的形式明确“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展……”其本质特征在于“人命无价”。首先，关于“以人为本”。“以人为本”的理念随着人们解决温饱之后价值观的变化更加突出，珍惜生命，呵护健康。纵观我们党近十年来的几次大的重要会议，向我们展示了建设新时期中国特色社会主义的基本思路，十六大提出“以人为本”，到十六届五中全会提出的“安全发展”，到十七大提出的“建设和谐社会”。把这三句话连起来“以人为本，安全发展，才能建设和谐社会”。其次关于“安全发展”。“安全发展”是十六届五中全会提出的。首先。《意见》明确提出了安全生产的“三个事关”（事关人民群众生命财产安全，事关改革开放、经济发展和社会稳定大局，事关党和政府形象和声誉）。其中事关党和政府形象和声誉，进一步体现了胡锦涛总书记在十七届三中全会上提出的“能否实现安全发展，是对我们党执政能力的重大考验”的重要思想。

钟兆基其次。正是安全生产工作的极端重要性让我们共同来学习胡锦涛同志在2006年3月27日的讲话中说“我们把安全发展作为一个重要理念，纳入我国社会主义现代化的总体战略，这是我们对科学发展认识深化”。这句话包含了三层意思，即理念、战略、深化。3、以法的形式明确新的安全生产法正在提出和指导着一个新的命题，即安全生产正在从生产安全走向人身安全到社会本质安全这样一个全过程。完成“安全生产法”历史的全过程即“社会化”的范畴。我们注意两个修改的条款：一个是将第一条中“为了加强安全生产工作促进经济发展”修改为“促进经济社会持续健康发展”。一个是将第十一条中“提高职工安全生产意识”修改为“增强全社会的安全生产意识”。

钟兆基（三）要关注修改后的安全生产法的内容变化的特点。1、只增不减。2、企业主体责任进一步加大。A.在新增的17条中，明确“生产经营单位……”共有12条。B.在修改的16条中（不包括第52条所涉及对部分条款的修改），明确“生产经营单位……”，共有12条，几乎都涉及企业这个主体。C.对处罚力度空前加大。从原安全生产法处罚最高为20万元到新安法最高为2000万元。改变过去依规没有依法的一个现象，就是说解决了我们过去我们行政法规的处罚力度高于安全生产法处罚力度“倒置现象”。

钟兆基3、明确安全生产纳入国民经济和社会发展的进程。第八条增加了规定“国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展的规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划的衔接”。（四）要清楚生产经营单位的安全生产主体责任更加明确，责任更重。主体责任的进一步明确，带来“全面落实安全生产责任”的重要思想。主体责任带来“全面落实安全生产责任”的客观必然。安全生产责任制可以说是抓安全生产工作的中国特色。市场经济发达国家是依法依规，而我国社会制度的特征、责任制成为抓好当前安全生产工作的一个不可或缺的抓手。

钟兆基从全球范围看安全生产责任的四个阶段。⑴政府责任。这里着重讲政府作为安全生产的主体责任之一的责任。首先，我们共同学习革命导师的一段话。恩格斯更是一针见血地指出：“资本是不关心工人的健康和寿命的，除非全社会迫使他去关心（《马恩全集》第16卷，P301）。恩格斯还指出：“国家政权应制止个别的人追求一己私利而扩大或重新引起这种灾难（《马恩全集》第十一卷，P427）。”列宁在抨击俄国资产阶级时指出：“关心工人的健康正是政府的职责”（《列宁全集》第二卷，P340。人民出版社1984年版）。其次，市场机制无法对安全生产发挥优胜劣汰，必须依靠非市场手段即政府行为。

钟兆基政府通过“市场准入、过程监控、应急救援、事故查处”四个环节来调控市场，市场引导企业。⑵第一责任。①企业是安全生产主体，关键是“第一责任”者。对企业法人代表和业主的第一责任，对安全生产的认识起码应该做到：一是发生死亡，业主或者法人代表必须负法律责任的认识；二是无论何种所有制企业的业主和法人代表都必须具备周工安全生产的作业环境，带头执行现场带班制度。三是每个企业的业主和法人代表都必须清楚本企业安全生产的技术规定和防灾的技术措施，强化企业技术负责人技术决策和指挥；四是每个企业的业主和法人代表都必须切实履行全体员工的培训责任。“安全培训”在“新安法》有10条内容都讲到了，尤其是将原来的第21条改为第25条，修改为“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训……”

钟兆基②政府是安全生产监管主体，同时又是公共安全的责任主体。A．对政府部门第一责任者，对安全生产的认识起码应该做到。B．对政府行政首长第一责任者，对安全生产的认识起码做到：一是清楚对本行政区域最高行政首长对国家安全生产的方针、政策的了解；要把解决“基层薄弱，基础脆弱”的问题放到首位，从“抓基层，打基础，强监管”的工作思路出发，抓好本地区的安全生产工作。二是清楚对安全生产体制的健全和强化是基本的责任。应该负责的不同季节的防范性措施和应急救援措施（必须以年底不断调整并以文件公布和演练）；三是清楚政府必须负责的公共安全设施的健全和适应等；四是清楚政府必须负责事故行政责任追究。

钟兆基⑶“两个概念”的提出1、关于安全生产监管成本与效益：这里，涉及政府责任中一个很重要的问题——即安全监管成本与收益均衡理论。⑴立法与法规成本任何立法都要付出成本，主要指法规设计、立法组织利宣教维护需要的成本。法规交易成本即公众为遵守法规所需支付的成本。如果法规交易成本过高，会使公众对该法规的需求消失，公众可能就会采用规避法规或转向其他交易成本较低的方式来解决问题。

钟兆基有关部门在制定安全生产法律法规时，一定要进行成本、收益分析，确保法规的收益大于成本。同时，在安全生产工作中应注意不必出台过多的紧急通知和临时决定等，而更多应该抓好对已有上位法的完善细化及加强现有法规执行落实。如果反复就某一问题不断出台相关规章通知，而执行度却不够，会造成政府置信度缺火，很难实现成本与效益的均衡。⑵法治执行成本法治执行成本主要包括在开展安全生产监管工作过程畔，所消耗的资源和产生的资金成本。以北京市为例，2005年春节期间，该市共出动执法人员53万人次，共有522人被罚，但没有达到禁放的效果。

钟兆基⑶安全监管行为有关的社会成本安全监管对企业的生产经营活动进行限制所造成的企业损失和对社会产生的影响实际上是一种社会成本。在对安全事故隐患治理过程中，一旦发生事故就强行对整个区域或行业进行停产整顿，一人有病，全家吃药，有管理模式粗放之嫌。其带来的负面影响是安全监管工作整个社会成本的提高。⑷寻租成本个人或利益集团利用政府权力产生的额外收益、或为自身牟取经济利益而政府决策或政府官员施展影响的活动，公共管理学称其为寻租现象。寻租活动主要来源于政府干预市场行为。目前，政府对于企业的安全生产监督管理主要是通过审查、验收、批准、许可、检查等手段进行，这些行政职能从另一角度看可能成为设租，因此也就很难避免存在寻租活动。

钟兆基寻租活动具有极大的社会危害性：一方面会使政府管理行为由于暗箱操作比重增加而减少公众对公正执法的置信度；另一方面，为公务人员腐败提供了更多机会。2、关于政府、企业与从业人员间的纳什均衡：实现安全发展是社会发展的必然要求，需要在科学分析的基础上，采取科学合理的监管方式、监管力度和规模，使安全监管成本与收益达到帕累托最优，即在不损害任何一方利益前提下，使安全监管成本降到最低，效果达到最优。要实现这种帕累托最优，就需要在安全监管过程中正确处理政府和企业之间的关系。⒈关于纳什均衡。纳什均衡的定义。

钟兆基纳什均衡，从实质上说，是一种非合作博弈状态。案例一：纳什均衡经典案例：囚徒困境表2.2给出了这个博弈的支付矩阵。表2.2囚徒困境博弈案例二：社会择优规律的启迪。2012年8月29日攀枝花市肖家湾煤矿特大瓦斯爆炸，造成48名雇员遇难是最典型的举证。

钟兆基⒉企业间消除纳什均衡需要政府干预。有些企业会从利己的目的出发，采取不增加安全投入的策略，从而进入纳什均衡状态，即在给定其他企业策略的条件下，每一方都选择自己的最优策略，从而使自己效用最大化，构成一个策略组合，这种策略会给劳动者和整个社会造成严重危害。因此，需要政府的干预来消除这种均衡，即通过政府加强安全生产监管，使企业在采取改善安全生产条件的策略时，能获得与低安全生产条件同样甚至更高的利润，从而促进安全生产水平的整体提高。⒊干预机制有效运行需要形成政府与企业间的纳什均衡。在通过政府干预，打破企业间纳什均衡的同时，要通过采取相关措施使得政府干预与企业关注安全生产之间形成纳什均衡，而使当事各方达成共识，相关利益得到合理满足，使政府制定的法规得到有效执行，使整个社会的成本收益最优。

钟兆基⒋纳什均衡中政府最优干预策略选择。——政府干预需要宽严并济。我们很难简单通过采取严厉监管措施的方法来使安全监管过程中的逆向选择现象消失，相反，一个超出社会发展水平的标准，最终会使那些想遵守标准的人望而却步，而对标准根本就不在乎的人，却可能通过投机取巧或瞒天过海而从中获益。为了解决这一问题，可以通过采用分级监管方式，对不同风险程度的企业区别对待，即监管工作不是处于混同均衡，而是处于分离均衡。通过设计一个分离不同级别企业的机制，进而提高监管效率。同时，要采取配套的措施，鼓励企业主动进行信息传递，如开展企业安全标准化评级等，使自己区别于其他企业，而获得更好的竞争条件。

钟兆基——增强安全监管部门的公信力，提高信息效率。可以说，监管过程中安全监管部门的无形公信力成了比有形监管标准更为重要的因素，承诺可信成了标准以外最重要影响企业是否遵循安全法规的重要因素。因此，安监部门要提高其公信力，一方面要提高其执法力度，另一方面也要提高其所制定制度的适用性。否则，可能会导致信息成本上升和监管效率降低。⑷一岗双责。长期安全生产工作，让我们知道要在国务院2011年的40号文件明确“落实……安全生产第一责任，建立健全……班子成员安全生产‘一岗双责’制度”。“一岗双责”是围绕安全生产第一责任提出的。

钟兆基围绕“一岗双责”，我讲三点：一是安全监管中的“系统性反应失效”理论。二是“一岗双责”是“管生产必须管安全”的提升版。习近平总书记最近强调，安全生产工作“党政同责，一岗双责”。三是“一岗双责”责在哪里？我想必须包括：①必须清楚和注意安全生产的法律责任和法律风险。②必须清楚和掌握分管范围和相邻工序涉及安全生产的技术规范和应急救援的技术措施。③必须清楚和善于教育及提高雇员与其岗位相适应的安全技能。我曾经看到一个企业，在它的车间厂房墙上写着“雇员素质不高不是你的责任，不能提高雇员素质是你的责任”。

钟兆基⑸行政责任与刑事责任。山西临汾溃坝事故死亡276人。该事故涉嫌渎职犯罪22人，包括一名厅级干部。(6)尽职履责。一是工作要讲实效性。包括安全生产的哲学思考要四论，即两点论、重点论、转化论、发展论。包括敢于和善于调研，具体问题具体解决。如9.23九环线道路交通事故；包括“一把尺子推到底”的原则，只讲标准，不讲客观；包括善于围绕中心工作，做好“建小安为大安”的方法等。二是要把责任者逼上一线。这里有三个责任者：一个是负有管理责任的责任者；一个是负有监督和监察责任的责任者；一个是负有岗位安全责任的人员。

钟兆基怎样才能把责任者逼上一线呢?我看主要有四条。第一条是讲责任。第二条是交任务。第三条是搞检查。第四条是教办法。（五）要清楚依法治安是贯穿整个新的安全生产法的全部内容。1、加大对安全生产违法行为的责任追究力度。一是规定了事故行政处罚和终身行业禁入。第一，将行政法规的规定上升为法律条文，按照两个责任主体、四个事故等级，设立了对生产经营单位及其主要负责人的八项罚款处罚规定。

钟兆基第二，大幅提高对事故责任单位的罚款金额：一般事故罚款20万元至50万元，较大事故50万元至100万元，重大事故100万元至500万元，特别重大事故500万元至1000万元；特别重大事故的情节特别严重的，罚款1000万元至2000万元。第三，进一步明确主要负责人对重大、特别重大事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。二是加大罚款处罚力度。新安法维持罚款下限基本不变、将罚款上限提高了2倍至5倍，并且大多数罚则不再将限期整改作为前置条件，反映了“打非治违”、“重典治乱”的现实需要，强化了对安全生产违法行为的震慑力，也有利于降低执法成本、提高执法效能。三是建立了严重违法行为公告和通报制度。

钟兆基2、关注增加的一条，作为第109条：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监管部门依照下列规定处以罚款…………”这里讲了两个问题。一是处罚幅度大幅提高，最高达到2000万元，前边专门讲过。二是“除要求依法承担相应的赔偿责任外，……依照相关法律处以罚款”。就是讲罚款不能替代赔偿，什么赔偿呢？明确包括两个方面。第一个赔偿是指2010年国务院23号文件明确“提高工伤事故死亡职工一次赔偿标准”。第二个赔偿是指侵犯人权要赔。

钟兆基尤其值得我们关注的是：近年来，党中央、国务院在依法治安上又有了许多新的举措。2004年3月14通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正，明确了以下三个内容：①第33条：国家尊重和保障人权。②第38条：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。值得我们关注的“人权”问题。发达国家另一重要武器就是“人权”。这种观点认为，在现代社会，人的尊严和权利高于一切，高于经济，贸易活动、任何经济社会活动都必须首先服从于保障基本人权这一目标，在国际经济一体化的今天更要崇尚这一原则。我国国务院也发表过中国人权“白皮书”，对“人权”定为：“‘生命’的生存权和发展权”是我国“人权”的基本定义。

钟兆基关注“新安法”第11条，明确“依法承担相应的赔偿责任”的法律责任。3、了解司法对危害生产安全刑事案件审判工作的要求和变化。<1>关于刑法。最近，刑法修正案引起了社会的高度关注。法学专家说，这次刑法的修正最显著的是二大特点：即一是对生命的尊重；二是对人权的维护。<2>关注高院的2011年20号文件最高人民法院在2011年发了“关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见”的通知，共计六章28条。<3>我们再讲一下中介机构常见的犯罪行为。主要是提供虚假证明文件罪，即刑法第229条规定：“承担……法律服务等职责的中介组织人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或拘役，并处罚金……”

钟兆基<4>2013年6月12日，最高人民法院又提出下列四种情况之一（即非法违法生产；作业场所不安全；重大隐患没有整治；谎报瞒报事故）严重危害生产安全的刑事案件，情况严重，影响恶劣的“提级管辖”。<5>加强基层安全生产执法力量。党的十八届三中全会在“决定”中明确要求：“加强……安全生产……等重点领域基层执法力量”。在“决定”中重点领域就五个方面，食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛。基层执法力量我认为，包括四个方面：一是人员、装备；二是能力、做法；三是相关部门联运、互动‘四是执法对象。<6>比“建立”规则更重要的是让人们“认可”规则。据统计，截至2012年底，我国已有法律246个（绝大多数是行政法律）、行政法规600多个、地方性法规8000多个，行政规章数量巨大。我国已基本上实现了有法可依，中国特色社会主义法律体系已经形成。

钟兆基从表象上看，恐怕世界上没有哪个国家像中国一样，立法的速度如此快，立法的数量、规模如此大。但是人们也越来越认识到了法律法规的局限性。今天，人们相当一部分已经对法律失去了应有的信任和敬畏。尤其是对法律敬畏的消退很大程度缘于对法律信任的缺失。另外特别需要注意的一点就是，对法治的过多溢美之词是对法治本质的一种误判。法治建设绝不仅仅等于立法，比建立“规则”更重要的“认可”规则。社会基本价值观到底是什么？人的生命到底是什么？是我们必须共同回答的一个简单问题。

钟兆基（六）新的安全生产法“二建二推一明确”是十年来安全生产工作实践的总结和推升。二建。1>建立预防安全生产事故制度。新安法把加强事前预防、强化隐患排查治理作为一项重要内容：2>建立安全生产标准化制度。安全生产标准化工作在2010年国务院23号和2011国务院40号文都有明确要求。结合多年的实践经验，新安法在总则部分明确提出推进安全生产标准化工作，这必将对强化安全生产基础建设，促进企业安全生产水平持续提升产生重大而深远的影响。

钟兆基二推。1>推行注册安全工程师制度。为解决中小企业安全生产“无人管、不会管”问题，督促安全生产管理队伍朝着专业化、职业化方向发展，国家自2004年以来连续10年实施了全国注册安全工程师执业资格统一考试，21.8万人取得了资格证书。2>推行安全生产责任保险制度。新安法总结近年来的试点经验，通过引入保险机制，促进安全生产，规定国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险。安全生产责任保险具有其他保险所不具备的特殊功能和优势。一明确。明确乡镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构安全生产职责。

钟兆基（七）安全生产隐患排查治理体系建设。关注“新安法”第38条“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查制度……事故隐患排查治理应当如实记录，并向从业人员通报”。这里也讲四件事：一是要建立健全制度；二是政府要督促督办整改到位；三是未建制度，未整改事故隐患要行政处罚；四是对拒不执行执法决定有强制生产经营单位履行决定的权力。第一次明确“体系”二字，其核心是防范同类隐患再出现；体系必须是闭路的，隐患排查治理体系包括：标准、排查、治理，治理评估，防范同类隐患再现。第一次在习近平讲话中提出“安全生产及安全重大隐患”一票否决，第一次在十八届三中全会“决定”明确“建立隐患排查体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故”。解决从事后监察向事前监管的转变。企业要定期进行安全风险评估分析，发挥注册安全工程师对企业安全状况诊断、评估、整改方面的作用。